Управление финансовыми рисками государства

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • определение понятия «суверенный финансовый риск»,
• • особенности государства как суверенного субъекта финансового риска,
• • содержание узкого и широкого подходов к понятию суверенных финансовых рисков,
• • классификацию финансовых рисков государства;

уметь

• • выявлять финансовые риски государства, соответствующие текущим социально-экономическим условиям,
• • находить из доступных источников и анализировать информацию об уровне финансовых рисков государства;

владеть

• • навыками работы и методами оценки статистической и аналитической информации о бюджетных, валютных, резервных и иных видах рисков суверенных субъектов финансового рынка,
• • примерами из российской и зарубежной практики и управления финансовыми рисками государства.

Общая характеристика финансовых рисков государства

Государство — это институт, обеспечивающий и организующий жизнедеятельность сложнейшего живого организма — общества, где деньги являются одним из основных регуляторов жизни. Поэтому риски потерять деньги, т. е. финансовые риски, присущи государству в той же мере, что и предприятию, домохозяйству. Финансовые риски государства — новый и малоизученный класс финансовых рисков, который предопределяет появление нового раздела риск-менеджмента — государственного финансового риск-менеджмента.

Возникновение этой науки — объективный процесс, обусловленный рядом современных явлений:

• • с развитием глобализации нарастают тенденции экономической интеграции стран, которые постепенно способствуют формированию интегрированных финансовых рынков;
• • государство все больше вовлекается в процессы мирового финансового рынка и превращается в его активного субъекта, совершающего наряду с корпоративными структурами различные операции;
• • всеобщее нарастание рисков затрагивает всех субъектов и экономической, и социальной жизни, в том числе и государство; мы все живем в «обществе риска», по утверждению известного немецкого социолога Ульриха Бека^[1].

В современных условиях государство является полноправным субъектом экономических отношений, осуществляет операции на товарных и финансовых рынках, управляет объектами государственной собственности. Именно поэтому необходимо изучать науку государственного финансового риск-менеджмента, включающего в себя научные основы и практические рекомендации по управлению государственными финансовыми рисками (идентификация, анализ, оценка, мониторинг, методы снижения и т. д.).

При формировании науки об управлении финансовыми рисками государства ключевым является вопрос об особенностях в подходах к этой дисциплине, отличающих ее от корпоративного финансового рискменеджмента. Другими словами, корректно ли применять известные методики управления финансовыми рисками предприятий к государству? В Руководстве по государственному долговому менеджменту Всемирного банка^[2] отмечено, что в определенном смысле правительство (государство) напоминает компанию. Оно получает доходы от налогоплательщиков, из других источников и направляет их на оплату операционных расходов, трансфертные платежи, покупку иностранной валюты, инвестиции в государственную инфраструктуру и государственные предприятия и оплату расходов по обслуживанию долга. Наряду с этим правительство может выдавать ссуды и предоставлять гарантии. Эти разнообразные операции государства могут проводиться в целях решения обширного комплекса задач в сфере макроэкономики, регулирования, национальной обороны и социальной политики. Однако в ходе этой работы правительство сталкивается с угрозой финансовых рисков, которыми можно и нужно управлять с помощью адекватных методов.

С целью более точного определения финансовых рисков государства следует иметь в виду особые функции этого субъекта, отличающие его от всех других субъектов, подверженных рискам. Назовем те из них, которые наиболее актуальны в настоящее время с точки зрения развития мировой и национальных экономик и финансовых рынков. К ним относятся следующие функции, отражающие особенности субъекта и влияющие на идентификацию его финансовых рисков.

