Международно-признанные стандарты регулирования банковской деятельности и осуществления банковского надзора

Основным органом международного сотрудничества органов банковского регулирования и надзора является Базельский комитет по банковскому надзору, созданный в качестве реакции на произошедшее в 1974 г. банкротство крупного банка «Херштадт», немецкого по происхождению, но международного по своему присутствию. Тогда надзорные ведомства ряда крупнейших стран пришли к выводу о необходимости координировать усилия и подходы при осуществлении банковского надзора. В 1974 г. был создан Комитет Кука, который уже в следующем, 1975 г. был преобразован в Базельский комитет по банковскому надзору (БКБН) при Банке международных расчетов (Committee on Banking Supervision of the Bank for international Settlements). Подробно деятельность БКБП была исследована Т. Э. Рождественской^[1]. Базовым документом БКБН являются принятые в 1997 г. «Основополагающие принципы эффективного банковского надзора» (Core Principles for Effective Banking Supervision). В октябре 2006 г. на Международной конференции органов банковского надзора в Мексике была одобрена обновленная версия Основополагающих принципов, которая содержала 25 принципов, подразделяемых на 7 групп^[2]. Новое обновление Основополагающих принципов произошло в 2012 г., когда был учтен опыт мирового финансового кризиса 2008 г. На сегодняшний день документ содержит 29 принципов, которые подразделены на две большие подгруппы. В первой подгруппе содержатся положения, касающиеся полномочий и обязанностей органов, осуществляющих банковский надзор (первые 13 принципов). Указанные принципы закладывают основы осуществления банковского надзора. Вторая группа принципов закрепляет подходы к пруденциальному регулированию и требования, предъявляемые к банкам (принципы с 14 по 29).

Первый принцип, посвященный обязанностям, задачам и полномочиям надзорного органа, закрепляет положение, согласно которому банковский надзор может быть эффективным только при условии, если надзорный орган (надзорные органы) имеет четкую цель и наделен необходимыми полномочиями для достижения этой цели. Указанные цели и полномочия должны быть закреплены в действующем законодательстве. Полномочия должны включать в себя возможность проведения проверок банков и применения к ним мер воздействия, в том числе с целью предотвращения негативных последствий.

Второй принцип «Независимость, подотчетность, обеспечение ресурсами и правовой защитой» закрепляет положение, согласно которому надзорный орган для достижения целей своей деятельности должен быть наделен оперативной независимостью, иметь возможность принимать надзорные решения самостоятельно. Законодатель должен позаботиться о том, чтобы указанные положения и гарантии их соблюдения были закреплены в законодательстве. Важно подчеркнуть, что надзорный орган должен быть независимым не только от других органов, но и от различных организаций и физических лиц.

Необходимо отметить, что существуют определенные проблемы с имплементацией данного принципа в российской юрисдикции. Принцип затрагивает все аспекты организации органа надзора: имущественный, организационной, кадровый и т. д. В то же время нельзя сказать, что сегодня в достаточной мере защищены права сотрудников Банка России от предъявления претензий, в том числе имущественных, со стороны третьих лиц. Исходя из этого, считаем целесообразным внести изменения в действующее законодательство с тем, чтобы повысить уровень правовой защиты служащих Банка России при осуществлении ими действий в процессе реализации своих служебных обязанностей, даже если результатом этих действий стало причинение ущерба кредитной организации или третьим лицам (сказанное не относится к уголовно-наказуемым деяниям).

Третий принцип посвящен обмену информацией между надзорными органами различных юрисдикций с целью усиления эффективности проводимых мероприятии. Особое внимание уделено необходимости соблюдать конфиденциальность при передаче информации.

Четвертый принцип устанавливает необходимость лицензирования банковской деятельности, четкого определения перечня банковских операций, которые подлежат лицензированию и которые может осуществлять только банк. Наименование «банк» может использоваться только юридическим лицом, получившим лицензию на осуществление банковской деятельности. Производные от слова «банк» (банковский, банковское дело и т. д.) не могут использоваться произвольно, так как это может ввести в заблуждение физические лица и организации. Надзорный орган обязан публиковать список банков, получивших лицензию на осуществление банковской деятельности.

