Франция: управление в области охраны окружающей среды

Франция, как и большинство промышленных стран, несколько последних десятилетий проводит целенаправленную политику природопользования и охраны окружающей среды. Стоит отметить, что она была одной из первых стран, учредившей в 1971 г. Министерство по вопросам окружающей среды. Его деятельность в то время сводилась к координации усилий других министерств. Ранее были сделаны некоторые шаги, свидетельствующие об интересе к проблемам окружающей среды со стороны государства. Масштабные преобразования публичной администрации затронули и организационно-правовую основу министерского звена управления.

В 1970—1990 гг. политика Франции в области охраны окружающей среды состояла главным образом в разработке соответствующих нормативных актов и создании специализированных учреждений в этой области. Были созданы специальные органы: по сбору и уничтожению отходов (1976), по контролю за качеством воздуха (1981) и по рациональному использованию энергии (1982), которые в 1990 г. в ходе реформы государственных органов были объединены в Агентство по защите окружающей среды и использованию энергоресурсов (ADEME).

Период с 1998 по 2001 г. стал ключевым этапом, на котором место охраны окружающей среды заметно укрепилось в рамках государственной политики. Все это проявилось в обновлении государственной деятельности (в том числе в развитии процедур согласования и договорных начал), модернизации и укреплении органов управления охраной окружающей среды, упрочении законодательного механизма. Принимаются, в частности, Закон о направлениях в области обустройства и долгосрочного развития территории (1999) и Кодекс по охране окружающей среды, или Экологический кодекс Франции 2000 г. (Code de I’Environnement). Следует подчеркнуть, что в нем нашли отражение интересы не только представителей государственных органов, но и представителей общественности. В Кодексе были собраны все основные нормы, регулирующие отношения в области природопользования и охраны окружающей среды. И на сегодняшний день этот нормативный акт является одним из самых действенных и передовых.

Во Франции управление охраной окружающей среды и природопользованием осуществляется на уровне национальных проектов. Например, в 2002 г. был разработан национальный проект Конституционной хартии об охране окружающей среды, контроль за выполнением которого осуществляется межминистерским Комитетом по долгосрочному развитию, созданным в 2003 г., под руководством премьер-министра. В Проекте национальной стратегии по устойчивому развитию записано, что потребности настоящего поколения должны удовлетворяться, не компрометируя способности будущих поколений.

Министерства и ведомства Франции являются важнейшим элементом центральной администрации. Отождествление министерства с министром является характерной чертой французского министерства. Перечень министерств устанавливается премьер-министром при формировании правительства. Законодательная база, устанавливающая структуру министерств, отсутствует. Однако за счет использования правительством в основном стандартных подходов к организации и компетенции последних обеспечивается единство в организации. Они образовываются в соответствии с декретом.

Основным органом управления является Министерство охраны окружающей среды, энергетики и моря (Ministere de I’Environnement, de I’Energie et de la Мег). Сокращенное наименование ведомства — Министерство охраны окружающей среды. В целях претворения в жизнь природоохранных мероприятий и осуществления экологического контроля все министерства Франции уполномочены, в пределах своей компетенции, осуществлять меры по охране природы и окружающей среды. Поэтому Министерство устойчивого развития призвано координировать деятельность других министерств в этой области. Оно готовит проекты нормативных актов в области охраны окружающей среды и участвует в работе международных совещаний, посвященных этим вопросам.

Особенностью правового статуса министра охраны окружающей среды является его двойственность. Как член правительства министр несет ответственность перед главой государства, премьер-министром, парламентом и выполняет политическую функцию, и в этом случае его статус определяется нормами конституционного права. С этим статусом непосредственно связан и другой его статус, а именно: министр руководит вверенным ему министерством в сфере государственного управления. В качестве главы министерства охраны окружающей среды он выступает как управляющий министерским аппаратом, организовывает функционирование подразделений и служб. Таким образом, его статус определяется нормами административного права. Конкретные полномочия министра устанавливаются декретом. Министров назначает президент по предложению премьер-министра, который контрасигнует соответствующее назначение^[1].

