Международный опыт организации деятельности центральных банков и органов надзора на финансовых рынках

Как известно, ядро финансовых систем современных государств составляют центральный банк как орган, осуществляющий денежно-кредитную политику, и министерство финансов как орган, ответственный прежде всего за бюджетную политику. А вот моделей регулирования и надзора было и остается несколько.

Исторически первой является модель, в рамках которой регулирование и надзор осуществляются несколькими независимыми друг от друга органами (или агентствами). Такая концепция регулирования и надзора была реализована, например, в США, Аргентине, Бразилии.

Вторая модель предполагает частичную секторальную интеграцию: осуществление функций по регулированию банковского и страхового рынков (Канада, Венесуэла и др.), банковского и фондового рынков (Финляндия, Мексика и др.), фондового и страхового рынков (Болгария и др.).

Третья модель — объединение функций центрального банка и банковского регулирования и надзора (Россия до 2013 г. (Банк России), Украина и др.).

Четвертая модель — создание единого независимого органа финансового регулирования и надзора (Англия 1998—2008 гг., Казахстан 2004— 2011 гг. и др.).

Пятая модель, «twin pix», предполагает разделение функций по линии «макропруденциальный надзор» — «микропруденциальный надзор» с определенным доминированием первого органа. Эта модель реализована в Англии после реформы 2008 г.

Наконец, шестая модель — создание единого регулятора с объединением надзора за всеми секторами и интеграцией функций на базе центрального банка (Сингапур, Казахстан, Армения, Россия с 2013 г., др.)^[1].

Из всех этих моделей только в первой не был реализован интегративный подход регулирования и надзора на финансовых рынках. Иные — так или иначе уже были его эмпирическим следствием. Верно будет отметить, что за появлением моделей интегрированного надзора первоначально не стояло какой-то сверхидеи: своим рождением концепция интегрированного надзора обязана необходимости удешевления бюджетных затрат на функционирование системы надзора. Однако впоследствии — под влиянием процессов консолидации в финансовом секторе, развития различных финансовых инструментов — она обрела новое дыхание и стала популярна в конце 1990;х — начале 2000;х гг.

Именно в это время в ряде гоеударств появились самостоятельные, часто обладающие определенной независимостью от правительства органы финансового надзора, которые осуществляли надзор за всеми основными секторами финансового рынка одновременно. Эти органы могли быть самостоятельными по отношению к центральному банку или интегрированными в его структуру. Такие органы получили неофициальное название мегарегуляторов и появились в Норвегии (страна-«пионер», 1986 г.), Исландии, Дании, Швеции, Англии, Германии, Южной Корее, Венгрии, Казахстане и еще примерно в 50 странах.

Дало ли создание мегарегуляторов положительный эффект? Несомненно, определенный эффект был, и связан он прежде всего с тем, что в отношении всех финансовых секторов были сделаны попытки разработать и начать применять единые стандарты и технологии регулирования и надзора, что ограничивало появление так называемого регуляторного арбитража (т.е. возможности применения разных стандартов к одним и тем же сегментам со стороны различных надзорных органов). Зарубежные исследователи данного вопроса видят положительный эффект от создания мегарегулятора в следующем:

• • преимущество осуществления гармонизации, консолидации и рационализации принципов, правил, руководств, созданных регуляторами или внедренных действующим законодательством, с учетом того, что (соответствующие) одному типу (сфере) бизнеса, рынку или потребителю правила могут нс подходить к другому;
• • единый процесс для авторизации/наделения специальной правоспособностью организаций и для согласования некоторых их сотрудников, используя стандартные процессы и единую базу данных;
• • более согласованный и последовательный подход к применению мер и дисциплине (соблюдению правил), с учетом необходимости соответствующей дифференциации (установления различий);
• • в дополнение к единому регулятору, единая схема обработки претензий потребителей и выплата компенсаций, и единый независимый апелляционный трибунал/суд^[2].

Так, в Германии единый регулятор финансовых организаций — независимый, но связанный с центральным банком, мегарегулятор первого вида, — был создан в 2012 г. К моменту его создания надзор на финансовых рынках был распределен между тремя органами: Федеральным ведомством по надзору в сфере кредитования (BAKred) (создано в 1962 г.); Федеральным ведомством страхового надзора (BA V) (создано в 1952 г.); Федеральным ведомством надзора за рынком ценных бумаг (создано в 1995 г.). 1 мая 2002 г. произошло слияние трех федеральных надзорных ведомств, результатом чего стало появление нового единого надзорного органа — Федеральной службы по регулированию финансовых рынков (Bundesansta.lt fur Finanzdienstleistungsaufsicht, или BaFin). Определенными полномочиями по надзору за банками с новым органом «поделился» Бундесбанк. Однако регулятивные функции (функция издания нормативных актов) сохранились за Министерством финансов и Бундесбанком.

