Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях, специально определяемых в федеральном законодательстве

В гл. 11 Закона об общих принципах организации местного самоуправления к таким территориям отнесены:

• — внутригородские территории городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;
• — закрытые административно-территориальных образования;
• — наукограды;
• — приграничные территории;
• — муниципальные образования, расположенные в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции);
• — территории инновационного центра «Сколково»;
• — территории опережающего социально-экономического развития.
• 1. Внутригородские территории городов федерального значения.

Согласно ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге, Севастополе закрепляются в ст. 79 этого закона. Применительно к рассматриваемой в данной главе тематике такого рода особенности связаны с тем, что установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.

Приведенные положения указанного закона детализируются и конкретизируются в нормах регионального законодательства. Например, согласно ч. 3 ст. 1 Закона города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» образование муниципальных образований, установление их территорий и наименований осуществляются законом города Москвы по представлению мэра Москвы с учетом исторических и иных местных традиций, географических, градостроительных особенностей, социальноэкономических характеристик соответствующих территорий, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территорий. Внутригородскими муниципальными образованиями в г. Москве являются муниципальные округа, городские округа, поселения.

В соответствии с Законом города Москвы от 15 октября 2003 г. № 59 «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве» к числу таковых в настоящее время отнесены 125 муниципальных округов, 2 городских округа и 18 поселений.

2. Закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО). Согласно ст. 80 Закона об общих принципах организации местного самоуправления ЗАТО являются городскими округами. Особенности осуществления местного самоуправления на таких территориях устанавливаются специальным федеральным законом. В настоящее время это Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297−1 «О закрытом административно-территориальном образовании», в соответствии с которым к их числу относятся имеющие органы местного самоуправления административно-территориальные образования, созданные в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на их территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Такого рода особый режим и специальные условия предполагают в том числе определенные ограничения и особенности в деятельности населения, но осуществлению местного самоуправления на данных территориях, что находится в полном соответствии с требованиями Конституции и законодательства РФ, поскольку они устанавливаются в целях обеспечения конституционного строя, обороны страны и безопасности государства.

Указанный закон к числу таких ограничений и особенностей относит правила о том, что:

• а) решение о создании (упразднении) ЗАТО принимается Президентом России по предложению Правительства РФ и по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, в ведении которых находятся такие территории. При этом для установления и (или) изменения границ ЗАТО и его преобразования требования законодательства РФ об учете мнения населения не применяются;
• б) структура, порядок формирования, полномочия и ответственность органов местного самоуправления городского округа ЗАТО определяются в соответствии с законодательством по вопросам местного самоуправления с учетом особенностей, установленных Законом РФ «О закрытом административно-территориальном образовании»;
• в) проживание и (или) работа граждан в условиях особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в ЗАТО обеспечиваются мерами государственной поддержки, которые включают в себя повышенный уровень бюджетной обеспеченности населения, меры социальной защиты, льготы по оплате труда, государственному страхованию и гарантии занятости;
• г) в целях обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в ЗАТО устанавливаются: контролируемые и (или) запретные зоны по границе и (или) в пределах указанного образования; ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории; ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией и ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание; ограничения на создание и деятельность на его территории организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, организации с иностранными инвестициями. В тех же целях в ЗАТО организуется разработка и осуществляются меры по предупреждению терроризма, предотвращению техногенных катастроф, обеспечению пожарной безопасности и охране общественного порядка;
• д) правом осуществлять предпринимательскую деятельность на территории ЗАТО обладают только юридические и физические лица, отвечающие требованиям обеспечения особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в ЗАТО;
• е) в ЗАТО действует особый режим использования земель, который устанавливается по решению Правительства РФ;
• ж) сделки по приобретению в собственность недвижимого имущества, находящегося на территории ЗАТО, либо иные сделки с таким имуществом могут совершаться только гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими или получившими разрешение на постоянное проживание на такой территории, гражданами Российской Федерации, работающими на данной территории на условиях трудового договора, заключенного на неопределенный срок с организациями, по роду деятельности которых создано ЗАТО, и юридическими лицами, расположенными и зарегистрированными на его территории, и др.

Перечень закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов утвержден постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 508.

• 3. Наукограды. Согласно ст. 81 Закона об общих принципах организации местного самоуправления наукограды являются городскими округами. Особенности осуществления местного самоуправления в них устанавливаются Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации». В соответствии с указанным законом такие особенности связаны с тем, что:
  • — статус наукограда присваивается муниципальному образованию на определенный срок и может быть досрочно прекращен Правительством РФ по основаниям, определяемым федеральным законодательством;
  • — Правительство РФ утверждает приоритетные для данного муниципального образования направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации;
  • — наукограды могут претендовать на государственную поддержку, выражающуюся в предоставлении из федерального бюджета межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам наукоградов в порядке, определяемом Правительством РФ;
  • — государство в порядке, установленном законодательством, вправе осуществлять контроль за выполнением организациями научно-производственного комплекса наукограда возложенных на них функций, использованием ими средств, выделенных на научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники;
  • — установление и изменение границы наукограда осуществляется в порядке, специально определяемом законом соответствующего субъекта РФ;
  • — высвобождаемые в связи с осуществлением мероприятий по сокращению численности или штата, реорганизации или ликвидации организаций научно-производственного комплекса наукограда, по истечении срока действия или досрочного прекращения такого статуса работники организаций научно-производственного комплекса наукограда вправе рассчитывать на обеспечение социальной защиты в соответствии с законодательством РФ о труде и др.