Основные направления деятельности министерства сводятся к разработке проектов законов и декретов, в которых конкретизируются правительственные решения. Оно участвует в проведении политики правительства при реализации этих решений. Министерство вырабатывает общие правила, гарантирующие прохождение государственной службы чиновниками данного министерства. Министерство также обеспечивает децентрализованные органы всем необходимым для их нормального функционирования в данной сфере. В соответствии с законодательством Франции в Министерство охраны окружающей среды входят: генеральный совет окружающей среды и устойчивого развития (орган окружающей среды), общая инспекция морских дел, межведомственный делегат в службе безопасности движения, межведомственный делегат по устойчивому развитию, генеральный секретарь по морю и четыре государственных секретаря министерства. Министр делегирует свои полномочия государственным секретарям, которые ответственны за устойчивое развитие, за экологию, за транспорт, за жилье и за градостроительство.

Министерство имеет в регионах и департаментах уполномоченных, на которых возложены функции по осуществлению общего контроля в пределах данной территории. Кроме того, полномочиями по осуществлению контроля в области охраны окружающей среды в определенной административно-территориальной единице наделяются местные органы государственного управления, префекты, мэры городов.

Основной единицей политико-административного деления Франции является департамент, в состав которого входят городские и сельские коммуны. Несколько департаментов, как правило, составляют регион (область), возглавляемый префектом. Префект департамента центрального региона является одновременно префектом всего региона, в состав которого входят остальные департаменты. В каждом регионе функционирует региональный комитет охраны окружающей среды, состоящий из представителей региональных советов, ассоциаций защиты окружающей среды, назначенных префектом региона, и компетентных лиц, назначаемых президентом регионального совета. Одной из функций регионального комитета охраны окружающей среды является экологический контроль в конкретной административно-территориальной единице. В каждом департаменте создан и работает Совет департамента по охране окружающей среды, состоящий из представителей различных комиссий и советов департамента, осуществляющих экологический контроль: комиссия по ландшафтам, совет по каменоломням, комиссия по природным рискам, совет, но флоре и фауне. Совет департамента по охране окружающей среды возглавляет префект или его представитель.

Кроме Экологического кодекса, во Франции существует специальное законодательство, регулирующее охрану отдельных природных объектов: Лесной кодекс; Горный кодекс; Закон об атмосфере и рациональном использовании энергии; Закон о воде.

Законодательная часть Экологического кодекса (Partie Ligislative) была принята в качестве приложения к Ордонансу № 2000;914 от 18 сентября 2000 г., подписанного президентом Французской республики. Составной частью Кодекса является подзаконная часть — Декреты Государственного Совета (Partie Reglementaire — Decrets еп Conseil d’Etat). Нормы Кодекса регулируют более широкую сферу отношений, чем в России. Массив законоположений в Кодексе весьма значителен, он содержит наиболее важные и принципиальные нормы и не носит исчерпывающего характера. Его текст изобилует множеством прямых отсылок к другим кодексам, законам и декретам. Создание Кодекса происходило путем инкорпорации (включения) в его текст ранее принятых законов.

Разделы Кодекса неизменно содержат нормы финансового характера (dispositions financiered), которые в России принято называть «экономическим механизмом охраны окружающей среды». Но все эти нормы, устанавливая наиболее принципиальные положения по реализации принципа «загрязнитель платит», носят отсылочный характер. Их можно разделить на две группы. Первая группа — это нормы, аналогичные российской системе платы за негативное воздействие на окружающую среду. Во Франции система взимания этой платы получила название TGAP (Тахе Generate sur les Activites Polluantes). Конкретные размеры ставок в Кодексе не установлены, а включенные сюда условия освобождения от их уплаты и иные условия применения ежегодно пересматриваются при принятии бюджета на очередной финансовый год. Вторая группа норм финансового характера представляет собой не имеющий аналога в России институт так называемых финансовых гарантий, связанный с институтом экологической ответственности за причиненный вред, или институт обязательного страхования ответственности. Такие гарантии следуют из письменного обязательства, выданного лицу кредитным учреждением, страховой организацией, а для установок хранения (складирования) отходов — гарантийным фондом, управляемым Агентством окружающей среды и использования энергии. Пользователь передает префекту документ, свидетельствующий об учреждении финансовых гарантий, его форма установлена совместным постановлением министра экономики и министра устойчивого развития. Принятое префектом постановление фиксирует сумму финансовых гарантий и условия актуализации этой суммы. Учитывая, что гарантии носят срочный характер, они должны быть возобновлены по крайней мере за три месяца до истечения их срока (ст. 23.3 Экологического кодекса). Префект за счет сумм финансовых гарантий принимает необходимые меры как в случае бездействия пользователя, так и в случае его ликвидации (ст. 23.4 Экологического кодекса).