BaFin преследует три цели. Главная — обеспечение эффективности всего финансового сектора Германии. Из нее вытекают две другие цели: обеспечение платежеспособности банков, кредитных и страховых учреждений.

Бундесбанк и BaFin распределили полномочия в области банковского надзора следующим образом. BaFin, как преемник ранее существовавшего ведомства банковского надзора, несет всю полноту ответственности за принятие таких официальных мер, как вынесение предупреждений кредитным институтам, требование от них повысить собственный капитал или их закрытие. Бундесбанк занимается оперативной надзорной деятельностью. Бундесбанк в ходе текущего надзора по-прежнему собирает, анализирует и оценивает годовые балансы банков, аудиторские заключения и другие предусмотренные законом формы отчетности, а также проводит встречи с представителями банков. Частью текущего надзора являются проверки Бундесбанком обеспеченности кредитных институтов собственным капиталом и качества управления рисками. В отдельных случаях BaFin проводит подобные проверки силами собственных сотрудников. Предусмотрено также проведение инспекционных проверок объединенными силами обоих ведомств.

В Сингапуре, Казахстане и Армении, также как и в России, мегарегуляторы созданы на основе центрального банка и совмещают функции центрального банка и органа надзора на финансовом рынке.

В Сингапуре роль центрального банка и органа надзора на финансовом рынке выполняет Монетарное управление Сингапура (Monetary Authority of Singapore, MAS)'. Основными функциями MAS являются:

• • выступать в роли Центрального банка Сингапура, отвечающего за проведение денежно-кредитной политики, операций по обмену валют, организацию системы контроля (надзора) платежных систем, выступать в качестве правительственного/государственного банка и финансового агента;
• • осуществлять комплексный надзор за финансовыми услугами и мониторинг финансовой стабильности;
• • управлять международными резервами Сингапура;
• • содействовать развитию Сингапура как международного финансового центра.

Монетарное управление Сингапура было создано в 1970 г. До этого осуществление функций денежной политики, относящееся традиционно к сфере деятельности центрального банка, выполнялось несколькими пра-^[3]

вительственными ведомствами и агентствами Сингапура. С развитием Сингапура потребности быстрорастущего банковского сектора и финансовой сферы обусловили необходимость и способствовали развитию более динамичной и последовательной денежной политики. В 1970 г. Парламентом был принят закон «О Монетарном управлении Сингапура» и было создано существующее управление. MAS получило право выступать в качестве центрального банка и финансового агента правительства. На Управление также были возложены функции по обеспечению финансовой стабильности, ведению денежной и валютной политики, способствующим дальнейшему экономическому росту. В апреле 1977 г. Правительство приняло решение передать функции по регулированию страхового рынка в MAS. Функции регулятора по закону «О рынке ценных бумаг» (1973 г.) также перешли к MAS. MAS в настоящее время координирует работу в области законодательных инициатив в области денежной политики, банковских операций, страхового рынка, рынка ценных бумаг и финансового сектора в целом.

В Казахстане цели, задачи, функции и полномочия Национального банка Республики Казахстан (НБ РК) определены Законом Республики Казахстан «О Национальном банке Республики Казахстан» (далее — Закон о НБ РК) от 30 марта 1995 г. № 2155 (с изменениями и дополнениями)^[4]. В соответствии со ст. 2 указанного закона Национальный Банк Казахстана является государственным органом, обеспечивающим разработку и проведение денежно-кредитной политики государства; функционирование платежных систем; осуществляющим валютное регулирование и контроль; государственное регулирование, контроль и надзор финансового рынка и финансовых организаций; государственное регулирование функционирования регионального финансового центра города Алматы; содействующим обеспечению стабильности финансовой системы и проводящим государственную статистику.

В отличие от Банка России ЫБ РК подотчетен Президенту Республики Казахстан (Банк России — Государственной Думе РФ).

Основной целью Национального Банка Казахстана является, обеспечение стабильности цен в Республике Казахстан (ст. 7 Закона о НБ РК), в то время как основной целью Банка России является обеспечение устойчивости рубля (ст. 3 Закона о Банке России). Отметим, что с точки зрения современной теории монетарного управления, именно стабильность цен, а не курсовая политика должна являться приоритетом деятельности центральных банков.