• 1. Государство имеет суверенитет — способность независимо выполнять свои функции внутри страны и за ее пределами, во взаимоотношениях с другими юрисдикциями. Государственный суверенитет означает верховенство и независимость государственной власти внутри своей территории и по отношению к другим государствам. В буквальном смысле суверенитет¹ (от фр. souverainete — верховенство, верховная власть) означает то свойство власти, в силу которого она является высшей, верховной властью в обществе. Государственный суверенитет есть важнейшая характеристика государственной власти.
• 2. Государство устанавливает законы, обязательные для исполнения населением, предприятиями и организациями.
• 3. Государство обладает монопольным правом на взимание налогов, сборов, пошлин с населения и предпринимательских структур, что позволяет формировать государственные централизованные финансовые фонды (бюджеты разных уровней, внебюджетные социальные страховые фонды и т. д.). Средства этих фондов расходуются в соответствии с законами на общегосударственные нужды, программы, проекты.
• 4. Государство реализует свое право регулировать экономику, деятельность рыночных структур, рыночные процессы, т. е. посредством законотворческой и нормотворческой деятельности устанавливать, изменять по мере необходимости «правила игры», которым обязаны следовать предприятия и население.
• 5. Государство должно защищать конкуренцию, способствовать соблюдению добросовестной конкурентной борьбы рыночных структур, эффективно используя антимонопольное законодательство, меры антимонопольной политики.
• 6. Государство способствует стабильности развития национального хозяйства и внутреннего рынка, в условиях нарастания рисков разрабатывает и реализует антикризисную политику по поддержанию финансовой устойчивости национальной финансовой системы и ее элементов. Так, в период глобального финансового кризиса 2007—2009 гг. Банк России и правительство страны предотвратили разрушение национальной банковской системы, массовое банкротство компаний и банков посредством:
  • • выдачи субординированных кредитов Сбербанку России (500 млрд руб.) и ВТБ (250 млрд руб.);
  • • финансовой поддержки банков и корпораций с целью выплаты внешнего долга в размере 473 млрд долл, на 1 октября 2008 г.;
  • • использования для этих целей 120 млрд долл, золотовалютных резервов (в целом резервы сократились в период кризиса на 211 млрд долл. — с 597 млрд до 386 млрд) и т. д.^[3][4]

Из Резервного фонда было израсходовано 2,9 трлн руб. в 2009 г. и 1,7 трлн руб. в 2010 г. на пополнение федерального бюджета^[5].

Текущий экономический кризис (2014—2015 гг.) привел к тому, что международные резервы Банка России сократились с 509,6 млрд долл, (на 1 января 2014 г.) до 385,5 млрд долл, (на 1 января 2015 г.), т. е. на 24,4%, преимущественно за счет проведения валютных интервенций для поддержания курса национальной валюты в условиях падения курса рубля^[6].

Государство занимается мониторингом системных финансовых рисков, определяя и корректируя на перспективу приоритеты, направления развития национального финансового хозяйства с целью обеспечения финансовой безопасности страны и ее населения. В период действия экономических санкций против России особенно актуальной стала финансовая безопасность государства. Она тесно связана с финансовыми рисками, угрожающими национальной экономике. Определим финансовую безопасность государства как состояние защищенности национальной финансовой системы от финансовых рисков. Финансовая безопасность России на современном этапе достигается посредством: обеспечения устойчивого экономического роста; нейтрализации воздействия мировых финансовых кризисов и преднамеренных действий мировых акторов (государств, транснациональных корпораций и др.), теневых (кланово-корпоративных, мафиозных и др.) структур на национальную экономическую и социально-политическую систему; предотвращения крупномасштабной утечки капиталов за границу, «бегства капитала» из реального сектора экономики; недопущения конфликтов между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы; привлечения и эффективного использования средств иностранных заимствований^[7].

Государство сегодня совмещает в своей деятельности рыночные и нерыночные формы поведения, является активным игроком внутреннего и внешних финансовых рынков. Ему присущи следующие виды финансовой деятельности, которые порождают финансовые риски:

• • осуществление заимствований в денежной (банковские ссуды) и секьюритизированной формах (эмиссия долговых обязательств) на внутреннем и иностранных финансовых рынках;
• • финансирование инвестиционных программ и проектов внутри страны и за рубежом;
• • инвестирование в капитал предприятий, финансовых институтов;
• • выступление соинвестором в крупных международных коммерческих проектах, в частности в форме региональных финансовых инициатив;
• • формирование и размещение в надежные активы (например, мировые резервные валюты) государственных резервов;
• • инвестирование государственных резервов в суверенные инвестиционные фонды;
• • наличие объектов государственной собственности внутри страны и за рубежом, приносящих доход;
• • создание и финансирование (полностью или частично, т. е. как миноритарный или мажоритарный акционер) государственных предприятий и структур.