Фактически в этой системе финансовых гарантий речь идет об обязательном в силу указания в законе страховании на случай возможного причинения вреда. Однако, как видно, такое страхование ответственности осуществляется не только через страховые организации, но и через систему кредитных учреждений (прежде всего банков), а также через специально созданный гарантийный фонд. В России, как известно, подобные нормы предлагается включить в закон «Об экологическом страховании», проект которого уже не один год находится в разработке и до сих пор не принят. Хотя Модельный закон «Об экологическом страховании» принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ от 15.11.2003 № 22−19.

Необходимо сказать, что во Франции институт «финансовых гарантий» появился даже раньше, чем на общеевропейском уровне. Теперь он закреплен и на уровне законодательного акта Европейского Союза. Статья 14 Директивы содержит положения о финансовой безопасности (financial security), согласно которым «государства — члены Европейского Союза должны предпринять меры по поощрению развития рыночных инструментов обеспечения финансовой безопасности операторов, включая финансовые механизмы в случае их неплатежеспособности, с целью предоставления возможности операторам использовать различные финансовые гарантии, покрывающие их обязанности, следующие из этой Директивы». Директива делит обязанности операторов (организаций) на две группы. Первая группа — это предупредительные действия {preventive action) (ст. 5) и вторая группа — это так называемые восстановительные действия {remedial action) (ст. 6). Главное, что согласно ст. 8(1) все затраты по надлежащему выполнению предупредительных и восстановительных действий несут операторы. Правда, этот принцип не является абсолютным. Так, оператор не должен нести такие затраты, если он сможет доказать, что ущерб окружающей среде или неизбежная угроза такого ущерба были вызваны третьим лицом и наступили несмотря на то, что соответствующие меры по обеспечению безопасности были своевременно им предприняты (ст. 8(3)).

Нормы Экологического кодекса и декретов, изданных на его основе, получили во Франции подкрепление в виде норм конституционного характера: президент Французской Республики подписал Конституционный закон № 2005;205 о Хартии окружающей среды, в которую включены эти принципиальные нормы.

По французскому праву природные богатства, ресурсы и окружающая среда, ландшафты, животный и растительный мир, его разнообразие и биологическое равновесие являются частью общего национального достояния, а охрана, восстановление природных ресурсов и управление ими — всеобщей задачей, направленной на сохранение природных богатств, защиту от угрозы возможных разрушений. В целях сохранения фауны, флоры, почвы, вод, залежей минералов и вообще природной среды определенные части территории, принадлежащие государству, и территориальных вод могут быть объявлены декретом правительства резервациями. В отношении частной земельной собственности территория может получить указанный статус только при согласии собственника. С момента публикации декрета в пределах территории, объявленной резервацией, запрещаются любые действия, нарушающие естественное развитие фауны и флоры, а также экологическое равновесие. Любые изменения могут быть проведены только с разрешения лица, ответственного за охрану природы в данной административно-территориальной единице, устанавливающего также порядок управления резервациями и контроль за соблюдением запретов, действующих в их пределах. Если в результате создания резервации комулибо наносится ущерб, то это создает право на его возмещение.

В целях сохранения природного баланса, богатства и разнообразия природных ресурсов любая природная зона может быть объявлена региональным заповедником. Региональные власти совместно с органами местного самоуправления утверждают устав заповедника, в котором содержится план заповедника с разбивкой на зоны, представляющие особую ценность, определены статус, состав органов управления заповедником, их основные функции и правила деятельности, а также программа и перечень природоохранных мер, способствующих сохранению природного баланса. Постановление о признании конкретной природной зоны заповедником сроком на десять лет принимает министр устойчивого развития на основании ходатайства региональных властей. По истечении данного срока вопрос рассматривается повторно, и при необходимости указанный срок может быть продлен. В случае ненадлежащего функционирования заповедника министр устойчивого развития может вынести решение об исключении той или иной территории из перечня региональных заповедников. Указанное решение принимается только после соответствующего заключения Комиссии региональных заповедников.