В структуре НБ РК выделяются два ведомства: Комитет по контролю и надзору финансового рынка и финансовых организаций и Комитет по защите прав потребителей финансовых услуг.

В отличие от России, где надзорно-контрольные полномочия в области финансовых рынков (за исключением банковского надзора) сосредотачивались на уровне Федеральной службы по финансовым рынкам и были переданы Банку России только в связи с созданием единого регулятора, в Казахстане мегарегулятор изначально складывался на базе НБ РК.

В конце 90-х — начале 2000;х гг. в течение нескольких лет Национальному Банку Казахстана были переданы функции и полномочия Департамента страхового надзора Министерства финансов Республики Казахстан (по надзору страхового рынка (1998 г.)), Национальной комиссии Республики Казахстан по ценным бумагам (по регулированию рынка ценных бумаг (2001 г.)), Комитета по регулированию деятельности накопительных пенсионных фондов Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан (по регулированию деятельности накопительных пенсионных фондов (2002 г.)).

В 2003 г. было принято решение о создании самостоятельного надзорного ведомства, и с 1 января 2004 г. началось функционирование Агентства Республики Казахстан по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций (далее — Агентство), за которым законодательно были закреплены следующие цели и задачи:

• 1) обеспечение финансовой стабильности финансового рынка и финансовых организаций и поддержание доверия к финансовой системе в целом;
• 2) обеспечение надлежащего уровня защиты интересов потребителей финансовых услуг;
• 3) создание равноправных условий для деятельности финансовых организаций, направленных на поддержание добросовестной конкуренции на финансовом рынке;
• 4) установление стандартов деятельности финансовых организаций, создание стимулов для улучшения корпоративного управления финансовых организаций;
• 5) мониторинг финансового рынка и финансовых организаций в целях сохранения устойчивости финансовой системы;
• 6) сосредоточение ресурсов надзора на областях финансового рынка, наиболее подверженных рискам, с целью поддержания финансовой стабильности;
• 7) стимулирование внедрения современных технологий, обеспечение полноты и доступности информации для потребителей о деятельности финансовых организаций и оказываемых ими финансовых услугах.

Однако это Агентство не было независимым в полном объеме от Национального Банка Республики Казахстан: последний фактически обеспечивал финансирование деятельности Агентства.

После кризиса 2008—2009 гг. в Казахстане вновь вернулись к идее функционирования единого надзорного органа на базе НБ РК. Указом Президента Республики Казахстан от 12 апреля 2011 г. № 25 функции и полномочия Агентства были переданы Национальному Банку Республики Казахстан, а Указом от 18 апреля 2011 г. № 61 был образован Комитет по контролю и надзору финансового рынка и финансовых организаций Национального Банка Республики Казахстан (далее — КФН).

Положение о КФН было утверждено Советом директоров НБ РК 4 марта 2013 г. № 3164^[5]. В соответствии с данным положением Комитет по контролю и надзору финансового рынка и финансовых организаций Национального Банка Республики Казахстан является ведомством Национального Банка Республики Казахстан, осуществляющим в пределах его компетенции контроль и надзор за финансовым рынком и финансовыми организациями (п. 1).

Как определено Положением, КФН в пределах компетенции Национального Банка в случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Казахстан, выполняет основные функции по государственному контролю и надзору за банковской, страховой деятельностью, деятельностью накопительных пенсионных фондов, инвестиционных фондов, субъектов рынка ценных бумаг и кредитных бюро.

Будучи ведомством НБ РК, Комитет тем не менее обладает некоторой (хотя скорее символической) независимостью от НБ РК. В частности, Председатель Комитета назначается на должность и освобождается от должности Председателем Национального Банка по согласованию с Президентом Республики Казахстан или, по его поручению, с Руководителем Администрации Президента Республики Казахстан.

Комитет по защите прав потребителей финансовых услуг (КЗППФУ) был также образован 1 марта 2013 г. в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 29 декабря 2012 г. № 458 «О некоторых вопросах Национального Банка Республики Казахстан». КЗППФУ создан с целью усиления действующей системы защиты, внедрения превентивных мер, но защите прав потребителей финансовых услуг, а также повышения финансовой грамотности населения.

В настоящее время в состав КЗППФУ входят два структурных подразделения: Департамент, но правам потребителей (включающий Управление по защите прав потребителей и Управление финансовой грамотности) и самостоятельное Юридическое управление.

