Экологическое право Европейского Союза

Государства европейского региона пристальное внимание уделяют защите окружающей среды. Анализ формирования и развития экологической политики, компетенции и законодательства ЕС дает основание говорить о наличии определенного полезного опыта в сфере охраны окружающей среды: наличие института, контролирующего законодательство государств-членов и практику выполнения обязательств;

наличие судебного механизма по разрешению споров в данной сфере; наличие существенных гарантий для физических и юридических лиц, а также неправительственных организаций, по защите нарушенных прав экологического характера и т. д. Сложившиеся в ЕС экологические стандарты и модели представляют интерес не только для интеграционных объединений других регионов, но и для соседних государств, включая Россию, которая крайне заинтересована в развитии своего национального экологического законодательства. Как отмечают Л. Кремер и Г. Винтер (ФРГ), «Европейский Союз сегодня является единственным регионом во всем мире, в котором цель защиты окружающей среды равнозначна и признана на одном уровне с целью экономического роста… Любое как развивающееся, так и развитое государство, которое ищет образцы равновесия между экономическими и экологическими интересами, найдет в Европейском сообществе модель политического и правового баланса интересов в такой форме, которую никакое иное государство или другой регион в наши дни не предложат. При всех недостатках в деталях европейский образец создания и применения экологического права представляет собой в глобальном масштабе наиболее продвинутую и конструктивную модель, которая к тому же преодолевает идеи суверенитета в области экологии, так как окружающая среда не знает национальных границ» .

Сегодня защита окружающей среды относится к сферам совместной компетенции Союза и государств-членов, а политика ЕС в отношении окружающей среды — одно из направлений его деятельности. Правовая основа экологической политики закреплена в ст. 2, 3, 6, 174−176 Римского договора 1957 г., вторичное право ЕС в экологической сфере насчитывает более 300 актов. Однако так было не всегда. В ЕС судьба защиты окружающей среды складывалась весьма непросто, и правовое регулирование экологических проблем первоначально проводилось лишь на уровне вторичного права ЕС.

Вопросы природопользования и сохранения окружающей среды не были отнесены к юрисдикции ЕЭС согласно Римскому договору2. В качестве правовой основы создания экологических норм использовались ст. 100 и 235 Римского договора (ст. 94 и 308 в Ниццкой редакции). В ст. 94 предусматривается принятие мер с тем, чтобы обеспечить сближение законов, влияющих на функционирование европейского общего рынка. Принятие природоохранных мер на основе ст. 94 обусловливается тем, что различие в уровнях развития и экологических стандартах в государствах-членах наносит ущерб интересам создания общего рынка. Статья 308, наоборот, предусматривает право принимать меры в вопросах, о которых ничего не говорится в Договоре, но которые необходимы для достижения целей ЕС.

Так были приняты: Директива 67/548/ЕЭС по вопросам классификации, упаковки и маркировки опасных веществ; Директива 74/409/ЕЭС о сохранении диких птиц; Директива 78/659/ЕЭС о качестве пресной воды для рыбоохранных целей; Директива 70/157/ЕЭС о допустимом уровне звукового давления выхлопных систем автотранспортных средств и Директива 70/220/ЕЭС, ограничивающая автомобильные выхлопные газы; Решение 729/70/ЕЭС, касающееся защиты земель в менее благоприятных для ведения сельского хозяйства регионах и др.

Подобные правовые меры, принимавшиеся на ранней стадии существования Сообщества и касавшиеся сохранения окружающей среды, имели разрозненный характер и не являлись результатом осуществления единой разработанной политики в данной сфере. В целом они имели прикладной характер по отношению к главной экономической задаче. Это еще раз подтверждается тем фактом, что все эти директивы, за исключением тех, что имели отношение к сельскому хозяйству, были приняты на основании ст. 100 и поэтому воспринимались как направленные на сближение мер по созданию или функционированию общего рынка. Об осуществлении Сообществом природоохранной стратегии на уровне правотворчества и правоприменения говорить еще было преждевременно. Окружающая среда фактически еще не стала объектом законотворчества институтов ЕЭС.

Существенные изменения в этом плане произошли в 1970;е гг., которые вообще ознаменовались резким возрастанием озабоченности общественности проблемой сохранения природы. Стокгольмскую Конференцию ООН по проблемам окружающей человека среды 1972 г. можно считать значительным событием не только с точки зрения формирования международного экологического права как важнейшей отрасли международного права, но и развития природоохранного направления в спектре приоритетных направлений деятельности Сообщества. На Парижской встрече глав государств и правительств ЕЭС в октябре 1972 г. была принята Декларация, в которой провозглашалось, что экономический рост не является самоцелью, а также отмечалось, что защите окружающей среды должно быть уделено особое внимание.