По французскому праву функция контроля является базовой для всех остальных функций управления в области природопользования и охраны окружающей среды, так как без контроля над исполнением принятых управленческих решений и принятия мер по выявленным нарушениям все остальные функции не достигнут цели. Например, нарушение процедуры кадастрового учета может вызвать неточности в учете природных объектов, которые в свою очередь повлекут за собой ошибки при использовании и охране этих объектов. Экологический контроль во Франции осуществляется на государственном и муниципальном уровнях (префектов, мэров городов), а также на уровне департамента и региона. Множественная расчлененность контрольных подфункций государственного экологического контроля обусловлена сложностью и специфичностью задач, вытекающих из бесконечного разнообразия природных объектов.

Законодательство Франции предусматривает осуществление землеустройства в целях ликвидации чересполосицы и более целесообразной территориальной организации земледельческих хозяйств и городского хозяйства. По французскому праву, если землевладелец в течение пяти лет не использует принадлежащую ему землю, соответствующие государственные органы могут своей властью сдать его землю в аренду. На сегодняшний день государственный контроль над использованием земли во Франции имеет широкое распространение. Во главе системы управления землями и земельными отношениями во Франции стоит правительство.

При этом функция управления землями, используемыми в различных конкретных целях, возлагается на соответствующие ведомства и органы, подчиненные правительству. Это в первую очередь Министерство сельского хозяйства, агропродовольственного и лесного хозяйства, управляющее всеми сельскохозяйственными и лесными землями. Министр сельского хозяйства участвует в разработке и реализации общей сельскохозяйственной политики в Европейском союзе. Поскольку сельскохозяйственные работы близки к окружающей среде, Министерство сельского хозяйства активно участвует в национальной стратегии устойчивого развития во Франции. Сельскохозяйственные законы Франции предоставляют министру сельского хозяйства право периодически инспектировать все сельскохозяйственные предприятия. При обнаружении фактов неправильного использования земли и ведения хозяйства министр может установить надзор над хозяйством, а в некоторых случаях — прекратить аренду, заменить арендатора другим лицом, передав ему право аренды; предписать изменение назначения земельного участка и т. д. Министр готовит и проводит политику правительства в области сельского хозяйства, лесов и древесины. Он осуществляет политику агропродовольственного хозяйства совместно с другими министрами и участвует в реализации политики правительства в международной торговле, что связано с его представительством в международных инстанциях, обсуждающих эти вопросы.

Лесной кодекс Франции устанавливает, что все собственники осуществляют в отношении лесов, лесонасаждений и земель, подлежащих облесению, все права, вытекающие из собственности, с ограничениями, установленными законодательством, с целью обеспечить биологическое равновесие в стране и удовлетворение потребности в древесине и других продуктах леса. В настоящее время государственное управление лесами организует Национальная служба лесов, находящаяся в ведении Министерства сельского хозяйства, агропродовольственного и лесного хозяйства. Министр определяет методы контроля над деятельностью в лесах, полностью подчиненных лесному режиму, а также устанавливает основные обязанности Национальной службы лесов в отношении лесовладений, подчиненных лесному режиму. Лесной режим в лесах департаментов, коммун, юридических лиц и других собственников, в которых он должен применяться, устанавливается префектом после заключения соглашения по всем спорным вопросам между инженером Национальной службы лесов и собственником. Любые изменения в методах эксплуатации этих лесов и порядке управления либо осуществления экологического контроля в этих лесах осуществляются только при наличии специального разрешения министра продовольствия, сельского хозяйства и рыболовства, принятого по представлению Национальной службы лесов, на основе ходатайства представителя коммуны, департамента или юридического лица.

Гидрографическая сеть Франции, имеющей преимущественно равнинный рельеф, довольно густая, а водные ресурсы относительно сбалансированны. В условиях отсутствия ледостава и соединения каналами важнейших речных бассейнов в единое целое еще с XVIII в. водная система Франции широко используется для судоходства. Почти все 200 крупных французских рек в какой-либо части судоходны. Крупных озер во Франции не так много, как в Великобритании, и находятся они на окраине страны — озера французских Альп, включая и международное Женевское озеро. Ледники Франции занесены в уже составленный Каталог ледников.

