Зарубежная практика правового регулирования осуществления государственного бюджетного контроля

Завершающей стадией бюджетного процесса за рубежом является финансовый контроль исполнения бюджета. В контролирующей деятельности участвуют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей власти. В число этих органов входят не только парламент и правительство (прежде всего министерство финансов), но и специально созданные для выполнения только бюджетно-финансового контроля органы — счетные палаты. Во всех федеративных государствах в бюджетном процессе федеративная власть стремится ограничить и поставить под свой контроль субъекты федерации, которым конституцией и законодательством представлена значительная самостоятельность в этом вопросе. На практике федерация имеет безусловный приоритет в бюджетном законотворчестве и осуществляет фактический контроль деятельности субъектов федерации в данной области. Так, распределение полномочий федерации и ее субъектов в сфере бюджетного процесса регулируется исключительно федеральным законодательством. Причем урегулирование вопроса о соотношении бюджетных полномочий федерации и ее субъектов на основе соглашений о разграничении соответствующих полномочий не предусмотрено ни в одной из федераций.

Для осуществления такого контроля создаются специальные парламентские органы. Статус этих органов весьма специфичен и требует отдельного исследования, поэтому здесь мы ограничимся лишь общими замечаниями.

Как правило, основные законы прямо относят эти органы к системе представительной власти и подчиняют их парламенту. При этом разнится роль парламента в формировании таких органов. Например, в ч. 2 ст. 47 Конституции Дании установлено: «Фолькетинг избирает аудиторов. Указанные аудиторы проверяют ежегодные отчеты о расходовании государственных средств, следят за тем, чтобы все бюджетные поступления попадали в государственную казну, а расходы производились только в соответствии с финансовым законом либо иным законом об ассигнованиях».

Австрийская Счетная палата подчиняется непосредственно Национальному совету — нижней палате австрийского парламента (ст. 122 Конституции Австрийской Республики). Эта практика была установлена в 1920 г. с принятием Конституции (с момента создания Палаты в 1761 г. и до 1920 г. она подчинялась императору). Но при этом Национальный совет избирает только председателя Счетной палаты (ст. 122 Конституции Австрии). Чиновников Счетной палаты назначает федеральный президент по предложению председателя Счетной палаты, а вспомогательный персонал назначается непосредственно председателем (ст. 125 Конституции Австрии).

Австрийская конституция достаточно подробно обозначает полномочия Счетной палаты (ст. 121 — 127) и устанавливает в том числе обязанность Счетной палаты представлять Национальному совету отчет об исполнении бюджета.

В конституциях других стран такой орган бюджетного контроля рассматривается как независимый от высших органов представительной власти, однако сохраняется конституционная обязанность такого органа информировать парламент о своей деятельности.

Так, по ч. 2 ст. 114 Основного закона ФРГ 1949 г. члены Федеральной счетной палаты пользуются независимостью судей — т. е. подчиняются только закону (ст. 97 Основного закона ФРГ). Но при этом устанавливается обязанность палаты информировать о своей деятельности как правительство, так и бундестаг и бундесрат. Между тем, деятельность счетной палаты заключается в проверке отчета об исполнении бюджета, а также проверке правильности ведения экономического и бюджетного хозяйства.

В Конституции Литвы (гл. XII) предусмотрено учреждение Государственного контроля для надзора за законностью управления государственным имуществом и за использованием государственного бюджета.

Наконец, в некоторых странах такие органы считаются специфическими судебными органами: Счетный трибунал (Испания), Счетный суд (Италия).

Так, нормы итальянской Конституции 1947 г. о Счетной Палате помещены в ст. 100 раздела III «Правительство» и ст. 103 раздела IV «Магистратура», что позволяет рассматривать Палату как один из контрольных органов, причем независимый от Правительства (ст. 100 Конституции Италии), и в то же время как один из юридических органов (ст. 103 Конституции Италии).

При осуществлении своих контрольных функций он выступает как нейтральный, автономный и независимый орган по отношению как к правительству, так и к Парламенту, перед которым лишь отчитывается о результатах контроля (ст. 100 Конституции Италии). При осуществлении своих юридических функций, в соответствии со своими намерениями и целями, он частично берет на себя функции суда.

Испанский Счетный трибунал является верховным органом контроля счетов и управления хозяйством государства, а также публичного сектора. Счета государства и государственного публичного сектора представляются Счетному трибуналу и оцениваются им.

Согласно ст. 136 испанской конституции Счетный трибунал непосредственно подчинен Генеральным кортесам и осуществляет делегированные ими функции по изучению и проверке генерального счета государства. Ежегодно он представляет Генеральным кортесам доклад, сообщая о выявленных нарушениях и ответственности, которая, по его мнению, должна последовать.

Согласно Органическому закону о Счетном трибунале 1982 г. обе палаты Генеральных кортесов избирают большинством 3/5 своего состава по шесть счетных советников, которые вместе с прокурором образуют пленум Трибунала. Советники избираются на девять лет без права нереизбрания. Они независимы и несменяемы. По предложению пленума король назначает на три года из числа советников председателя Трибунала.