Муниципальное образование, претендующее на присвоение статуса наукограда, должно иметь на своей территории градообразующий научно-производственный комплекс, отвечающий определенным в указанном законе критериям: по численности работающих в организациях этого комплекса жителей данного муниципального образования (не менее 15%); объему научно-технической продукции, соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники Российской Федерации (в стоимостном выражении она должна составлять не менее 50% общего объема продукции всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования, или стоимость основных фондов комплекса, фактически используемых при производстве научнотехнической продукции, составлять не менее 50% стоимости фактически используемых основных фондов всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, за исключением жилищно-коммунальной и социальной сферы).

В научно-производственный комплекс наукограда входят зарегистрированные на территории данного муниципального образования в качестве юридических лиц и осуществляющие предусмотренную данным законом деятельность:

• — научные организации, образовательные организации высшего образования и иные организации, осуществляющие научную, научно-техническую и инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации, при наличии у них в случаях, предусмотренных законодательством РФ, государственной аккредитации;
• — организации независимо от организационно-правовых форм, осуществляющие производство продукции, выполнение работ и оказание услуг, при условии, что доля производства наукоемкой продукции (в стоимостном выражении), соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники Российской Федерации в течение предшествующих трех лет, составляет не менее 50% их общего объема производства.
• 4. Приграничные территории, В соответствии со ст. 82 Закона об общих принципах организации местного самоуправления к числу территорий с особыми условиями организации местного самоуправления могут быть отнесены приграничные территории.

Особенности осуществления местного самоуправления на таких территориях устанавливаются Законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730−1 «О Государственной границе Российской Федерации», определяющим в том числе режим приграничной территории.

В соответствии со ст. 37 указанного закона данный режим предусматривает, что органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, в соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законодательством РФ, организации (независимо от форм собственности) и их объединения, общественные объединения и их должностные лица:

• — предоставляют в соответствии с законодательством РФ земельные участки для нужд защиты государственной границы, осуществляют на таких участках муниципальный земельный контроль;
• — оказывают помощь пограничным органам, Вооруженным Силам РФ, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию;
• — создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите государственной границы в пределах приграничной территории.

Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам.

В случае наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, связанными с осуществлением определенных видов деятельности в данной области, им должны передаваться соответствующие материальные и финансовые средства.

Население приграничных территорий может привлекаться к защите государственной границы РФ на добровольных началах в составе общественных объединений, добровольных народных дружин, в качестве внештатных сотрудников органов и войск Федеральной пограничной службы РФ и в иных формах в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1995 г. № 339.

В соответствии с указанным постановлением народные дружины создаются при структурных подразделениях органов и войск Федеральной пограничной службы при содействии органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. В целях повышения эффективности и координации деятельности народных дружин в районе, городе, автономном округе, области, крае, республике решениями органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с соответствующими структурными подразделениями органов и войск Федеральной пограничной службы могут создаваться штабы народных дружин из представителей органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, структурных подразделений войск и органов Федеральной пограничной службы, командиров народных дружин.

Исходя из местных условий, иные формы участия граждан в охране государственной границы РФ определяются совместным решением органов Федеральной пограничной службы, органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ.

5. Муниципальные образования, расположенные в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции). Указанные муниципальные образования согласно ст. 82.1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления также отнесены к числу территорий с особыми условиями организации местного самоуправления.

Такого рода особенности определяются тем, что в данной статье в целях осуществления закупок товаров и связанных с такими закупками услуг для обеспечения муниципальных нужд, включенных в перечень товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения указанных муниципальных образований, закрепляются:

• — обязанности органов исполнительной власти субъектов РФ по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, находящихся на территориях соответствующих субъектов РФ, муниципальных образований, в случае утверждения соответствующего перечня законом субъекта Федерации;
• — правило о том, что в такой перечень могут быть включены только топливно-энергетические ресурсы, продовольственные товары и продукция производственно-технического назначения, а также услуги, связанные с их поставками;
• — положение о том, что закупки иных товаров, услуг для обеспечения муниципальных нужд, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения указанных муниципальных образований, но не включенных в соответствующий перечень, осуществляются их органами местного самоуправления.

Перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) утвержден постановлением Правительства РФ от 23 мая 2000 г. № 402.

