Государственно-общественное управление на уровне образовательной организации

Как уже отмечалось, управление образовательной организацией строится на основе сочетания принципов единоначалия и коллегиальности. Одним из воплощений принципа коллегиальности является государственно-общественное управление.

Государственно-общественное управление — это тип управления, при котором субъекты, осуществляющие политику в области образования, и образовательные организации осуществляют постоянное взаимодействие в управлении образованием и оказании образовательных услуг с субъектами, представляющими интересы общества и населения, при их ответственном участии в этой деятельности.

Согласно ч. 3 ст. 26 Закона об образовании единоличным исполнительным органом образовательной организации является руководитель образовательной организации (ректор, директор, заведующий, начальник или иной руководитель), который осуществляет текущее руководство деятельностью образовательной организации. Часть 4 данной статьи предусматривает создание в образовательной организации коллегиальных органов управления, которые делятся на обязательные и факультативные.

Данные формулировки являются итогом длительного развития идеи государственно-общественного управления в образовании. Первоначально в законодательстве закреплялась лишь возможность иметь органы общественного самоуправления в том формате, в котором они будут предусмотрены уставом конкретной организации. Образовательные организации разрабатывали различные варианты органов общественного самоуправления, складывались как позитивные, так и негативные практики подключения общественности к делам образовательных организаций.

Целый ряд образовательных организаций имели сугубо формальные, лишь усложняющие формальное принятие решений органы общественного самоуправления, созданные потому, что учредитель настойчиво требовал их формирования. Вместе с тем другие образовательные организации, начав с формального закрепления органов общественного самоуправления, приходили к более тесному сотрудничеству с общественностью, обеспечивали повышение квалификации представителей общественности в части управления образовательной организацией и со временем передавали органам общественного самоуправления важные решающие полномочия^[1].

Статья 26 Закона об образовании частично подытожила разнообразные практики.

С одной стороны, меняется статус таких органов — из органов общественного самоуправления они переименовываются в коллегиальные органы управления, которые наделяются правом принимать решения, действовать от имени образовательной организации. Появляются обязательные для формирования коллегиальные органы, в частности общее собрание (конференция) работников (работников и обучающихся) образовательной организации и педагогический совет (ученый совет). При этом могут быть созданы любые иные органы управления образовательной организацией. Эти нормы отражают тот большой путь, который проделало развитие общественного самоуправления за последние 25 лет.

С другой стороны, никаких требований к наделению коллегиальных органов конкретной компетенцией не установлено. Закон об образовании не регламентирует компетенцию коллегиальных органов управления образовательной организацией. Не предусмотрено также такого регулирования и на подзаконном уровне, поэтому формально допустимо закрепить за данными органами любые полномочия, за исключением тех, которые в соответствии с законодательством отнесены к исключительным полномочиям органа, выполняющего функции и полномочия учредителя либо руководителя организации. Пожалуй, единственным исключением является норма п. 1 ч. 1 ст. 51 о том, что руководитель образовательной организации может избираться общим собранием (конференцией) работников (общим собранием, конференцией работников и обучающихся) образовательной организации с последующим утверждением учредителем образовательной организации.

Таким образом, даже обязательные к созданию коллегиальные органы все еще могут существовать лишь формально, решая малозначительные вопросы либо вообще не имея решающего голоса, а лишь выступая в качестве рекомендательного мнения, выражаемого для информации руководителю организации. Эта норма отражает то многообразие практик, которое имеет место в настоящий момент в рамках общественного управления на уровне образовательной организации. Какое-либо обобщение, введение общих требований представляется невозможным — чересчур сильно различаются условия деятельности образовательных организаций, инициативность и компетентность представителей общественности.

В Законе об образовании предусмотрен открытый перечень коллегиальных форм и форм самоуправления в образовательной организации, при этом за ней остается право определить их перечень, наименование и компетенции самостоятельно. Но поскольку смена системы органов управления образовательной организацией требует внесения изменений в устав, она невозможна без согласия учредителя (который и будет утверждать новую редакцию устава) с предлагаемой системой общественного самоуправления.