Таким образом, государство является масштабным инвестором, предпринимателем, крупнейшим держателем капитала, который нуждается в профессиональном эффективном финансовом управлении, нацеленном на минимизацию рисков, сбережение собственности, приращение доходов.

Уместно употребить термин «государственный капитализм» для определения государственного предпринимательства, действующего во всех странах мира. В условиях последнего глобального кризиса госкапитализм получил новое дыхание и развитие. Так, на государственные компании в 2011 г. приходилось 80% стоимости фондового рынка в Китае, 60 — в России и 40% — в Бразилии. Более 35% прямых иностранных инвестиций развивающихся стран и около половины сделок слияний и поглощений приходится на долю компаний с государственным участием^[8].

Финансовые риски государства до сих пор не были предметом пристального изучения в рамках вузовского учебника. Причина состоит, во-первых, в том, что государство как субъект рыночных отношений обладает существенными отличиями от иных субъектов, а во-вторых, в том, что стандартная научная методология и действующая практика финансового риск-менеджмента корпоративных структур не могут быть полностью применимы к государству.

В чем же состоят отличительные от предприятия характеристики государства как субъекта риск-менеджмента?

Во-первых, государство призвано реализовывать интересы общества в целом. Это так называемые несводимые интересы, г. е. они (интересы общества) не могут быть сведены к интересам отдельных участников рынка. Государство как институт не должно функционировать, например, на страховом рынке в интересах страховых компаний или в интересах их клиентов, а на кредитном рынке — в интересах вкладчиков и т. д. Оно обязано установить такие «правила игры», которые обеспечат достижение общественных интересов в целом. В подтверждение сошлемся на концепцию экономической социодинамики, которая доказывает роль государства в качестве самостоятельного рыночного игрока, стремящегося реализовать интересы общества в целом (несводимые интересы), а не индивидуальные^[9].

Во-вторых, из первой черты логически вытекает вторая — извлечение коммерческой выгоды (дохода) не является главной целью государства, оперирующего на рынке. Его цель как субъекта рыночных отношений состоит в повышении собственной финансовой устойчивости, стабильности национальной финансовой системы, которые позволят в установленном объеме и в надлежащие сроки выполнять принятые финансовые обязательства. Если целью конкретного инвестиционного проекта с участием государства (например, в форме государственно-частного партнерства) выступает финансовый результат, то та его часть, которая принадлежит государству, фактически является дополнительным источником общих доходов общества, в отличие от частной фирмы.

В-третьих, финансовые риски государства в значительной степени определяются конъюнктурой мировых рынков капитала, когда любое государство-заемщик нс может ограничиться займами на внутренних рынках, а одалживает деньги на внешних финансовых площадках и у иностранных кредиторов, а значит, вынуждено принимать их правила игры и условия этих рынков.

В-четвертых, финансовые риски государства в значительной степени определяются политическими факторами, связанными с необходимостью сохранения суверенитета страны.

В-пятых, государство не вправе принимать на себя высокие риски в рамках стратегии «риск — доходность», а предпочитает не рисковать в погоне за результатом, но выбрать консервативную стратегию с учетом необходимости выполнения обязательств.

В-шестых, состояние и взаимосвязи финансовых параметров деятельности государства выглядят иначе, чем у предприятия. Например, фирма считается убыточной и не может нормально работать в условиях длительного превышения ее расходов над доходами. Наступает банкротство. С государством все по-другому. Если доходы бюджета, обеспечиваемые в основном налоговыми поступлениями, меньше, чем предполагаемые расходы, то создается бюджетный дефицит, наиболее распространенным источником покрытия которого является государственный кредит. В международной практике государственных финансов считается нормальной ситуация, когда бюджет страны сводится с дефицитом. Стран с дефицитным бюджетом в мире большинство. Они формируют так называемую международную суверенную долговую систему.