Пятый принцип закладывает основы лицензирования банковской деятельности. Право на выдачу лицензий на осуществление банковских операций может быть закреплено как за органом, который осуществляет банковский надзор, так и за иным органом. В любом случае законодатель должен установить основания выдачи лицензии и основания отказа в выдаче лицензий, если не выполняются установленные требования. В случаях, если при получении лицензии была предоставлена недостоверная информация, надзорный орган должен иметь право ее отозвать.

При решении вопроса о выдаче лицензии уполномоченный орган должен оценивать структуру собственности создаваемого банка, компетентность лиц, претендующих на высшие руководящие должности, стратегический и оперативный план создаваемого банка, наличие органов внутреннего контроля, системы управления рисками, финансовым прогнозом. Компетентный орган определяет, насколько предлагаемая правовая, управленческая, эксплуатационная структура, структура собственности позволят обеспечивать финансовую устойчивость создаваемого банка.

Шестой принцип закрепляет подходы к переходу права собственности на акции (доли) в уставном капитале банка. При переходе контрольного пакета акций и значительной доли (размер которой должен быть установлен) надзорный орган должен давать разрешение на такой переход, а также иметь право не давать согласия на проведение такого рода сделки.

Согласно седьмому принципу за надзорным органом должно быть закреплено право одобрять крупные приобретения или инвестиции банка, включая трансграничные операции.

Надо отметить, что данный принцип не реализован в законодательстве России. Поэтому необходимо установить требование о получении предварительного согласия Банка России для приобретения банками небанковских финансовых институтов в Российской Федерации. Также необходимо установить запрет на приобретение крупных долей в нефинансовых организациях, положение которых вызывает обеспокоенность.

Восьмой принцип содержит положение, согласно которому банковский надзор может быть эффективным, только если основан на оценке банковских рисков как отдельных банков, так и банковских групп. При этом при оценке рисков необходимо учитывать размер банка, его значение для банковской системы в целом. Оценка риска должна осуществляться на всех стадиях банковского надзора.

Девятый принцип закрепляет необходимость закрепления за органом банковского надзора возможности применять необходимые методы и инструменты с целью достижения надзорных целей. К таким методам, в частности, должны относиться: анализ финансовой отчетности, наличие бизнес-модели анализа, рассмотрение итогов стресс-тестирования, анализ корпоративного управления (прежде всего системы внутреннего контроля и системы управления рисками банка).

Надзорный орган должен иметь право требовать от банков приведения в соответствие всех систем с целью обеспечить их финансовую устойчивость и безопасное функционирование. В случае невыполнения таких требований надзорный орган должен иметь право применять к банку иные меры воздействия.

Десятый принцип закрепляет положение, согласно которому банковский надзор осуществляется надзорным органом путем сбора и анализа отчетности банков (включая консолидированную отчетность), а также статистических данных банков и последующей проверке отчетных данных.

Указанную проверку надзорный орган может осуществлять самостоятельно, а также с помощью проведения внутренних или внешних проверок.

Одиннадцатый принцип устанавливает право надзорного органа применять меры воздействия в отношении поднадзорных субъектов в случаях, когда они не выполняют рекомендации надзорного органа или нарушают действующее законодательство. Возможность применять меры воздействия должны быть у надзорного органа на всех стадиях банковского надзора. Надзорный орган должен применять предупредительные меры воздействия как можно раньше, поскольку презюмируется, что наиболее эффективным является применение мер воздействия на банки на ранней стадии надзора. Надзорный орган может потребовать от банка принять меры по предотвращению нарушения установленных нормативов, по исправлению нарушенных нормативов или применять иные меры воздействия (например, ограничение текущей деятельности банка, введение более строгих пруденциальных ограничений и требований, запрет на осуществление новых видов деятельности, ограничение или приостановление выплат акционерам, запрет на выкуп долей, передачи активов, требование заменить руководителя банка и иные). Наиболее строгой мерой является отзыв у банка лицензии.

В арсенале надзорного органа должны быть меры воздействия не только на банк в целом, но и на руководство банка.