Само водное право Франции достаточно динамично, по водным ресурсам был принят целый ряд законов. Управление водными ресурсами Франции строится на принципе децентрализации. Водная рамочная директива 2000 г. и Закон о воде 2006 г. создали гибкую систему управления водным хозяйством, основанную на привлечении всех участников водохозяйственного комплекса к разработке и реализации водной политики для общего блага. Водное законодательство организует управление водными ресурсами, устанавливает нормы и осуществляется на бассейновом уровне.

Созданы децентрализованные структуры (Бассейновые комитеты и Водные агентства), действующие на основе взаимных консультаций между выборными представителями, водопользователями и государственными органами. Краеугольный камень — речной бассейн как единица управления. Функции Бассейнового совета — одобрение пятилетнего стратегического плана Водного агентства, в особенности основ для сбора платежей, которые служат источником финансирования данных программ, составление генерального плана развития и управления водными ресурсами, который служит руководством по соблюдению установленных правил и выработке программы мер.

Водные агентства — финансово независимые государственные административные организации, предоставляющие техническое содействие и финансовую поддержку государственных и частных проектов, осуществляемых в рамках генерального плана охраны и развития бассейна; также они собирают и распределяют средства от платежей за воду в бассейне.

По сравнению со многими другими странами Франция богата водными ресурсами, однако они неравномерно распределены по территории страны и весьма уязвимы. Говоря о локальных проблемах, следует отметить загрязнение грунтовых вод в районах интенсивного сельского хозяйства. Чтобы справиться с загрязнениями, производимыми сельскохозяйственным производством, государственные власти опираются на комбинированные методы из различных инструментов: регламентирующих, экономических или основанных на принципе добровольности.

Органами управления водными ресурсами являются: на национальном уровне — Министерство охраны окружающей среды, Межведомственный водный комитет, другие министерства, Национальный водный совет; на бассейновом — Межведомственный бассейновый совет, шесть советов по основным водным бассейнам, при которых имеются шесть агентств, на региональном и местном уровнях — департаменты, регионы, госадминистрация, местный водный совет, муниципалитеты.

Франция имеет протяженную береговую линию, что требует разработанного законодательства в сфере охраны и использования береговых ресурсов. Закон об охране побережья и берегов озер 1975 г. предусматривал отдельные места контактов людей с дикой природой. Они не отчуждались у государства, в них было запрещено строительство. Закон о побережье 1986 г. усилил экологические требования закона. Строительство было запрещено в пределах 100-метровой полосы вдоль берега. Французское право делегирует функции управления природной средой местным властям.

Созданное законом от 08.08.2016 Французское агентство по биоразнообразию (AFB) будет являться эффективным оператором защиты наземного и морского биоразнообразия, водных ресурсов и водной среды. Оно функционирует с января 2017 г. Агентство будет опираться на планы действий и осуществления биоразнообразия, в том числе по развитию морских охраняемых районов, развитию связи между изменением климата и биоразнообразия, а также на планы «Франция, земля опылителей» и нулевой ставки пестицидов.

В 2016 г. было опубликовано несколько указов по борьбе с загрязнением воздуха и способствованию чистой мобильности. Эти правила отражают высокий уровень амбиций государства, его операторов и сообществ и позволят заинтересованным сторонам принять меры для развития чистого транспорта.

Федеративная Республика Германия — высокоразвитая и густонаселенная страна. Являясь одним из ведущих государств Европейского союза, Германия традиционно уделяет особое внимание охране окружающей среды. Ее размеры и географическое положение обусловливают необходимость экологически правомерного поведения. Общее понимание экологических проблем, а также готовность их устранения в Германии достаточно высоки. Конституция ФРГ устанавливает, что, реализуя в рамках конституционного строя законодательную власть и обеспечивая осуществление исполнительной и судебной власти в соответствии с законом и правом, государство, сознавая ответственность перед будущими поколениями, защищает естественные основы жизни. Конституции Федеральных земель также закрепили ряд экологических прав, среди которых — сохранение «естественных основ жизни» и право каждого на получение экологической информации.

