Инструменты внешней политики россии

Широкий спектр внешнеполитических приоритетов России в ближнем зарубежье вынуждает Москву применять практически весь арсенал средств их реализации. Набор инструментов достижения данных целей и задач при ближайшем рассмотрении не так уж ограничен, как это может показаться на первый взгляд. Среди способов реализации национальных интересов первоначально преобладала концепция государственного расчета (raison d’etat), согласно которой страна должна продвигать свои интересы, если необходимо, силой, без учета требований морали и интересов других стран. Данные средства реализации национальных интересов государства мы будем называть традиционными. Традиционные средства определяются нами как способность государства — субъекта воздействия заставить действовать государство — объект воздействия в соответствии со своими национальными интересами и вопреки его интенциям путем (угрозы) использования негативных санкций в случае неповиновения или путем вознаграждения, которое получает государство в обмен на готовность следовать в русле политики государства — субъекта воздействия.

Среди традиционных инструментов внешней политики государств военная сила занимает одно из первых мест. Эта сила, говорили древние, является «последним доводом королей». Рассуждение о том, как будет использоваться военная сила, всегда занимало видное место в литературе, посвященной вопросам международных отношений. Оценка военной силы как рычага принуждения тесно связана с вопросом о выборе форм ее реализации.

В теории и практике внешней политики принято различать две основные формы: применение военной силы и се «косвенное» использование.

Военная сила как средство достижения и реализации национальных интересов применяется в следующих случаях:

• 1) когда иные средства, кроме военной силы, отсутствуют или неэффективны;
• 2) когда имеются другие средства, но роль военной силы абсолютизируется и признана более совершенной и продуктивной;
• 3) когда государство вынуждено отвечать адекватно на военный вызов другого государства;
• 4) когда стечение обстоятельств подталкивает государство к применению военной силы без риска получить ответный удар.

Примером использования вооруженных сил России для защиты своих внешнеполитических приоритетов является операция по принуждению Грузии к миру в августе 2008 г.

Использование военной силы по прямому назначению — война, т. е. столкновение между двумя или большим количеством государств, осуществляемое посредством применения их вооруженных сил в целях принуждения побежденного принять условия мира, желательные победителю. Войне (в ее классическом понимании) присущи следующие признаки:

• 1) формальный акт ее объявления;
• 2) разрыв дипломатических отношений между воюющими государствами;
• 3) аннулирование двусторонних договоров, особенно политических.

Большинство экспертов ставят под сомнение целесообразность прямого использования военной силы в качестве инструмента внешней политики государства. Согласно их точки зрения, наиболее рациональной линией поведения является нс столько прямое обращение к силе, сколько устрашение с целью заставить противника поддаться давлению. На основе имеющейся практики можно дать следующее определение угрозе применения военной силы: это действия вооруженных сил какого-либо государства, имеющие задачу устрашения другого государства с целью предотвращения развязывания им войны, сдерживания неприятеля от авантюрных решений и крайних шагов, недопущения каких-либо нежелательных для себя действий со стороны другого государства.

Одной из форм «косвенного» использования силы является проведение «плановых» и чрезвычайных военных учений в непосредственной близости от границ геополитического соперника или в спорном регионе. Государства, против которых они ориентированы, должны, по замыслу, находиться в течение какого-то срока под психологическим прессом. Так, накануне «пятидневной войны» в период с 15 июля по 2 августа 2008 г. на территории Южного федерального округа (вдоль российско-грузинской границы) проходили широкомасштабные антитеррористические учения «Кавказ — 2008». В маневрах участвовали военнослужащие 58-й армии Северо-Кавказского военного округа, которые через несколько дней приняли участие в операции по принуждению Грузии к миру.

Одной из современных функций военной силы является демонстрация мощи. С точки зрения тех, кто использует данный инструмент, он тем эффективнее, чем есть больше оснований считать, что эта мощь может быть приведена в действие. Так, в начале августа 2007 г. два российских стратегических бомбардировщика Ту-95МС (по натовской классификации, «Медведь») совершили полет к острову Гуам, на котором расположена крупнейшая в Тихом океане американская военная база. В сентябре 2008 г. два стратегических ракетоносца Дальней авиации ВВС России Ту-160 (Blackjack, по классификации НАТО) «Александр Молодчий» и «Василий Сенько» прибыли в Венесуэлу, совершив 13-часовой беспосадочный перелет. Эти полеты демонстрируют возможности ВВС России наносить бомбовые удары в удаленных от страны точках мира.