Последние два принципа в первой подгруппе — двенадцатый и тринадцатый — посвящены взаимодействию надзорных органов как внутри одной юрисдикции, гак и на международном уровне. Для эффективного осуществления банковского надзора необходимо, чтобы органы, но надзору за трансграничными банковскими группами обменивались информацией и координировали свою деятельность.

Вторая подгруппа Основополагающих принципов (принципы с 14 по 29) закрепляет требования, связанные с управлением рисками, возникающими в процессе осуществления банковской деятельности, а также с установлением нормативов деятельности банков.

Четырнадцатый принцип закрепляет право надзорного органа определять уровень надежности и обоснованности выбранной руководством банка политики, которая должна быть адекватна рискам, возникающим в деятельности конкретного банка. Подчеркивается, что сами банки должны разрабатывать и осуществлять политику управления рисками, включая выявление рисков, их измерение и минимизацию негативных последствий.

Пятнадцатый принцип закрепляет полномочия надзорного органа устанавливать пруденциальные ограничения (нормативы) с целью ограничения рисков как для отдельных банков, так и для банковских групп.

Шестнадцатый принцип устанавливает, что в надзорных целях надзорный орган должен иметь право устанавливать для банков нормативы достаточности капитала, определять его компоненты с учетом влияния на убытки.

Регулированию отдельных банковских рисков посвящены несколько Основополагающих принципов, а именно: семнадцатый принцип регулирует кредитный риск, двадцать второй — рыночные риски, двадцать третий — процентный риск, двадцать четвертый — риск ликвидности, двадцать пятый — операционный риск.

Двадцать шестой и двадцать седьмой посвящены вопросам внутреннего контроля в банках и требованиям к ведению учета и составлению отчетности.

Банки и банковские группы должны составлять финансовую отчетность в соответствии с учетной политикой и международными признанными стандартами бухгалтерского учета. Предусматривается обязательная проверка внешним независимым аудитором достоверности финансовой отчетности банка и ежегодная публикация годовой отчетности.

Двадцать восьмой принцип регулирует вопросы раскрытия банками информации о своей деятельности. К полномочиям надзорного органа должно быть отнесено право устанавливать правила, согласно которым банки и банковские группы должны рег улярно публиковать информацию, в том числе консолидированную, отражающую их финансовое состояние, стратегии управления рисками, корпоративную политику и т. д.

Двадцать девятый принцип посвящен вопросам злоупотребления при предоставлении финансовых услуг. Надзорный орган определяет, насколько банки проводят адекватную политику в данной сфере, придерживаются ли высоких этических и профессиональных стандартов, проводят ли мероприятия по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Надо отметить, что большинство указанных принципов получило закрепление в законодательстве РФ и практике банковского надзора. Однако ряд принципов (кроме перечисленных выше) требует своей имплементации. Так, законодательство не содержит на данный момент ограничений на совершение сделок банка со связанными сторонами (двадцатый принцип)^[3]. Не реализован двадцать первый принцип, требующий контроля странового риска. Реализация данных принципов должна быть продолжена.

Таким образом, согласимся с Т. Э. Рождественской, что Основополагающие принципы банковского надзора «представляют собой методологическую основу при проведении в странах как внутренней, так и внешней оценки состояния банковской системы в целом и организации банковского надзора в частности и способствуют пониманию кредитными организациями в лице их собственников и руководителей сути и содержания предъявляемых к ним со стороны надзорных органов пруденциальных требований»^[4].

• [1] Рождественская Т. Э. Указ. соч. С. 181—201. См. также: Рождественская Т. Э., Гуз-нов А. Г., Шамраев А. В. Банковское право для экономистов: учебник., 2015.
• [2] Подробнее см.: Рождественская Т. Э. Указ. соч. С. 194—195.
• [3] В Закон о Банке России была еще в 2014 г. внесена норма (ст. 64.1), которая позволяла определять риск на связанное с банком лицо. Однако вступление этой нормы в силуоткладывается: в 2014 г. было перенесено на 1 января 2016 г., в 2015 г. — на 1 января 2017 г.
• [4] Рождественская Т. Э. Указ. соч. С. 199—200.