В практике осуществления государственно-общественного управления на уровне общеобразовательной организации сформировалась такая интегральная модель, как управляющий совет. Все остальные реализуемые на практике формы самоуправления и коллегиального управления являются в теоретическом плане частными случаями управляющего совета, а в практическом, организационно-управленческом плане — формами реализации отдельных сторон, свойств, функций и признаков управляющего совета^[2].

При этом следует отметить, что отдельные формы государственно-общественного управления образовательной организацией прямо предусматриваются законодательством. Речь идет о наблюдательном совете, который согласно Федеральному закону от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» является обязательным органом для автономных учреждений и включает в себя как представителей учредителя автономного учреждения, исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, так и представителей общественности, в том числе лиц, имеющих заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности.

Главное отличие управляющего совета от совещательных и иных органов самоуправления образовательной организации состоит в том, что его решения по вопросам, отнесенным к его ведению уставом образовательной организации, носят обязательный характер. Следует отметить, что Закон об образовании не устанавливает обязательного наименования «управляющий совет». Данный совет отнесен к числу факультативных органов, поэтому он в принципе может иметь любое наименование и компетенцию.

Модель управляющего совета позволяет максимально ответственно вовлечь широкие слои образовательной (педагогической, родительской, ученической), а также внешкольной общественности в реальное стратегическое управление образовательной организацией, соблюдая эффективный и рациональный баланс полномочий между коллегиальным стратегическим управлением и единоличным текущим руководством в образовательной организации.

Орган государственно-общественного управления создается в системе управления образовательной организацией прежде всего для вовлечения общественности в стратегическое управление. Оперативное и текущее руководство образовательной организацией остается в исключительной компетенции ее руководителя.

Более глубоким этапом включения управляющего совета в систему управления образовательной организацией является придание ему полномочий органа планирования и реализации стратегии. Здесь ему нужны будут полномочия по утверждению приоритетов, порядка и процедур распределения и использования имеющихся ресурсов различных типов и видов, включая выделенное образовательной организации бюджетное финансирование, поиск и привлечение новых ресурсов в целях выполнения программы развития, нацеленной на повышение качества образования и качества условий образовательного процесса.

Сложившаяся практика в регионах, реализовавших свои комплексные проекты модернизации образования в 2006—2009 гг., доказала способность управляющего совета участвовать в разработке приоритетов и критериев мотивации педагогического коллектива и других работников на реализацию стратегической программы развития и нормировать стратегию мотивации локальными правовыми актами образовательной организации.

Во многих образовательных организациях управляющие советы включены в принятие решений о распределении стимулирующих выплат согласно установленному ими порядку такого распределения. Здесь управляющие советы участвуют в реализации одной из функций управления — в мотивации работников — и одновременно включены в управление реализацией утвержденной ими стратегической программы развития.

Свою эффективность доказал постепенный порядок освоения управляющим советом полномочий по управлению образовательной организацией. Вряд ли вновь созданный управляющий совет с необученными по специальным курсам управления членами способен реализовать эффективно широкий перечень полномочий по управлению образовательной организацией. Набираясь опыта и предпринимая меры к обучению своих членов, управляющий совет может стать все более квалифицированным коллегиальным управляющим.

В отношении многих полномочий определенной ступенью их практического освоения может быть сначала только право согласовывать решения, локальные акты, предлагаемые руководителем и педагогическим советом образовательной организации. Со временем уставом можно закрепить право управляющего совета на утверждение такого рода решений.

В любом случае предусматривается создание двух обязательных коллегиальных органов управления. Для всех образовательных организаций, за исключением образовательных организаций высшего образования, это общее собрание (конференция) работников образовательной организации и педагогический совет. Компетенция управляющего совета должна быть согласована с компетенцией данных органов.

Указанные обязательные коллегиальные органы управления также не имеют жестко закрепленной обязательной компетенции, в связи с чем те вопросы, которые будут переданы на решение данных органов, полностью зависят от устава образовательной организации.