Существуют также многообразные формы военно-политического давления путем размещения войск или флота в геополитически важных или кризисных регионах. Это — военное присутствие.

Одной из самых распространенных форм военного присутствия следует считать базы на территориях других государств. Иностранные военные базы — заблаговременно подготовленные за пределами национальной территории районы с размещенными в них контингентами различных видов вооруженных сил и необходимыми для их боевой и повседневной деятельности запасами военной техники, боеприпасов и других материально-технических средств. Они призваны воздействовать на политику тех государств, против которых направлены, влиять на курс стран, на территории которых расположены. Так, на сегодняшний день Российская Федерация имеет несколько зарубежных военных баз: в Армении (г. Гюмри), Таджикистане (г. Душанбе), Киргизии (г. Кант), Абхазии и Южной Осетии.

Другой формой военного присутствия является отправка воинских контингентов, флотов и оружия на территории и в акватории других государств. В качестве примера можно привести океанический поход к берегам Венесуэлы отряда российских боевых кораблей Северного флота в составе атомного ракетного крейсера «Петр Великий» и большого противолодочного корабля «Адмирал Чебаненко» после так называемой пятидневной войны на Кавказе.

Широкий набор средств свидетельствует, насколько многообразным стал метод косвенного военного-политического вмешательства.

Военная сила, конечно, не единственное внешнеполитическое средство, которым располагает государство. Любая внешнеполитическая реализация военной силы может быть более или менее эффективной только в сочетании с другими средствами (дипломатическими, экономическими, культурными).

Вопрос о роли военной силы в международных отношениях, в какой бы форме он ни ставился (защита мира и безопасность, военная агрессия), был и продолжает оставаться в центре внимания исследователей. Выбор форм применения военной силы для достижения политических целей является весьма важной, но в то же время и чрезвычайно сложной проблемой для любого государства. Суть проблемы состоит в том, чтобы найти форму реализации военной силы, наиболее соответствующую внешнеполитическим целям государства, с одной стороны, и международно-политической обстановке, с другой.

На международной арене государства активно используют и экономическую силу. Теоретически экономическая мощь является более удобным инструментом внешней политики, чем военная сила. Российские специалисты объясняют это тем, что применение экономической мощи государства не столь опасно и нс связано со столь значительными издержками. Ее легче применять дозирование, даже проявление самого жесткого экономического давления воспринимается страной, в отношении которой это давление применено, менее болезненно, чем попытки военно-политического шантажа.

Следует учитывать, что набор экономических мер, используемых государствами для защиты собственных интересов, достаточно широк. Перечислим основные из них.

Одним из рычагов воздействия на политику государств являются санкции. Эго ограничения на экономическую деятельность в отношении зарубежных государств или юридических лиц, налагаемые каким-либо государством в связи с требованиями его внешней политики и национальной безопасности. Применение санкций призвано оказать давление на государство для достижения национальных интересов без применения военной силы. Санкции являются жизненно важным, хотя и не совершенным инструментом внешней политики. Согласно Федеральному закону Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. «О специальных экономических мерах» санкции «применяются в случаях возникновения совокупности обстоятельств, требующих безотлагательной реакции на международно-противоправное деяние либо недружественное действие иностранного государства или его органов и должностных лиц, представляющие угрозу интересам и безопасности Российской Федерации и (или) нарушающие права и свободы ее граждан». Данный ФЗ к специальным экономическим мерам относит:

• • приостановление реализации всех или части программ в области экономической, технической помощи, а также программ в области военно-технического сотрудничества (ВТС);
• • запрещение финансовых операций или установление ограничений на их осуществление;
• • запрещение внешнеэкономических операций или установление ограничений на их осуществление;
• • прекращение или приостановление действия международных торговых договоров и иных международных договоров Российской Федерации в области внешнеэкономических связей;
• • изменение вывозных и (или) ввозных таможенных пошлин;
• • запрещение или ограничение захода в порты Российской Федерации судов и использования воздушного пространства Российской Федерации или отдельных его районов;
• • установление ограничений на осуществление туристской деятельности;
• • запрещение или отказ от участия в международных научных и научно-технических программах и проектах, научных и научнотехнических программах и проектах иностранного государства.