В-седьмых, даже в случае объявления суверенного дефолта^[10] странадолжник продолжит свое существование в отличие от предприятия-банкрота, которое должно будет уйти с рынка, ликвидировать бизнес, раздать долги и т. д.

В-восьмых, положение глобальной державы, например России, обусловливает финансовые риски и невозможность сокращения расходов на поддержание глобального суверенного статуса страны. Например: финансирование участия в глобальных и международных организациях и проектах, создания новых совместных финансовых инициатив (банки, валютные фонды, финансовые антикризисные программы) в рамках объединений государств (Россия в БРИКС, ШОС, ЕЭС).

В-девятых, государство иногда сознательно принимает на себя финансовые риски — риски невыполнения обязательств перед населением, например по социальному обеспечению, зная наперед, что может не справиться; однако нс принимать нс может, поскольку это будет означать его полную несостоятельность как государства и может привести к социальному взрыву.

Основная задача государственного риск-менеджмента — не столько избегать финансового риска, сколько предвидеть его и снизить возможные негативные последствия.

Приведенный выше перечень отличительных черт государства (как субъекта рыночных отношений) как субъекта риск-менеджмента в некоторой степени объясняет причины, по которым классические положения теории корпоративного финансового и риск-менеджмента не могут быть в чистом виде применены к государству.

Особо следует подчеркнуть, что в эпоху глобализации — глобальных финансовых рынков, глобального финансового капитала, глобальных финансовых институтов — проблема финансовых рисков государства существенно усложняется, обостряется и приобретает новое содержание. Формируются глобальные факторы и тенденции, создающие следующие новые риски, вызовы, угрозы для суверенных субъектов хозяйства и требующие адекватной реакции, корректировки финансовой политики:

• • усиливающаяся волатильность, неопределенность конъюнктуры сырьевых и энергетических рынков;
• • геополитические процессы появления новых мировых центров финансовой мощи и ослабления прежних;
• • демографические тенденции старения населения, сокращения доли трудоспособного, работающего населения, что оказывает серьезное давление на финансирование комплекса социальных отраслей (пенсионную, социального страхования, медицинского страхования);
• • нарастание глобальных рисков климатических изменений, стихийных бедствий, экологических потрясений и техногенных катастроф;
• • тенденции региональной интеграции, формирования региональных финансовых инициатив с целью создания поля финансовой безопасности для участников и обеспечения их финансовой поддержки.

• [1] Бек У. Общество риска. На пути к другому модерну. М.: Прогресс-Традиция, 2000.
• [2] Revised Guidelines for Public Debt Management IMF, April 2014. URL: http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2014/40 114.pdf.
• [3] URL: https://slovari.yandex.ru/; http://uni-content.ru/dictionary-law.
• [4] Дубинин С. К. Российская банковская система — испытание финансовым кризисом //Деньги и кредит. 2015. № 1. С. 9.
• [5] Аганбегян А. Г., Ивантер В. В. Текущая экономическая ситуация в России: траекторияразвития и экономическая политика // Деньги и кредит. 2014. № 11. С. 3.
• [6] Симонов Б. В. Лнтироссийские санкции и системный кризис мировой экономики //Вопросы экономики. 2015. № 2. С. 56.
• [7] Глотов В. И. Финансовая безопасность России — основа суверенитета и территориальной целостности страны // Вестник экономической интеграции. 2014. № 8, 9. URL: http://www.fedsfm.ru/press/publications/1365.
• [8] Кондратьев В. Б. Второе дыхание государственного капитализма // МЭиМО. 2013.№ 6. С. 5.
• [9] Гринберг Р. С., Рубинштейн А. Я. Экономическая социодинамика. М.: ИЭСПРЕСС, 2000. URL: lutp://vvw.fa.stcentcT.ru/ecaar/gnnberg_r.htm.
• [10] Государство официально объявляет себя банкротом, т. е. отказывается от выплатпо долговым обязательствам.