Однако целесообразно исходить из природы данных органов, выражающейся уже в самом их наименовании. Общее собрание работников может выражать интересы коллектива работников образовательной организации и решать, например, вопросы, связанные с трудовыми отношениями, педагогический же совет — выражать профессиональную позицию педагогического коллектива и решать, например, вопросы, связанные с организацией образовательной деятельности.

Аналогичное разграничение должно быть проведено и с иными не обязательными к созданию коллегиальными органами образовательной организации, если они созданы в организации. Практика идет по пути, согласно которому, например, попечительским советом чаще всего именуют орган, основной задачей которого является привлечение материальных ресурсов и материально-техническое совершенствование условий образовательного процесса. Исходя из такого понимания, могут быть разграничены компетенции управляющего и попечительского совета. Подчеркнем, что вариант этот допустимый, но далеко не единственно возможный.

В образовательной организации могут сложиться различные механизмы взаимодействия органов управления образовательной организацией в связи с принятием локальных нормативных актов в зависимости от той или иной системы построения управления образовательной организацией. Порядок принятия локальных актов фиксируется в уставе, при этом различные модели могут быть актуальны для различных образовательных организаций. Продумав вопрос, какая модель является наиболее актуальной для конкретной образовательной организации, отметим, что для различных локальных нормативных актов могут быть предусмотрены различные модели их принятия:

• 1) руководитель без чьего-либо участия — обеспечивает управляемость и оперативность, при этом полная ответственность ложится на руководителя;
• 2) руководитель с учетом мнения иного коллегиального органа управления — практически совпадает с первым вариантом, но оперативность теряется, так как требуется запрос мнения, однако текст локального нормативного акта может стать качественнее за счет учета позиций иных квалифицированных лиц;
• 3) руководитель по согласованию с иным коллегиальным органом управления — потребуется согласование позиций двух органов, которые должны прийти к взаимоприемлемому решению;
• 4) коллегиальный орган управления по согласованию с руководителем — во многом совпадает с третьим вариантом, но формально локальный нормативный акт утверждается коллегиальным органом управления, следовательно, вопросы по его содержанию возникают к коллегиальному органу управления;
• 5) коллегиальный орган управления с учетом мнения руководителя — ответственность за локальный нормативный акт лежит на коллегиальном органе управления, получить и рассмотреть мнение руководителя обязательно, однако оно не имеет решающего значения. Управление децентрализуется, однако и ответственность за решения распределяется между разными органами;
• 6) коллегиальный орган управления без чьего-либо участия — аналогично пятому варианту, однако учет мнения руководителя становится не обязателен, т. е. его позиция по вопросу проекта может вообще не рассматриваться.

Наряду с коллегиальными органами управления Закон об образовании указывает на возможность создания, но инициативе обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся и педагогических работников советов обучающихся, советов родителей, представительных органов работников. Такие органы создаются в целях учета мнения указанных лиц, но вопросам управления образовательной организацией и при принятии локальных нормативных актов, затрагивающих права и законные интересы этих лиц (ч. 6 ст. 26). Порядок учета мнения этих органов законом не установлен, следовательно, он может быть определен уставом организации. При этом сам состав и порядок работы таких органов регламентируются не уставом и локальными нормативными актами образовательной организации, а внутренними положениями и иными документами таких представительных органов.

Также следует обратить внимание, что такие советы обучающихся, советы родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся не являются уставными органами управления и не отражаются в уставе образовательной организации. Они имеют такой же статус, как и профсоюзные органы, т. е. являются «внешними» по отношению к образовательной организации органами самоуправления. Соответственно, нельзя регулировать их деятельность локальными актами, например положениями. Порядок же учета мнения указанных органов управления, определяющий действия администрации учебного заведения при принятии локальных актов, сроки обращения за получением такого мнения и т. п., могут быть установлены локальным актом образовательной организации. Для аналогии можно использовать правила учета мнения профкома при принятии локальных актов, касающихся прав работников, предусмотренные ст. 373 ТК РФ.