Существенное значение для Германии как для страны — участницы Европейского союза имеют его правовые акты, основными из которых являются постановления и директивы. Постановления имеют силу закона и обязательны для исполнения государствами — членами Европейского союза.

Экологическое законодательство Германии не кодифицировано, и хотя еще в начале 1990;х гг. Федеральным правительством было принято решение о необходимости принятия экологического кодекса, до настоящего времени экспертный совет по разработке проекта продолжает свою работу. Такой долгий и сложный процесс работы объясняется прежде всего большим объемом правоотношений, которые кодекс призван регулировать. Кроме того, у Федерации нет достаточной законодательной компетенции, чтобы принять такой нормативный правовой акт.

Основным способом защиты окружающей среды является непосредственный контроль, осуществляемый путем выдачи разрешений на эксплуатацию объектов, которые могут оказать вредное воздействие на окружающую среду, а также контроль за объектами, эксплуатация которых в силу закона не требует получения разрешения. Создание и эксплуатация сооружений, которые могут оказать вредные воздействия на окружающую среду или же иным образом навредить людям и прилегающей территории, требуют получения разрешения уполномоченных органов земель. Перечень таких предприятий определен постановлением правительства ФРГ об исполнении Федерального закона «О защите окружающей среды от вредных воздействий»^[2].

Еще одним видом экологического контроля является контроль за качеством воздуха, который ведут уполномоченные органы земель. В этих целях они проводят регулярные исследования с целью выявления превышения установленных федеральным законодательством допустимых пределов загрязнения. Федеральное правительство с согласия Федерального Совета определяет пределы допустимых загрязнений, которые не могут быть превышены; а также пределы выбросов в атмосферу вредных веществ, которые могут быть предотвращены согласно уровню техники.

Особенную часть экологического права Германии составляют законодательство об охране окружающей среды от вредных воздействий, законодательство об охране природы и ландшафтов, водное законодательство, законодательство об охране земель, а также законодательство о безопасном использовании ядерной энергии. Цели государственной политики в сфере охраны природы сформулированы в Законе об охране природы от 2002 г. и в Законе о регулировании водного хозяйства. Названные Законы являются рамочными и предусматривают право земель издавать собственные (дополняющие и уточняющие) правовые акты. Основной целью, указанной в законах, является осуществление Федерацией и землями в рамках своих компетенций надзора за состоянием окружающей среды, оценки состояния природы, воздействий на нее и оценки последствий происходящих изменений.

В вопросах охраны окружающей среды в горнодобывающей промышленности германское горное право недостаточно широко и исчерпывающе регулирует правовые требования к запланированным мероприятиям. В правовую процедуру производственного плана в рамках горнопромышленной деятельности лишь отрывочно включены правовые аспекты по охране окружающей среды, например в отношении удаления отходов или в вопросах предоставления территории, вновь пригодной для использования по окончании горнотехнических работ. Подавляющее число правовых требований по охране окружающей среды содержится в правовых сферах, лежащих за пределами компетенции горного права, таких как водное право, право охраны окружающей среды от вредного воздействия и право охраны природных богатств. В той мере, в которой данные правовые сферы в области охраны окружающей среды предусматривают собственные административные процедуры, например порядок выдачи разрешений со стороны органов водного надзора, данные процедуры должны действовать в дополнение к процедурам принятия производственного плана. Однако выдача разрешения на осуществление производственного плана не означает, что может быть осуществлен весь комплекс запланированных мероприятий.

Кроме того, согласно Директиве Европейского союза, изданной в 1985 г., регулярной оценке воздействия на окружающую среду подлежат такие мероприятия со значительными последствиями для окружающей среды, как мероприятия по добыче каменного и бурого угля при разработке подземным и открытым способом; с намерением добычи нефти и природного газа с определенным объемом добычи; а также все платформы для добывающих скважин в области прибрежных вод и материковой отмели.