Решение об использовании экономических санкций принимается Президентом РФ на основе предложений Совета безопасности РФ с обязательным и незамедлительным информированием палат российского парламента.

К часто практикуемым государствами санкциям можно отнести запрет на въезд на территорию страны представителей органов власти того или иного государства и должностных лиц. Так, 22 мая 2008 г. после запрета мэру Москвы Ю. М. Лужкову посещать Украину российское внешнеполитическое ведомство распространило сообщение для СМИ о введении ограничений на въезд на территорию России украинских политиков, чьи действия и высказывания наносят ущерб Российской Федерации. Этот запрет, в частности, коснулся первого заместителя Министра юстиции Украины Е. В. Корнийчука, который публично выступил с некорректным заявлением в отношении председателя правительства РФ. В качестве другого примера можно привести инцидент, случившийся 5 июня 2007 г. в аэропорту «Пулково» с гражданином Украины, советником президента В. Ющенко по вопросам культуры Н. Г. Жулинским. Наконец, 3 февраля 2007 г. Москва отказала во въезде на территорию России депутату Верховной рады Украины от президентского блока «Наша Украина» П. А. Порошенко.

Запрет на въезд на территорию страны представителей органов государственной власти той или иной страны и должностных лиц наравне, например, с замораживанием финансовых активов представителей политических элит относят к так называемым продуманным санкциям. Данный вид экономических мер играет полезную роль в плане оказания давления на руководителей и элиту, а не на простых людей, что позволяет государству — субъекту санкций — минимизировать гуманитарные издержки и последствия.

В наборе экономических мер, которые государства используют для защиты собственных интересов, отдельно хочется выделить такой инструмент воздействия на политику других государств, как эмбарго. Это наложение одним государством запрета на ввоз и (или) вывоз другим отдельных видов товаров.

Показательным примером является так называемый винный скандал. 25 марта 2006 г. главный санитарный врач Г. Онищенко подписал распоряжение о приостановлении с 27 марта действий санитарно-эпидемиологических заключений на вина и виномагериалы, ввозимые в Россию из Молдовы и Грузии и изготовленные на территории указанных республик. Кроме того, в данном документе содержалась просьба руководителю Федеральной таможенной службы А. Е. Жерихову принять меры по недопущению к ввозу на территорию страны вина и виноматериалов, поставляемых из Молдовы и Грузии и изготовленных на территории указанных республик. По данным газеты «Коммерсантъ», 85% молдавских вин и около 80% грузинских поставлялось именно в Россию. Для Молдавии винодельческая отрасль вообще является системообразующей — 40% бюджета формируется именно за счет нее.

События, связанные с введением российскими властями запрета на импорт грузинских и молдавских вин в марте 2006 г., получили дальнейшее развитие в апреле-мае того же года. 25 апреля 2006 г. главный санитарный врач России дал предписание территориальным управлениям Роспотребнадзора прекратить реализацию и осуществлять изъятие из оборота минеральной воды «Боржоми» и «Набеглави», которая не соответствует установленным в России требованиям по качеству. 5 мая 2006 г. Г. Онищенко просит руководителя Федеральной таможенной службы принять меры к недопущению ввоза на территорию страны минеральной воды «Боржоми», а территориальным управлениям Роспотребнадзора предписал прекратить ее реализацию и изъять из оборота. Наконец, с 7 мая 2007 г. Г. Г. Онищенко приостановил действие санитарноэпидемиологических заключений на минеральную воду «Боржоми». Таким образом, был введен полный запрет на ввоз и продажу на территории страны минеральной воды «Боржоми». По данным газеты «Коммерсантъ», ежегодно в России продавалось до 60% общего объема производства «Боржоми».