6. Территории инновационного центра «Сколково». В соответствии со ст. 82.2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления к числу территорий с особыми условиями организации местного самоуправления отнесены территории инновационного центра «Сколково».

Такие особенности установлены Федеральным законом от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре „Сколково“». К их числу можно отнести правила, в соответствии с которыми на территории этого Центра:

• 1) все земельные участки, находящиеся в его границах, жилые помещения, входящие в состав инфраструктуры территории Центра, принадлежат управляющей компании на праве собственности. Она в целях обеспечения функционирования инфраструктуры территории Центра и жизнедеятельности на его территории осуществляет полномочия:
  • — по подготовке и утверждению документов, которые в соответствии с названным федеральным законом применяются вместо генерального плана поселения, правил землепользования и застройки, а также документации по планировке территории на основании таких документов;
  • — выдаче разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории Центра;
  • — присвоению наименования улицам, площадям и иным объектам на территории Центра, где проживают граждане;
  • — организации освещения улиц, установке указателей с наименованиями улиц и номерами домов;

предоставлению разрешения на условно разрешенные виды использования земельных участков или объектов капитального строительства;

• — утверждению формы градостроительного плана земельного участка;
• — проведению экспертизы проектной документации объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации;
• — согласованию установки рекламных конструкций на территории Центра и принятию решения о их демонтаже;
• — организации строительства и эксплуатации автомобильных дорог;
• — организации создания и эксплуатации объектов инфраструктуры, находящихся на территории Центра;
• — созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения;
• — организации электро-, тепло-, газои водоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом;
• — организации сбора, вывоза твердых бытовых отходов и мусора, а также благоустройства и озеленения территории Центра;
• — созданию условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, а также для организации досуга;
• — организации строительства жилых помещений и их содержания;
• — предоставлению жилых помещений, определению оснований и порядка выселения из жилых помещений;
• — организации предоставления дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования путем создания или организации создания частных образовательных учреждений;
• — предоставлению разрешения на осуществление образовательной деятельности и др.;
• 2) не реализуются полномочия органов местного самоуправления, осуществляемые управляющей компанией, а также полномочия:
  • — по резервированию земель и изъятию земельных участков, в том числе путем выкупа, в границах поселения для муниципальных нужд;
  • — осуществлению земельного контроля за использованием земель поселения;
  • — созданию, содержанию и организации деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;
  • — созданию условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка;
  • — обеспечению малоимущих граждан, проживающих на территории Центра и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организации строительства и содержанию муниципального жилищного фонда, созданию условий для жилищного строительства;
  • — выдаче разрешений на установку рекламных конструкций, аннулированию таких разрешений, выдаче предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций;
  • — дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, а также иные полномочия в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ;
  • — проведению мероприятий, предусмотренных законодательством РФ об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;
  • — организации и осуществлению мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
• 3) иные полномочия органов местного самоуправления осуществляются в соответствии с законодательством РФ с учетом особенностей, установленных данным федеральным законом;
• 4) органы государственной власти, органы местного самоуправления размещаются вне территории Центра, за исключением специально созданных подразделений федеральных органов исполнительной власти, указанных в данном федеральном законе.
• 7. Территории опережающего социально-экономического развития.

В соответствии с требованиями ст. 82.3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления к числу территорий с особыми условиями организации местного самоуправления отнесены территории опережающего социально-экономического развития.

Согласно и. 3 ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» таковыми считаются часть территории субъекта РФ, включая ЗАТО, на которой в соответствии с решением Правительства РФ установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения.

Полномочия органов местного самоуправления на территории опережающего социально-экономического развития осуществляются в соответствии с законодательством РФ, за исключением полномочий, отнесенных указанным федеральным законом к компетенции уполномоченного федерального органа или управляющей компании, включая организацию и проведение мероприятий, предусмотренных законодательством РФ об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.

Для целей применения таможенной процедуры свободной таможенной зоны на территории опережающего социально-экономического развития такая территория приравнивается к особой экономической зоне, определенной в соответствии с Соглашением по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны от 18 июня 2010 г. Таможенная процедура свободной таможенной зоны применяется на участках территории опережающего социально-экономического развития, где создана зона таможенного контроля. Под такими участками для целей указанного федерального закона понимаются земельные участки, строения, помещения, открытые площадки, расположенные на территории опережающего социально-экономического развития и находящиеся во владении или в аренде у резидента территории опережающего социально-экономического развития.

В указанном федеральном законе на территории опережающего социально-экономического развития предусматриваются также особенности правового регулирования:

— осуществления градостроительной деятельности (ст. 26); проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов инфраструктуры (ст. 27);

• — принудительного отчуждения земельных участков (изъятия земельных участков) и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, иного имущества для государственных нужд (ст. 28);
• — резервирования земельных участков (ст. 29);
• — размещения объектов инфраструктуры (ст. 30) и др.