В США задействован один из наиболее аффективных механизмов контроля за исполнением государственного бюджета. Как отмечалось, без санкции конгресса из государственной казны нельзя получить ни цента, причем ассигнования носят строго целевой характер.

В осуществлении контроля за исполнением бюджета конгрессу оказывает содействие целая система вспомогательных органов. В их ряду особая роль принадлежит Бюджетному управлению конгресса и Генеральному отчетному управлению.

Бюджетное управление Конгресса (БУК) создано в 1974 г. В его штате около 250 человек. В задачи БУК входит подготовка ежегодных докладов по бюджету бюджетным комитетам палат. Оно разрабатывает также нятилетние прогнозы экономического воздействия принимаемых конгрессом финансовых биллей и резолюций. В начале каждого финансового года БУК представляет пятилетний прогноз поступлений налогов в бюджет и текущих расходов правительства. По требованию бюджетных и иных комитетов конгресса БУК осуществляет исследования и по другим вопросам бюджетной политики. Следует подчеркнуть, что президент нередко обращается к разработкам БУК и кладет их в основу формируемой им бюджетной политики.

Генеральное отчетное управление (ГОУ) образовано в 1921 г. Возглавляет его Генеральный контролер, назначаемый президентом на 15-летний срок. В штате ГОУ — более 5 тыс. человек, в основном специалисты в области финансов, экономики и права. В задачи управления входит контроль за расходованием государственных средств, за финансовой деятельностью органов исполнительной власти и осуществлением утвержденных конгрессом финансовых программ. О результатах своих исследований управление непосредственно докладывает конгрессу. Помимо контрольных функций ГОУ ведет исследовательские работы по оценке эффективности предлагаемых Президентом и принимаемых конгрессом программ.

Интересно отметить, что испанская конституция не обязывает правительство отчитаться перед Кортесами в исполнении бюджета. Вместе с тем Основной закон предусматривает создание специального органа парламентского бюджетного контроля.

Согласно ст. 136 Конституции Счетная палата (Счетный трибунал) является высшим контрольным органом за финансовыми счетами и экономической деятельностью государства, а также за публичным сектором. Она несет прямую ответственность перед Генеральными кортесами и осуществляет свои функции по поручению Кортесов при изучении и проверке общих счетов государства (ч. 1 ст. 136 Конституции).

Испанская Конституция предусматривает принятие органического закона по вопросам состава, организации и функций Счетной палаты (ч. 4 ст. 136 Конституции Испании), но при этом в ч. 2 ст. 136 Конституции закреплена норма, согласно которой Счетная палата независимо от своей собственной компетенции направляет Генеральным кортесам ежегодный доклад, в котором, но своему усмотрению сообщает о допущенных нарушениях и об ответственности, которая, по ее мнению, должна иметь место.

В настоящее время действуют Органический Закон о Счетной палате 1982 г. и Закон о деятельности Счетной палаты. В соответствии с указанными актами Палата проверяет администрацию государства, автономные сообщества, местные корпорации, учреждения социального обеспечения, автономные организации, связанные с государством, другие публичные предприятия.

Порядок формирования Счетной палаты следующий: в ее состав входит 12 счетных советников, которые назначаются на паритетной основе палатами парламента (Генеральных кортесов) на девять лет из числа судей и магистратов высших судов страны, профессоров государственных университетов, высших чиновников, послов, экономистов, адвокатов, компетентность которых общепризнанна; назначение при этом производится 3/5 голосов в каждой палате Кортесов (Конгресс депутатов и Сенат).

Члены Счетной палаты обладают той же независимостью и несменяемостью и на них распространяются те же условия несовместимости должностей, что и на судей (ч. 3 ст. 136 Конституции Испании).

В заключение отметим, что в некоторых автономных сообществах (Каталония, Наварра) учреждаются собственные счетные палаты.

Счетная палата Японии является одним из старейших японских государственных органов (создана 5 марта 1880 г.). Кроме уже упомянутой ревизии отчета о государственных расходах и доходах сфера полномочий Счетной палаты включает финансовые расчеты всех государственных органов и компаний.

Контроль за исполнением бюджета в Японии осуществляют Министерство финансов и парламент. Министр финансов контролирует работу финансовых управлений министерств и ведомств.

Ежеквартально главы министерств и ведомств направляют в Министерство финансов отчеты о доходах и расходах, которые проверяются контролерами министерства. После проверки на их основе министр финансов составляет общий отчет об исполнении бюджета, который представляется в кабинет министров. Последний направляет отчет об исполнении бюджета в ревизионное управление (ревизионный совет, аудиторское управление), являющееся по Конституции независимым от правительства органом. Ревизионное управление проверяет и подтверждает правильность отчета об исполнении бюджета и возвращает его в правительство вместе с актом о проверке (отчетом о проверке). Примерно в декабре Кабинет министров представляет отчет об исполнении бюджета, а также акт ревизионного управления о проверке в парламент. Комиссии по проверке отчета об исполнении бюджета обеих палат парламента рассматривают эти документы и выносят их на заседание парламента для утверждения.