Таким образом, государства — члены ЕЭС, а также его институты стали обращать все больше внимания на экологические аспекты в процессе европейской экономической интеграции. Активную роль в этом проявляла, прежде всего, Комиссия, которая по собственной инициативе стала обращаться к Совету с предложением выработать программу действия в сфере охраны окружающей среды. Благодаря таким усилиям была выработана первая Программа действия в данной сфере в 1973 г. Первую Программу следует рассматривать в качестве поворотного пункта в эволюции природоохранной политики ЕЭС. Она ознаменовала собой начало реальной политики, поскольку определила цели, сформулировала принципы, обозначила приоритеты и указала меры, которые необходимо было принять в рамках природоохранной деятельности в течение двух последующих лет.

Следует отметить, что Программа действий Сообщества в области окружающей среды — это политико-правовой документ, определяющий приоритетные мероприятия на ближайшую перспективу и устанавливающий конкретные цели и задачи, достигнуть и выполнить которые Сообществу под силу исходя из современной ситуации. За все время проведения Сообществом экологической политики было принято шесть таких программ: в 1973 г. (1973;1976 гг.), в 1977 г. (1977;1982 гг.), в 1983 г. (1983;1986 гг.), в 1987 г. (1987;1992 гг.), в 1993 г. (1993;2001 гг.) и в 2002 г. (2002; 2012 гг.).

Не дожидаясь итоговых оценок деятельности в рамках шестой экологической программы, ЕС уже в 2010 г. приступил к обсуждению основных параметров будущей седьмой экологической программы, рассчитанной на следующие 10 лет (2012;2022 гг.). Основной вклад в это обсуждение вносит Европейское экологическое бюро, учрежденное в 1974 г., которое объединяет представителей из более чем 140 экологических организаций, зарегистрированных в государствах — членах ЕС, в большинстве государств-кандидатов на вступление и некоторых соседних странах.

В настоящее время в качестве основной цели седьмой экологической программы планируется закрепить сокращение на 50% «экологического следа» ' государств ЕС в течение 20 лет.

В программе предполагается закрепить специфические требования в области изменения климата, биоразнообразия, использования природных ресурсов, охраны здоровья, а также обращение за содействием в разработке мер, заставляющих рынок работать на экологию. В ней должны получить отражение четыре основных принципа экологического права ЕС, глубокие и тесные связи экономической и иных секторальных политик ЕС с седьмой экологической программой, изменения в схемах потребления, а также идеи содействия устойчивому развитию на глобальном уровне.

Единый европейский акт, дополнивший Римский договор 1957 г., явился первым документом, который юридически отнес проблему сохранения окружающей среды к сфере интересов Сообщества. В ст. 130 (r-t) этого правового акта были определены цели, принципы и основные направления политики Сообщества в сфере природопользования и сохранения окружающей среды. С принятием ЕЕА правильным будет уже говорить о политике в области охраны окружающей среды de jure, но не defacto.

В ст. 130 г определялись цели экологической политики Сообщества: сохранение, защита окружающей среды и улучшение ее качества; защита здоровья человека; осторожное и рациональное использование природных ресурсов; содействие мерам, принимаемым на международном уровне в целях решения региональных или глобальных экологических проблем.

В п. 2 ст. 130 г сформулированы основные принципы экологической политики и права Сообщества: предосторожности; предотвращения ущерба окружающей среде; ликвидации ущерба окружающей среде путем устранения в приоритетном порядке его первопричины; «загрязнитель платит». Кроме того, данная статья предусматривала, что требования, связанные с сохранением окружающей среды, должны быть интегрированы в разработку и осуществление политики Сообщества в других сферах.

Основные факторы, которые ЕС должен принимать во внимание при выработке своей политики определены в п. 3 ст. 130 г ЕЕА: а) полученные научные и технические данные; Ь) состояние окружающей среды в различных регионах ЕС; с) потенциальные выгоды и затраты, которые могут явиться результатом действий или их отсутствия; d) экономическое и социальное развитие ЕС в целом и сбалансированное развитие его регионов. Пункт (4) ст. 130 г устанавливает принцип субсидиарности, согласно которому принимается решение о том, должно ли соответствующее действие осуществляться на уровне ЕС или на уровне государств-членов. Следует отметить, что Акт закрепил принцип субсидиарности исключительно для экологической политики ЕС. Политика в области окружающей среды, как отмечает П. А. Калиниченко, стала своего рода «полем экспериментов», сферой, в которой принцип субсидиарности проходил свою апробацию и только впоследствии был распространен на другие политики ЕС.

Таким образом, поправки к первоначальному тексту Римского договора 1957 г. привнесли в природоохранную политику новые важные положения. Будучи по своей направленности многообещающими, новые положения Единого европейского акта, по сути, довольно абстрактны. Некоторые специалисты квалифицируют эти положения в качестве формирующих «конституционную» основу экологической политики ЕС.

Маастрихтский договор оказал воздействие на политику и полномочия ЕС в области охраны окружающей среды. В Преамбуле Договора государства-члены выразили стремление «содействовать экономическому и социальному прогрессу своих народов, исходя из принципа устойчивого развития и в контексте завершения формирования внутреннего рынка, укрепления сплоченности и охраны окружающей среды, а также претворять в жизнь политику, гарантирующую параллельно развитие экономической интеграции, прогресс в других областях» .

