Соглашение о государственно-частном партнерстве

Соглашение о государственно-частном партнерстве представляет собой гражданско-правовой договор, заключаемый между публичным партнером и частным партнером на срок не менее чем три года в порядке и на условиях, которые установлены Законом о государственно-частном партнерстве (ст. 3 указанного закона).

Исходя из прямого указания, содержащегося в законодательной дефиниции, большинство авторов отмечают гражданско-правовую природу соглашения о ГЧП. Например, Д. В. Качкин, Р. Р. Репин пишут, что соглашение о ГЧП выступает как комплексная договорная конструкция, предусмотренная законом, т. е., условно говоря, может быть названа «смешанным договором, предусмотренным законом»^[1].

Вместе с тем в юридической литературе не все согласны с отнесением соглашения о ГЧП к гражданско-правовому договору. Например, некоторые авторы полагают, что контракт о ГЧП имеет смешанную административно-правовую, гражданско-правовую и финансово-правовую природу^[2]. Вероятно, эта позиция основывается на том, что такое соглашение заключается на основании акта власти — решения об определении победителя конкурса, которое составляется на основании протокола рассмотрения и оценки конкурсных предложений (ст. 26—29 Закона о государственно-частном партнерстве).

Однако соглашение о ГЧП — это юридический факт, который может быть либо фактом публичного права, либо фактом частного права. Смешанным он быть не может. Точнее в данном случае говорить о тех правоотношениях, которые складываются в связи реализацией этого юридического факта. Вот эти правоотношения и могут носить смешанный характер.

После принятия Закона о государственно-частном партнерстве в юридической доктрине возник вопрос о соотношении соглашения о ГЧП и концессии, поскольку до принятия указанного закона ГЧП охватывало собой практически любые формы взаимодействия государства и бизнеса, в том числе концессионные соглашения.

Действующий Закон о государственно-частном партнерстве, как ранее отмечалось, закрепил понятия «государственно-частное партнерство» и «соглашение о государственно-частном партнерстве». В соответствии с этим законом ГЧП определяется через понятие «сотрудничество», основанное только на соглашении о ГЧП, под которым понимается гражданско-правовой договор между публичным партнером и частным партнером. Таким образом, законодатель рассматривает ГЧП в узком смысле, относя к нему только сотрудничество, основанное на специальном договоре (соглашении о ГЧП), а концессионное соглашение находится за рамками ГЧП.

Между тем некоторые авторы предлагают рассматривать соглашение о ГЧП как разновидность инвестиционных соглашений с участием публично-правовых образований, к которым относятся также концессионные соглашения, соглашения о разделе продукции и т. д. Такие соглашения характеризуются общими признаками, отличающими их от двусторонних инвестиционных сделок, как то: а) публично значимая цель сотрудничества частного и публичного партнеров; б) объединение ресурсов и усилий для достижения указанной цели сотрудничества; в) распределение между партнерами рисков, которые могут возникать в ходе сотрудничества; г) этапность (стадийность) реализации проекта сотрудничества. В связи с этим целесообразно унифицировать законодательство о таких соглашениях и принять единый федеральный закон о публично-частном партнерстве^[3].

Нами неоднократно отмечалось, что ГЧП представляет собой достаточно сложную систему взаимоотношений государства и частного субъекта, предполагающих долгосрочное взаимодействие, значительные вложение собственных и привлекаемых средств партнеров, а также возможность возникновения в процессе осуществления проекта различных обстоятельств, в том числе и не зависящих от воли сторон, и, как следствие, необходимость минимизации наступления рисков неблагоприятных последствий непосредственно для сторон, а также их кредиторов.

В связи с этим Законом о государственно-частном партнерстве предусмотрен специальный инструмент, позволяющий дополнительно защитить интересы лиц, предоставивших средства частному партнеру (кредиторы). Таким инструментом является прямое соглашение, представляющее собой гражданско-правовой договор, заключенный между публичным партнером, частным партнером и финансирующим лицом или финансирующими лицами в целях регулирования условий и порядка их взаимодействия в течение срока реализации соглашения, а также при изменении и прекращении соглашения. Другими словами, такое соглашение защищает финансирующего субъекта в случае неплатежеспособности частного партнера, предоставляя ему право получить от публичного партнера напрямую соответствующую финансовую компенсацию^[4]. В таком соглашении может быть предусмотрен порядок учета мнения кредиторов при определении новой частной стороны в случае ее замены (ч. 14 ст. 13 Закона о государственно-частном партнерстве). Кроме того, необходимость заключения такого соглашения состоит в том, что по общему правилу частный партнер не вправе передавать в залог объект соглашения и (или) свои права по соглашению, за исключением их использования в качестве способа обеспечения исполнения обязательств перед финансирующим лицом при наличии прямого соглашения (ч. 6 ст. 7 Закона о государственно-частном партнерстве).

• [1] Качкин Д. В., Репин Р. Р. Соглашение о государственно-частном партнерстве какгражданско-правовой договор // Закон. 2015. № 10. С. 155—156. Е. Б. Козлова такжепредлагает определить соглашение ГЧП как смешанный договор. См.: Козлова Е. Б. Система договоров, направленных на создание объектов недвижимости. М.: КОНТРАКТ, 2013.
• [2] См.: Сазонов В. Е. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты. М.: Буки Веди, 2012.С. 125. Указанная работа была издана до принятия Закона о государственно-частномпартнерстве, однако это не важно для формулирования доктринальной позиции относительно правовой природы анализируемого феномена.
• [3] См.: Попондопуло В. Ф. Специальный инвестиционный контракт как правоваяформа инвестиционных соглашений с участием публично-правового образования //Конкурентное право. 2017. № 3. С. 17—18.
• [4] См.: Комментарий к Федеральному закону от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РоссийскойФедерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» / Т. А. Батрова, И. О. Антропцева, Н. И. Воробьев [и др.] // Система «ГАРАНТ», 2016.