Контроль за исполнением местных бюджетов осуществляют местные органы самоуправления и их выборные собрания.

В Конституции Бразилии парламентскому бюджетному контролю посвящен отдел IX «Об учете, финансовом и бюджетном контроле» раздела IV. Нормы этого отдела устанавливают внешний и внутренний парламентский бюджетный контроль.

Внешним органом парламентского контроля в Бразилии является Счетная палата. Хотя в тексте Конституции данный орган именуется Трибуналом, что наводит на мысли о его близости к судебной системе, нормы, регулирующие его деятельность, помещены в главу о законодательной власти. В Конституции определены основы формирования этого органа, а также его полномочия.

Согласно ст. 73 Счетная палата состоит из девяти членов, треть из которых назначается президентом с последующим одобрением Федерального сената, а две трети — Национальным конгрессом. Непосредственно в Конституции (§ 1 ст. 73 Конституции) закреплены требования к кандидатам:

• 1) бразильское гражданство;
• 2) возраст от 35 до 65 лет;
• 3) моральная устойчивость и незапятнанная репутация;
• 4) широкая известность своими познаниями в области права, бухгалтерского учета, экономики и финансов или публичной администрации;
• 5) более чем десятилетний стаж исполнения обязанностей или активной профессиональной деятельности, требующих применения указанных познаний.

По своему статусу члены Счетной палаты приравниваются к членам Высшего суда.

Полномочия Счетной палаты подробно описаны в ст. 71 Конституции. К ним отнесены:

• 1) оценка ежегодных отчетов президента в форме предварительного заключения (на заключение отводится 60 дней);
• 2) рассмотрение отчетов управляющих и работников непосредственной и косвенной администрации, ответственных за государственные денежные средства, включая фонды, учрежденные и поддерживаемые федеральными органами власти; рассмотрение отчетов лиц, объясняющих причины утраты, хищения или других нарушений, в результате которых государственной казне был нанесен ущерб;
• 3) оценка законности актов о приеме на работу сотрудников на любую должность в непосредственной и косвенной администрации, включая фонды, учрежденные и поддерживаемые федеральными органами власти, а также о назначении различных видов пенсий;
• 4) проведение по собственной инициативе и по инициативе палат Конгресса инспекций и ревизий по вопросам учета, финансовым, бюджетным вопросам;
• 5) проверка национальных счетов транснациональных предприятий, в капиталах которых Союз прямо или косвенно участвует согласно соответствующему учредительному договору;
• 6) проверка использования ресурсов, переданных Союзом штату, Федеральному округу или муниципии по договору, соглашению, контракту или иному аналогичному документу;
• 7) предоставление по запросу Национального конгресса или его палат информации о проверке учета, финансов, исполнения бюджета, ведения операций и сохранности имущества и о результатах проведенных ревизий и инспекций;
• 8) применение к ответственным лицам в случае незаконности расходов или нарушений ведения финансовой документации санкций, предусмотренных законом, в том числе штрафов, величина которых пропорциональна ущербу, нанесенному казне;
• 9) установление срока для устранения выявленных нарушений и восстановления точного исполнения закона;
• 10) приостановление исполнения акта, противоречащего закону, если предупреждение не было принято во внимание;
• 11) внесение представлений о выявленных нарушениях и злоупотреблениях в компетентные государственные органы.

Счетная палата ежегодно и ежеквартально направляет Национальному конгрессу доклады о своей деятельности.

Субъектом внутреннего парламентского контроля выступает постоянная смешанная комиссия депутатов и сенаторов. Она осуществляет предварительный контроль, выражая свое мнение по проекту бюджета (п. I § 1 ст. 166 Конституции), а также осуществляет независимо от иных комитетов Национального Конгресса бюджетный надзор и мониторинг (п. II § 2 ст. 166 Конституции).

Интересны в этой связи положения ст. 72 Конституции Бразилии, в соответствии с которыми при обнаружении расходов, на произведение которых не были даны полномочия, даже в виде незаирограммированных инвестиций или субсидий, не получивших предварительного одобрения, смешанная комиссия вправе требовать необходимые объяснения от правительственных органов. Конституция обязывает предоставить такие объяснения в пятидневный срок, и если это требование не будет выполнено или объяснения будут признаны недостаточными, комиссия может ходатайствовать перед Счетной палатой о неправомерности подобных расходов. В случае признания их неправомерности за Счетной палатой закрепляется право предложить Национальному конгрессу воздержаться от одобрения выделения тех или иных ассигнований.

Темы для обсуждения

• 1. Правовое регулирование осуществления государственного бюджетного контроля в Российской империи.
• 2. Правовое регулирование осуществления государственного бюджетного контроля в СССР.
• 3. Зарубежная практика правового регулирования осуществления государственного бюджетного контроля.