В соответствии с Положением о Комитете по защите прав потребителей финансовых услуг Национального Банка Республики Казахстан (Утверждено постановлением Совета директоров Национального Банка Республики Казахстан от 7 февраля 2013 г. № 27) основной задачей КЗППФУ является обеспечение надлежащего уровня защиты прав и законных интересов потребителей финансовых услуг. В этой связи КЗППФУ выполняет следующие основные функции:

• 1) рассматривает обращения физических и юридических лиц по вопросам предоставления финансовых услуг;
• 2) предоставляет правовую помощь потребителям финансовых услуг по вопросам защиты их прав;
• 3) выявляет нарушения прав потребителей финансовых услуг;
• 4) ведет реестр обращений потребителей финансовых услуг и результатов их рассмотрения, проводит анализ соответствующей статистической информации;
• 5) ведет реестр нарушений финансовыми организациями и эмитентами ценных бумаг требований законодательства по защите прав потребителей финансовых услуг;
• 6) запрашивает и получает от физических и юридических лиц сведения, необходимые для обеспечения защиты прав потребителей финансовых услуг;
• 7) осуществляет контроль и проверки деятельности субъектов финансового рынка по соблюдению законодательно установленных требований при оказании финансовых услуг и раскрытии информации о финансовых услугах;
• 8) осуществляет надзор за качеством предоставляемых субъектами финансового рынка услуг и распространяемой ими информации о финансовых услугах;
• 9) разрабатывает стандарты оказания финансовых услуг и распространения информации о финансовых услугах финансовыми организациями;
• 10) проводит мероприятия по повышению качества финансовых услуг; и др.

Таким образом, в Казахстане вопросы надзора за субъектами финансового рынка и эмитентами оказались сосредоточены в рамках одной структуры — в Комитете по контролю и надзору финансового рынка и финансовых организаций. Защита прав потребителей финансовых услуг также была структурирована по всем видам услуг, осуществление такой защиты было закреплено за Комитетом по защите прав потребителей финансовых услуг. К функциям непосредственно Национального Банка Казахстана в настоящее время по-прежнему относятся: осуществление монетарной политики; организация налично-денежного обращения; валютное регулирование и валютный контроль; развитие платежных систем; организация борьбы с отмыванием доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма.

Таким образом, в Казахстане реализована модель единого регулятора на базе центрального банка с полным секторальным и функциональным объединением.

Цели деятельности, задачи и функции единых регуляторов финансового рынка в России и Казахстане близки, и это во многом будет определять сходство парадигмы развития мегарегуляторов в России и Казахстане.

Вместе с тем международный опыт показывает, что однозначного решения о организационной структуре органа регулирования финансового рынка и надзора за финансовым рынком нет. Есть преимущества и недостатки каждой модели. Вероятно, должно пройти время для того, чтобы доказать преимущества модели мегарегулятора, созданного на базе центрального банка, который имеет уникальную миссию, связанную с возможностями эмиссионного центра. Функции регулирования и надзора являются с этой точки зрения дополнением основной функции центрального банка. Еще более далекой от основной функции центрального банка видится функция защиты прав потребителей финансовых услуг. Но эта «дополнительность» отражает понимание того обстоятельства, что обеспечение стабильности национальной валюты весьма затруднительно без обеспечения устойчивого развития финансового рынка, без поддержания уровня доверия к финансовому рынка и его институтам.

• [1] См. также: Моисеев С. Р. Мегарегулятор / Терминология — сущностные аспекты //Деньги и кредит. 2013. №. 7 С. 52—53.
• [2] Briault С. A Single Regulator for the U. К. Financial Services Industry // FinancialStability Review. 1998. 5(Autumn). P. 5—35. Цит. no: Llewellyn David T. Institutional Structureof Financial Regulation and Supervision: The Basic Issues // Aligning Financial SupervisoryStructures with Country Needs. World Bank, 2004. P. 23. URL: http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2004/11/03/90 341_20041103140610/Rendered/PDF/30 2580PAPER0Allinancial0supervisory.pdf (дата обращения: 13.07.2016).
• [3] URL: http://www.mas.gov.sg (дата обращения: 13.07.2016).
• [4] 2 URL: http://vww.nationalbank.kz/?docid=41 (дата обращения: 13.07.2016).
• [5] URL: http://www.afti.kz/7docid=1365 (дата обращения: 13.07.2016).