Бюджетная система. 
Государственное регулирование экономики

Функции бюджетной системы

Бюджет является формой образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Главным финансовым источником бюджетов всех уровней выступает налоговая система, обеспечивающая наполнение соответствующих бюджетов. С помощью бюджета государство оказывает регулирующее воздействие на экономическую политику. Типы бюджетной политики представлены в табл. 4.1.

Таблица 4. 7.

Типы бюджетной политики

Структура доходов и расходов бюджета может поддерживать стабилизационную политику, т. е. помогать частному сектору в обеспечении полной занятости ресурсов и стабильного уровня цен. Однако это задача противоречива: с одной стороны, снижению безработицы способствует увеличение расходов государства и снижение налогов; с другой стороны, эти же меры являются инфляционными. Поэтому стабилизационная политика требует сбалансированных бюджетных решений, их оптимальности для снижения как безработицы, так и инфляции. Главным риском инфляционного развития является увеличение дефицита бюджета. Однако следует учитывать, что антиинфляционные регуляторы во многом связаны с внебюджетными, прежде всего денежнокредитными, мерами.

Политика экономического роста в государственном бюджете проявляется через увеличение расходов на финансирование инвестиций в человеческий капитал и инновации, целевые инвестиции в инфраструктуру экономики.

На практике государственный бюджет обеспечивает два главных направления финансирования: производство общественных благ (оборона, правоохранительная деятельность, фундаментальные научные исследования, образование, медицина) и индивидуальные доходы некоторых категорий граждан (оплата труда в сфере государственного управления и бюджетном секторе, социальные пособия и помощь).

Выполнение названных функций бюджета, его экономическое состояние зависят от долгосрочной динамики налоговых поступлений и государственных расходов, стадий промышленного цикла, текущей экономической политики государства. На стадии спада экономики в рамках делового цикла налоговая нагрузка на бизнес уменьшается и дискретно, и с помощью «встроенных стабилизаторов», сокращаются доходы бюджета, а необходимые для стабилизации расходы могут увеличить дефицит бюджета. Обратная картина наблюдается на стадии подъема экономики. Отсюда следует одна из задач разработки и реализации бюджета: переход к расчету его сбалансированности на несколько лет.

Текущая политика может потребовать разового увеличения расходов бюджета, выделения средств на проведение институциональных реформ, сглаживание кризисных явлений в финансовой сфере, форсмажорных обстоятельств.

За последние десять лет в бюджетной системе РФ произошли существенные изменения:

• 1) в основном разграничены расходные обязательства и ликвидированы «необеспеченные мандаты», т. е. социальные выплаты, превосходящие возможности бюджета;
• 2) создан Стабилизационный фонд (преобразованный в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния) как некоторый страховой резерв на случай снижения мировых цен на нефть;
• 3) закреплены доходные источники за региональными бюджетами и введены критерии распределения межбюджетных трансфертов;
• 4) сокращение и урегулирование внешней задолженности привело к освобождению расходной части бюджета от значительных процентных расходов. Часть внешних долгов была погашена из средств Стабилизационного фонда;
• 5) развитие системы Федерального казначейства, обеспечивающей кассовое обслуживание исполнения бюджета.

При расчете доходов бюджета в РФ необходимо прогнозировать несколько бюджетообразующих показателей. К ним относятся:

• — величина валового внутреннего продукта;
• — темп инфляции;
• — величина мировой цены на нефть;
• — валютный курс.

Бюджетное планирование на 2016 г. и следующую среднесрочную перспективу осуществлялось в условиях углубления кризисных явлений.

По оценке Минэкономразвития, экономическая ситуация в 2015 г. складывалась под влиянием ухудшения внешнеэкономических условий, прежде всего снижения цен на нефть, продолжения действия экономических санкций со стороны ЕС и США, сохранения тенденции к снижению инвестиционной активности, а также масштабного оттока капитала. Высокая стоимость заемных ресурсов, удорожание импортируемых инвестиционных товаров, рост долговой нагрузки и общая экономическая неуверенность инвесторов способствовали сокращению инвестиций. Реальные располагаемые денежные доходы населения также находятся в отрицательной зоне.

По антикризисным программам из федерального бюджета и источников Центрального банка РФ по антикризисным программам 2015 и 2016 гг. было израсходовано более 2 трлн руб.

Экономические условия разработки и реализации Федерального бюджета определяются по прогнозам Минэкономразвития и Центрального банка РФ. Прогноз социально-экономического развития российской экономики разрабатывается на вариантной основе и состоит из базового, целевого и консервативного вариантов. Разработанные на 2016 г. варианты базируются на единой гипотезе роста мировой экономики со среднегодовыми темпами в 2016—2018 гг. на уровне 3,4—3,6%.

Базовый вариант характеризует основные макроэкономические параметры развития экономики в условиях сохранения консервативных тенденций изменения внешних факторов и консервативной бюджетной политики, в том числе в части социальных обязательств государства. Вариант опирается на рыночные ожидания в отношении рынка энергоносителей, отраженные в консенсус-прогнозе мировых агентств, и разработан Минэкономразвития РФ исходя из среднегодовой цены на нефть Urals в 2016 г. — 50 долл. США за баррель, в 2017 г. — 52 долл. США за баррель, в 2018 г. — 55 долл. США за баррель.