Именно такой статус советов обучающихся и стал причиной распространения тезиса, что Закон об образовании ограничил права обучающихся на участие в управлении образовательной организацией: ранее обучающиеся, их родители, законные представители формировали либо входили в состав органов общественного самоуправления. Теперь же их роль свелась исключительно к возможности выразить свое мнение в нескольких конкретно названных ситуациях, они исключены из системы управления образовательной организацией. Данная позиция представляется неверной по ряду причин.

Прежний Закон РФ «Об образовании» действительно предусматривал возможность создания органов общественного самоуправления, в составе которых могли быть созданы и советы обучающихся. Вместе с тем в Законе (ст. 35, 36) говорилось, что порядок выборов органов самоуправления и их компетенция определялись уставом образовательного учреждения. То есть советы обучающихся не были предусмотрены в качестве обязательных для создания органов самоуправления образовательной организации. Они могли быть, а могли и не быть сформированы в зависимости от решения его учредителя и администрации. В случае если желания формировать такие органы не было, они не создавались.

По действующему Закону об образовании также имеется возможность как создать отдельный коллегиальный орган управления со своей компетенцией, состоящий из обучающихся и их родителей (законных представителей), так и включить указанных лиц в состав коллегиального органа управления. Закон не содержит норм, препятствующих включению представителей обучающихся в состав коллегиальных органов управления (за исключением органов, но своей сути имеющих иную природу, например, общего собрания работников образовательной организации).

Представители обучающихся, их родителей (законных представителей) могут быть включены в состав попечительского совета, управляющего совета, совета образовательной организации либо иных подобных органов, если это предусмотрено уставом образовательной организации. Кроме того, могут быть сформированы отдельные коллегиальные органы управления, выражающие позицию именно обучающихся и их законных представителей. Единственное, такие органы теперь нецелесообразно называть «советами обучающихся», дабы не вносить путаницу с точки зрения различения коллегиального органа управления, предусмотренного уставом, и органа, сформированного в инициативном порядке и выражающего мнения соответствующих участников образовательных отношений. Например, в образовательной организации согласно ее уставу могут функционировать комитеты обучающихся, конференции или собрания обучающихся.

При формировании комитета обучающихся как коллегиального органа управления его статус будет существенно отличаться от статуса совета обучающихся как органа, выражающего мнение обучающихся^[3]. Ключевыми будут следующие отличия:

• 1) комитет является коллегиальным органом управления, т. е. принимает решения от имени образовательной организации, действует как орган образовательной организации. Совет не является органом управления, является самостоятельным, внешним по отношению к образовательной организации образованием;
• 2) комитет формируется образовательной организацией по собственному усмотрению, его структура, порядок формирования, срок полномочий определяются самой образовательной организацией и фиксируются в уставе. Совет, будучи внешним по отношению к образовательной организации образованием, не определяется самой образовательной организацией, он формируется независимо от нее самими обучающимися, вопросы структуры, сроков и т. п. решаются независимо от образовательной организации;
• 3) полномочия, структура комитета, порядок принятия им решений должны обязательно быть зафиксированы в уставе. Относительно же совета регламентироваться может лишь порядок его взаимодействия с образовательной организацией, а не внутренние вопросы его деятельности. Компетенция комитета при этом полностью определяется уставом образовательной организации. Случаи же, в которых обязательно необходимо учесть мнение совета обучающихся, прямо перечислены в Законе об образовании.

• [1] См.: Косарецкий С. Государственно-общественное управление: имитация и формализмзакономерны // Директор школы. 2010. № 2.
• [2] Подробнее см.: Государственно-общественное управление образовательным учреждением в вопросах и ответах / под общ. ред. С. Г. Косарецкого. М.: ИФ «Сентябрь», 2011.
• [3] Вавилова А. А. Участие обучающихся в управлении образовательной организациейпо новому Федеральному закону об образовании // Юридический журнал директора школы.2014. № 2. С. 24.