Федеральным органом по управлению окружающей средой, отвечающим за экологическую политику, является Федеральное министерство окружающей среды, охраны природы, строительства и безопасности ядерныхреакторов (Bundesministerium Jur Umwelt, Naturschutz, Bail und Reaktorsicherheit (BMUB)), сокращенно — Федеральное министерство окружающей среды. Оно выступает за реализацию долгосрочных политических целей. Его основными задачами являются: рациональное и экономное обращение с ресурсами и энергией; экологическая политика в области производства; поддержание биологического многообразия; защита от токсичных ядохимикатов и излучения и т. п.

В 16 федеративных землях республики созданы министерства, аналогичные федеральному, однако в их компетенцию, как правило, входят и другие смежные проблемы, имеющие общественное значение и касающиеся природопользования. Так, например, в земле Бранденбург — это Министерство сельского хозяйства, окружающей среды и землеустройства; в земле Северный Рейн — Вестфалия — это Министерство охраны природы, сельского хозяйства и защиты потребителей, Министерство окружающей среды, сохранения природы и транспорта Баден-Вюртемберга и т. д.

В ведении Министерства окружающей среды находятся федеральные ведомства; окружающей среды (UBA), охраны природы (BFN) и по защите от радиации (BFS). Федеральное ведомство окружающей среды, являясь центральной службой по защите окружающей среды, имеет следующие задачи: научная поддержка федерального правительства; исполнение законов в области окружающей среды; информирование общественности в области окружающей среды. Деятельность ведомства способствует тому, чтобы охрана окружающей среды в сознании и действиях людей стала само собой разумеющимся явлением с целью сохранения ее как основы жизни для будущих поколений. Федеральное ведомство охраны природы издает Красную книгу находящихся под угрозой типов биотопов, видов животных и растений и консультирует федеральное министерство экологии. Дополнительно оно оказывает содействие проектам по охране природы, курирует научно-исследовательские проекты и дает разрешения на ввоз и вывоз находящихся под охраной животных и растений. В задачи Федерального ведомства по защите от радиации входят захоронение и транспортировка радиоактивных отходов, безопасность ядерных технических установок, радиационная гигиена и защита. В структуре Министерства окружающей среды работают отделы: по защите климата, окружающей среды и энергии, возобновляемым источникам энергии; международного сотрудничества; по ядерной безопасности; по отходам и защите воды и почвы; по защите здоровья и транспорта; по использованию природных ресурсов.

Наряду с вышеназванными учреждениями по охране окружающей среды существуют также: Федеральное ведомство сельского хозяйства и продовольствия; Федеральное ведомство по геонаукам и сырью; Федеральный институт гидрологии.

Помимо учреждений по охране окружающей среды в Германии существует ряд организаций, основными совместными задачами которых является здоровая природа. Среди них: Союз охраны окружающей среды и защиты природы Германии; Немецкая экологическая организация; Германский союз природозащитных объединений; Greenpeace (Гринпис);

Союз охраны природы Германии; Организация по охране окружающей среды ROBIN WOOD; Всемирный фонд дикой природы.

Швейцарская конфедерация является одним из общепризнанных государств с развитым гражданским обществом, эффективной моделью федерализма в многонациональной стране, многовековыми традициями реальной демократии, однако экологическая ситуация в этой стране не столь стабильна, как ее финансовое и международное положение. Окружающая среда Швейцарии находится под сильным давлением, по оценкам швейцарских ученых. Особое воздействие на окружающую среду оказывают промышленность, сельское хозяйство, транспортные системы и, конечно же, туризм — постоянный круглогодичный наплыв туристов из всех стран не способствует улучшению экологической ситуации в стране.

В Конституции Швейцарской Конфедерации устойчивое развитие провозглашается государственной целью. Центральной идеей концепции устойчивого развития является то, что окружающая среда не может неограниченно предоставлять ресурсы в распоряжение человечества и принимать возникающие потоки отходов и выбросов. Конфедерация и кантоны стремятся к установлению долговременного баланса в природе, в особенности ее способности к обновлению, ее использованию человеком. Экологическая ответственность, экономическая эффективность и общественная солидарность занимают значительную позицию в политике Швейцарии.