По мнению ряда экспертов, запреты были введены Россией в ответ на недружественные шаги руководства Грузии и Молдавии и противодействие участию России в миротворческих усилиях на территории Абхазии, Южной Осетии и Приднестровья. Отсюда следует, что Россия использует специальные экономические меры в качестве наказания других государств за их ангироссийскую деятельность.

К часто используемым мерам можно отнести запрет на поставки вооружения и военной техники в страну, а также призыв к другим государствам присоединиться к эмбарго. Так, 19 января 2009 г. Президент России подписал Указ о запрете до 1 декабря 2011 г. поставок, продаж или передач Грузии с территории России или гражданами РФ продукции военного назначения. Кроме того, после «пятидневной войны» Россия выступила с предложением ввести международный запрет на поставки наступательных вооружений в Грузию.

Наконец, самым жестким средством использования экономической силы является блокада. Это система мероприятий, направленная на изоляцию какого-либо государства, имеющая целью принудить его к выполнению каких-либо требований, наказания за недружественные действия. Примером блокады могут служить меры, предпринятые Россией в отношении Грузии. 3 октября 2006 г. Россия в одностороннем порядке приостановила авиационное, автомобильное, морское, железнодорожное и почтовое сообщение с Грузией.

Последней каплей, катализатором послужил так называемый российско-грузинский шпионский скандал. 27 сентября 2006 г. министр внутренних дел Грузии В. Мерабишвили заявил о раскрытии грузинскими спецслужбами «шпионской сети», деятельность которой координировалась офицерами Главного разведывательного управления Министерства обороны России. По подозрению в шпионажс и терроризме были арестованы четыре офицера ГРУ и одиннадцать якобы завербованных ими грузинских граждан. По заявлениям грузинских властей, задержанные также поддерживали контакты со сторонниками лидера оппозиционной партии «Справедливость» И. Гиоргадзе, арестованными в начале сентября 2006 г. по обвинению в подготовке государственного переворота. После того как представителям России были переданы ее военнослужащие, обвиненные в Грузии в шпионаже, Россия приняла ответные меры.

Экономическая сила используется в двух случаях. В одних случаях она используется в качестве «кнута» — санкции, эмбарго и блокады, а в других — может играть роль «пряника». Речь идет о «поощрении повиновения», «вознаграждении» за изменение позиции, смену внешнеполитического курса. Здесь необходимо отмстить, что обеспечение национальных интересов последним способом отличается нестабильностью, так как тс, на кого она направлена, не обращены, скажем так, в иную веру, а значит, нужно продолжать оказывать им финансовое содействие, подкупать их. Если ктото предложит им больше, они мгновенно переметнутся на другую сторону. К тому же применение экономической силы в форме «пряника» часто приводит к подспудному чувству обиды у сс объектов, поскольку им пришлось изменить свой курс, хотя они предпочли бы придерживаться прежней линии (правда, их обида была бы гораздо сильнее в случае прямого принуждения).

Экономическая помощь традиционно занимает видное место в арсенале внешнеполитических рычагов воздействия на иностранные государства. Одной из главных форм такой помощи со стороны России государствам ближнего зарубежья является предоставление кредитов с низкими процентными ставками и на длительные сроки. Так, в декабре 2007 г. Россия предоставила Белоруссии стабилизационный кредит в размере 1,5 млрд долл. США сроком на 15 лет под 5,75% годовых. В ноябре 2008 г. Россия и Белоруссия подписали соглашение, в рамках которого Москва предоставила Минску еще один стабилизационный кредит в размере уже 2 млрд долл. В обмен на финансовую помощь Москва желает увидеть переход на российские рубли при торговле энергоносителями между странами, предоставление российским компаниям преференций при приватизации белорусских активов, признание Белоруссией независимости Абхазии и Южной Осетии, а также создание региональной системы ПВО Союзного государства.