Консервативный вариант прогноза рассматривает развитие российской экономики в условиях более низкой динамики цен на сырьевые товары, прежде всего на нефть и природный газ. Предполагается, что в 2016—2018 гг. среднегодовая цена на нефть Urals снижается до 40 долл. США за баррель и стабилизируется на этом уровне на протяжении всего прогнозного периода.

В этих условиях на фоне сложившихся в последние два года инерционных трендов в 2016 г. основные макроэкономические показатели могут иметь резко негативную динамику: снижение ВВП может составить до 1%, продолжится углубление инвестиционного спада, усилится негативная динамика в промышленности и розничной торговле, произойдет дальнейшее снижение уровня жизни населения. В меньшей степени снижение затронет добычу нефти и газа, а также сельскохозяйственное производство и производство пищевых продуктов, в наибольшей степени — весь инвестиционный комплекс и сферу услуг. Данный сценарий характеризуется повышенным инфляционным фоном: в 2016 г. инфляция по прогнозу может составить 8—9%. В 2017 г. ситуация в экономике несколько стабилизируется. В 2018 г. наметится переход к положительной динамике (рост ВВП на уровне 2,3%), однако это не позволит вернуться на докризисный уровень.

Целевой вариант разработан в соответствии с поручением Президента Российской Федерации и предполагает выход российской экономики на траекторию устойчивого роста с темпами не ниже среднемировых, снижение инфляции до уровня 4% и рост производительности труда не менее чем на 5% при одновременном обеспечении макроэкономической сбалансированности.

Целевой сценарий отражает переход к новой модели экономического роста. Для достижения целевых параметров потребуется проведение значительных структурных преобразований расходной части федерального бюджета, предполагающих оптимизацию и повышение эффективности бюджетных расходов, радикальный пересмотр государственных программ Российской Федерации в целях соответствия ориентирам и показателям целевого состояния социально-экономического развития Российской Федерации.

Реализация основных мер, предусматриваемых целевым сценарием развития, предполагает обеспечить увеличение темпов экономического роста на 1,5—2 процентных пункта по сравнению с базовым сценарием в 2017—2018 гг. и перейти к 2020 г. на устойчивую динамику экономического роста со средним темпом 4,5% в год, обеспечив при этом рост производительности труда не менее чем на 5% в год и достижение целевого уровня инфляции не выше 4%.

Базовый вариант использован для разработки параметров федерального бюджета на 2016 г.

Темпы роста ВВП и инфляции повышают абсолютную величину возможных доходов бюджета. Однако если рост ВВП ведет к увеличению только доходов, поскольку увеличивается налоговая база, то повышение инфляции обусловливает необходимость увеличения его расходной части в связи с индексацией оплаты труда и других социальных расходов.

Кроме того, рост инфляции требует увеличения расходов на финансирование государственных инвестиционных программ.

Прогнозирование мировых цен на энергоносители и их учет в бюджетных расчетах для российского бюджета имеют особое значение, так как около 50% бюджетных поступлений связано с доходом от экспорта энергоносителей. Кроме того, на расчете мировых цен основано разграничение между бюджетными поступлениями и зачислением средств в Резервный фонд и Фонд будущих поколений. Для этих целей на основе прогноза определяется «цена отсечения», на базе которой пополняются доходы бюджета, а доходы превышения направляются в названные фонды.

К нефтегазовым доходам федерального бюджета относятся доходы от уплаты:

• — налога на добычу полезных ископаемых;
• — вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;
• — вывозных таможенных пошлин на газ природный;
• — вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.

С учетом существенной зависимости бюджета и объема денежной массы от внешнеэкономических факторов для определения доходов бюджета рассчитывается значение курса рубля к главным иностранным валютам, к бивалютной корзине (доллар, евро). Особенно важен такой расчет для резервирования бюджетных средств для выплат государственного внешнего долга.

Названные факторы, непосредственно влияющие на бюджетное планирование, обусловлены целым рядом обстоятельств, они многофункциональны, поэтому их прогнозы даже на год вперед зачастую довольно существенно отличаются от реальных значений. Поэтому, как правило, в течение финансового года бюджет может быть законодательно уточнен по доходам и расходам. В условиях снижения доходов предусматривается возможность секвестирования бюджета, т. е. пропорционального сокращения разделов расходной части бюджета.

Одним из инструментов бюджетной политики является долгосрочная бюджетная стратегия, обеспечивающая сбалансированность налоговой нагрузки и результативность государственных расходов на основе прогнозирования. Этот метод предполагает интегрировать кратко-, среднеи долгосрочное бюджетное планирование. Параметры налоговой, бюджетной и долговой политики, включаемые в годовые бюджеты, должны базироваться на ориентирах, выработанных в рамках долгосрочного планирования. Одновременно долгосрочные ориентиры должны регулярно уточняться с учетом реальных условий развития экономики.

Многие развитые страны используют в своей практике механизм долгосрочного бюджетного планирования, исходя из угроз бюджетной устойчивости в условиях неблагоприятных долгосрочных тенденций (в основном демографических). Выраженная тенденция старения населения обусловливает увеличение бюджетных социальных расходов.

В России бюджетная устойчивость связана не только со старением населения, но и с высокой зависимостью от изменчивой конъюнктуры нефтяных рынков, что актуализирует задачи долгосрочного бюджетного планирования.

Кроме того, долгосрочное планирование дает возможность сформулировать приоритетные задачи, оценить необходимые ресурсы для их реализации и определить возможные источники этих ресурсов, уйти от инерционного подхода, когда ассигнования распределяются на основе индексирования тенденций предыдущих лет.