В стране выработана и последовательно реализуется комплексная, системная экологическая политика. К неоспоримым достижениям можно отнести успешную деятельность, но решению экологических проблем, в основе которой: взаимодействие федеральных и региональных органов власти со структурами местного самоуправления, хозяйствующими субъектами, образовательными и исследовательскими учреждениями; процесс принятия решений на местном, региональном и федеральном уровнях; внимание к общественному мнению и гражданским инициативам при выработке государственной политики.

Перед Швейцарией всегда стояли две основные проблемы: трудности воплощения концепции устойчивого развития в области производства и потребления и снижения приоритетности экологических проблем вследствие экономического застоя и конкурентоспособности. В настоящее время экологическая деятельность ведется в трех областях: реализация экологической политики; интеграция экологических аспектов в процессе принятия экономических решений; международное сотрудничество в области охраны окружающей среды. Успехи, достигнутые в результате проведения экологической политики, являются следствием нормативного подхода в сочетании с жестким соблюдением правил, сильной поддержкой общественности и финансовых усилий со стороны государства. Именно строгие кантональные и федеральные законы и правила, принятые вследствие многочисленных консультаций между различными органами власти и субъектами экономической деятельности, позволяют осуществлять экологическую политику в стране.

Несмотря на жесточайший контроль государства, общественное участие в проведении экологической политики весьма развито: граждане имеют право участвовать в подготовке законодательных актов, предлагать вопросы для референдума и прямого голосования по важнейшим политическим вопросам и решать их путем референдума.

В состав Федеральной администрации Швейцарской Конфедерации входят федеральная канцелярия и восемь департаментов. Формирование и реализация государственной политики в сфере охраны окружающей среды находятся в компетенции Департамента окружающей среды, транспорта, энергетики и коммуникаций (UVEK). Непосредственно решением вопросов экологии и обеспечения устойчивого развития территорий в Департаменте занято Федеральное ведомство по охране окружающей среды (BAFU). Оно состоит из 15 отделений, а именно: отделения почв; леса; воды (использование и охрана); отделение предупреждения природных опасностей (лавин, землетрясений и прочих природных катастроф); отделение природы и ландшафта (земельное использование) и др. Являясь федеральным природоохранным органом, департамент несет ответственность за рациональное использование природных ресурсов, защиту людей от стихийных бедствий, а также защиту окружающей среды от чрезмерного воздействия со стороны самого человека.

Экологическая политика Швейцарии заключается в защите человеческой личности и ее естественного окружения, обеспечении соответствующих мер по сохранению и рациональному использованию природных ресурсов для обеспечения жизни будущих поколений (ст. 74 Конституции Швейцарии).

Ведомство по охране окружающей среды ставит перед собой следующие цели: долгосрочное сохранение и рациональное использование природных ресурсов (почвы, воды, леса, воздуха и т. п.) и устранение как существующих, так и будущих последствий; защиту населения от чрезмерного загрязнения (шума, отходов, радиационного воздействия) и от гидрологических и геологических бедствий (наводнений, землетрясений, снежных лавин, оползней и др.). Для достижения этих целей ведомство решает задачи: проведение мониторинга окружающей среды как основы рационального использования природных ресурсов; проведение всеобъемлющей и последовательной политики в области управления природными ресурсами и предотвращения рисков; предоставление информации о состоянии окружающей среды с целью использования и защиты природных ресурсов.

Пути решения экологических проблем в Швейцарии и Германии направлены на внедрение новых экономических механизмов без чрезмерного давления на финансовый сектор, что может быть приемлемо и для России. Следует продолжать усилия по применению принципа сотрудничества с заинтересованными сторонами, в частности путем разработки добровольных соглашений с деловым сообществом. Неотъемлемое информирование и участие общественности будет также способствовать улучшению проведения экологической политики, а разработка мер планирования землепользования позволит достичь поставленных целей в ее проведении.

• [1] Контрасигнатура — скрепление акта главы государства подписью министра или премьер-министра, означающее, что юридическую и политическую ответственность за данныйакт несет скрепивший его министр или премьер-министр.
• [2] Волков А. М., Лютягина Е. А., Игнатьева Ю. О. Германия и Швейцария: управлениеприродопользованием и охраной окружающей среды // Проблемы горного, земельногои экологического права: труды кафедры горного права / РГУ нефти и газа имени И. М. Губкина. М.: МАКС Пресс, 2010. Вып. 8. С. 122.