3 февраля 2009 г. президенты России и Киргизии достигли договоренности о том, что Москва окажет Бишкеку безвозмездную финансовую помощь в размере 150 млн долл., предоставит льготный кредит в 300 млн долл, сроком на 40 лет, а также согласится на погашение внешнего долга Киргизии на сумму 180 млн долл, путем обмена на 48% акций ОАО «Дас ган» — предприятия по производству компонентов для торпед. В тот же день Президент Киргизии К. Бакиев заявил, что в ближайшее время будет закрыта база ВВС США им. Питера Ганси в г. Манасс, которая с 2001 г. используется для поддержки антитеррористичсской операции «Несокрушимая свобода» США и НАТО в Афганистане. Указ о расторжении базового соглашения с США о размещении на авиабазе «Манас» американских военнослужащих был подписан Президентом Киргизии 20 февраля 2009 г., а закон о прекращении соглашений с 11 странами антитеррористической коалиции, которые размещали своих военнослужащих на данной авиабазе, подписан К. Бакиевым 2 апреля 2009 г.

Основной формой российской помощи странам СНГ являются поставки энергоресурсов (особенно нефти и природного газа) по льготным ценам. Их главные получатели — Украина и Республика Беларусь. Так, по словам Президента России, страна дотирует Белоруссию только на энергоносителях на 5,8 млрд долл, в год. Из них газовая составляющая равна 3,3 млрд, нефтяная — 2,5 млрд долл.

Ценовые субсидии со стороны Российской Федерации на поставляемые газ и нефть позволяли осуществлять государствам ближнего зарубежья (прежде всего Украине и Республике Беларусь) их реэкспорт в Европу по рыночным ценам, получая прибыль на разнице в стоимости, что является скрытой формой экономической помощи. Так, Украина реэкспортировала 4,5−5 млрд м³ российского природного газа в год, что обеспечивало ей ежегодные поступления до 600 млн американских долларов.

Таким образом, «кнут и пряник», т. е. наказание и поощрение, остаются для любого государства традиционными средствами реализации внешнеполитических приоритетов. «Кнут и пряник» объединены тем, что оба используются для принуждения, они неизменно нацелены на сужение выбора, доступного государству — объекту воздействия, на подталкивание последнего в пользу принятия решения, наиболее устраивающего государство, оказывающее давление.

Методические указания

Практическое занятие может носить комбинированный характер, т. е. включать сообщения, обсуждение, элементы дискуссии, контрольные задания по основным проблемам изучаемой темы. Подготовка к данному занятию предполагает работу по изучению рекомендованной литературы. Вопросы для обсуждения могут быть изучены в форме свободного обмена мнениями, для чего в ходе подготовки к семинарскому занятию особое внимание следует уделить изучению научной литературы.

План семинара

• 1. Понятие «сила» в международных отношениях.
• 2. Место и роль военной силы в мировой политике.
• 3. Значение экономической дипломатии во внешней политике государств.

Вопросы для обсуждения

• 1. Использование военной силы в современном мире: pro et contra.
• 2. В каких случаях применяются экономические инструменты?

Темы докладов

• 1. Понятие «жесткой силы» в теории международных отношений.
• 2. Война: определение, черты, виды.
• 3. Место и роль санкций во внешней политике государств.

Контрольные вопросы

• 1. В каких случаях применяется военная сила?
• 2. Каковы плюсы и минусы применения военной силы?
• 3. В чем заключаются преимущества и недостатки введения санкций?

Список рекомендуемой литературы

Арцибасов И. Н. Вооруженный конфликт: право, политика, дипломатия/И. Н. Арцибасов, С. А. Егоров. М.: Междунар. отношения, 1989.

Братерский М. В. Экономические инструменты внешней политики и политические риски / М. В. Братерский. М.: Высш. шк. экономики (гос. ун-т), 2010.

Военная сила. Размышление о ее свойствах и месте в современном мире / С. Е. Благоволин и др. М.: Наука, 1992.

Давыдов Ю. П. Понятие «жесткой» и «мягкой» силы в теории международных отношений / Ю. П. Давыдов // Междунар. процессы. 2004. № 1.

Кауфман В. Сила и международные отношения / В. Кауфман // Военная политика и национальная безопасность / В. Кауфман. М.: Изд-во иностр. лит., 1958.

Невоенные рычаги внешней политики России. Региональные и глобальные механизмы / под ред. М. Братерского. М.: Изд. дом Высш. шк. экономики, 2012.

Garnett J. The role of military power / J. Garnett I I Perspectives on World Politics. L.: Croom Helm, 1981.