Предмет и пределы надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание

Как было отмечено в параграфе 11.1 учебника, в Законе о прокуратуре надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, объединен в единую отрасль наряду с вопросами проверки законности в деятельности органов, осуществляющих ОРД и предварительное следствие. С точки зрения специфики осуществления дознания и стоящих перед соответствующими органами задач, данная деятельность наиболее близка к предварительному следствию, поскольку тоже регулируется нормами УПК, и их можно рассматривать соответственно как простую и квалифицированную формы расследования преступлений. В то же время законодатель тесно связал дознание с ОРД в ст. 40 Кодекса, о чем будет упомянуто ниже.

В ст. 37 УПК для идентификации надзорной деятельности в рассматриваемой сфере применяется несколько отличное от закрепленного в ст. 29.

Закона о прокуратуре название — надзор за процессуальной деятельностью органов дознания, что лишь подчеркивает допустимость проверки прокурорами законности в деятельности таких органов на предмет соответствия ее требованиям УПК. Данное обстоятельство в свою очередь не исключает возможности проведения прокурорами проверок исполнения органами дознания и их должностными лицами иных законов, например, при прохождении федеральной государственной службы, но это не входит в предмет рассматриваемой деятельности.

Согласно ст. 29 Закона о прокуратуре предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, является:

• — соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
• — соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;
• — соблюдение установленного порядка проведения расследования;
• — законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина является общей составляющей в предмете не только рассматриваемой отрасли прокурорского надзора, но и в других его сферах, не говоря уже о наличии самостоятельной отрасли с таким названием. Осуществляемая органами дознания деятельность сопряжена с применением мер процессуального принуждения, с необходимостью учета прав и законных интересов как потерпевших, так и лиц, которые подозреваются (обвиняются) в совершении преступления. При этом важным является обеспечение конституционных положений:

• — запрещающих подвергать граждан пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению (ч. 2 ст. 21 Конституции РФ);
• — гарантирующих каждому право на квалифицированную юридическую, в том числе бесплатную помощь (ч. 1 ст. 48);
• — предоставляющих право каждому задержанному, заключенному под стражу, обвиняемому в совершении преступления пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения (ч. 2 ст. 48);
• — не допускающих презюмировать виновность каждого обвиняемого в совершении преступления, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда (ч. 1 ст. 49);
• — исключающих обязанность обвиняемого доказывать свою невиновность (ч. 2 ст. 49);
• — обязывающих толковать неустранимые сомнения в виновности лица в пользу обвиняемого (ч. 3 ст. 49);
• — разрешающих подозреваемым и обвиняемым не свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется законом (ч. 1 ст. 51);
• — презюмирующих охрану прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (ст. 52) и др.

Соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях имеет важное значение в деятельности органов дознания, поскольку согласно ст. 140 УПК поводами для возбуждения уголовного дела служат в том числе:

• — заявление о преступлении, сделанное как в устном, так и в письменном виде;
• — явка с повинной, которая является добровольным сообщением лица о совершенном им преступлении;
• — сообщение о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников.

Статья 144 УПК определяет порядок рассмотрения сообщений о преступлении, а ст. 145 предусмотрены виды решений, принимаемых по результатам такого рассмотрения. Надзорная практика свидетельствует, что одной из серьезных проблем является сокрытие органами дознания преступлений от учета, особенно в случаях, когда не видны перспективы удачного расследования уголовного дела за неустановлением личности подозреваемого, истечением значительного срока со дня совершения преступного деяния, что отрицательно влияет на статистические показатели и последующее стимулирование труда дознавателей. В связи с этим прокурорам приходится решать вопросы как о постановке на учет сокрытых преступлений, так и об уголовной ответственности должностных лиц, допускающих подобные отступления от выполнения служебного долга.

Соблюдение установленного порядка проведения расследования означает недопустимость малейшего отступления от требований процессуального законодательства при осуществлении расследования, поскольку собранные или зафиксированные ненадлежащим образом доказательства, ложащиеся в основу обвинения, не могут быть приняты за истину и исключаются из материалов уголовного дела, в том числе и прокурором.

Законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание, подразумевает вынесение надлежащим должностным лицом органа дознания процессуальных и иных актов в строгом соответствии с требованиями закона при наличии к тому оснований. Например, ч. 4 ст. 40.1 УПК предусматривает, что указания начальника подразделения дознания по уголовному делу могут даваться только в письменном виде.

К органам дознания ч. 1 ст. 40 УПК относит:

• 1) органы внутренних дел РФ и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения) полиции;
• 2) таможенные органы;
• 3) органы Федеральной службы судебных приставов;
• 4) органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации;
• 5) органы государственного пожарного надзора Федеральной противопожарной службы;
• 6) иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению ОРД;
• 7) начальников органов военной полиции Вооруженных Сил РФ, командиров воинских частей, соединений, начальников военных учреждений и гарнизонов.

Частью 3 ст. 151 УПК определяется подследственность уголовных дел органам дознания.

В свою очередь ч. 3 ст. 40 УПК определяет, что возбуждение уголовного дела в порядке, предусмотренном ст. 146 УПК, и выполнение неотложных следственных действий возлагаются также на:

• 1) капитанов морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, — по уголовным делам о преступлениях, совершенных на данных судах;
• 2) руководителей геолого-разведочных партий и зимовок, начальников российских антарктических станций и сезонных полевых баз, удаленных от мест расположения органов дознания, — по уголовным делам о преступлениях, совершенных по месту нахождения этих партий, зимовок, станций, сезонных полевых баз;
• 3) глав дипломатических представительств и консульских учреждений России — по уголовным делам о преступлениях, совершенных в пределах территорий данных представительств и учреждений.

Поскольку ст. 37 УПК определяет предназначением прокурора в рассматриваемой сфере надзор за процессуальной деятельностью органов, осуществляющих дознание, то пределы осуществляемых им проверок ограничиваются рамками УПК. Иными словами, прокурор не уполномочен осуществлять надзор за исполнением органами дознания тех же служебных инструкций и других подзаконных правовых актов.

Кодекс, к нормам которого в части надзорных полномочий отсылает ст. 30 Закона о прокуратуре, не ограничивает возможность проведения проверок в органах дознания определенными временными рамками и не связывает вмешательство прокурора исключительно с поступившей в орган прокуратуры жалобой или иным обращением. Однако любая ставшая достоянием прокурора информация, в том числе озвученная (опубликованная) в СМИ, об имеющих место нарушениях закона в деятельности органов дознания, должна являться побудительным мотивом для проведения проверки. К слову, речь может идти и о проверке жалобы самого дознавателя на указания начальника органа дознания, а также о несогласии с указанием прокурора, которое обжалуется вышестоящему прокурору (ч. 4 ст. 41 УПК).

Пределы надзора определяются также территориальной или пообъектной компетенцией соответствующих территориальных и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур, о чем речь пойдет при раскрытии вопросов организации надзора в рассматриваемой сфере.