Согласно ст. 2 Римского договора 1957 г. одной из задач является содействие высокому уровню защиты и улучшению качества окружающей среды, повышению уровня и качества жизни. Таким образом, впервые с момента учреждения Сообщества охрана окружающей среды была приравнена по своему значению к экономическим целям Сообщества.

Маастрихтский договор внес коррективы в ст. 130 (r-t) Римского договора 1957 г. Были дополнены цели и принципы политики ЕС в области окружающей среды. Впервые в текст Римского договора включено требование, согласно которому природоохранная политика ЕС должна основываться на принципе «предосторожности». Эта политика дополняет ранее выдвинутый и включенный в Единый европейский акт принцип «превентивных действий, возмещения ущерба окружающей среде, главным образом, путем устранения его источников, и оплаты ущерба теми, кто его причинил» .

В Маастрихтском договоре главы государств — членов ЕС сделали важный шаг к признанию «Европы с разными скоростями развития». Впервые для государств — членов ЕС, считающих затраты на ту или иную меру непосильными, в Договор официально внесено положение о временном отступлении от исполнения и (или) предоставлении финансовой помощи за счет средств Фонда сплочения, с включением указанного положения в соответствующий пункт законодательства. Такие отступления объявляются «временными», но что это означает, на практике точного определения не имеет. Например, Испания и Португалия добились отсрочки на 10 лет в осуществлении некоторых положений Директивы 88/609 ЕЭС относительно крупных сжигающих установок.

К Маастрихтскому договору приложена Декларация государств-членов об оценке воздействия принимаемых ЕС мер на окружающую среду. Декларация подтверждает и усиливает их обязательство в этом направлении. В ней говорится: «Конференция отмечает, что государства-члены будут выполнять предложения, выработанные Комиссией, и, следовательно, будут учитывать воздействие „непрерывного развития“ на состояние окружающей среды» .

Поправки, внесенные Амстердамским и Ниццким договорами, не содержат специальных «экологических» разделов. Вместе с тем в них имеются положения, о которых следует упомянуть. Так, впервые устойчивое развитие стало основной целью ЕС, что записано в ст. 2 и указывается в преамбуле Амстердамского договора.

Поправки, внесенные в ст. 2 и 3 Маастрихтского договора, доводят требования в отношении окружающей среды до масштабов, невиданных в истории ЕС.

Согласно ст. 2 Маастрихтского договора содействие высокому уровню защиты окружающей среды ныне является одной из целей ЕС. ЕС согласно ст. 3 Договора осуществляет деятельность и по охране окружающей среды.

В соответствии со ст. 6 Маастрихтского договора потребности окружающей среды интегрированы в политику ЕС в целях содействия устойчивому развитию. Данная статья устанавливает экологические пределы достижения экономических, социальных и политических целей ЕС. Любое направление интеграции должно исходить из учета потребностей окружающей среды. Как отмечается в юридической литературе, отсылочный характер ст. 6 подчеркивает приоритетное значение решения экологических задач ЕС, этому должна служить вся деятельность Организации. Таким образом, при реализации любой «общей политики» ЕС необходимо учитывать потребности окружающей среды.

В ст. 174 Маастрихтского договора отражены цели ЕС в данной области, которые остались без изменения; указывается основное направление: достижение высокого уровня защиты окружающей среды закреплены принципы экологической деятельности ЕС: принцип превентивных действий (предупреждение загрязнений, например, Директива 94/46/ЕС об упаковочных материалах и отходах, ими создаваемых); принцип предосторожности (отсутствие научных данных не может являться причиной отмены или отсрочки действий ЕС по профилактике загрязнения окружающей среды, например, Директива 98/81/ЕС об использовании генетически измененных микроорганизмов); принцип возмещения ущерба окружающей среде; принцип ответственности загрязнителя. Эти принципы служат основой для толкования нормативных актов Сообщества о защите окружающей среды. В ст. 174 также закреплены критерии, предназначенные для выработки программ дальнейших действий. Данная статья предоставляет ЕС право присоединяться к международным договорам по охране окружающей среды и участвовать в деятельности международных организаций в данной сфере.

Согласно ст. 175 Маастрихтского договора при принятии экологических решений, по общему правилу, используется процедура совместного принятия решений, а процедура консультации применяется по вопросам экологических налогов: мерам, связанным с городским и сельским планированием; землепользованием (за исключением отходов); мерам общего характера; водным ресурсам; мерам, влияющим на выбор государством-членом источников энергии. Статья 175 говорит о том, что мероприятия по охране окружающей среды, за незначительными исключениями, в целом финансируются государствами-членами.

Статья 95 Договора предоставляет возможность ЕС проводить меры по сближению экологического законодательства государств-членов. Однако при этом следует отметить, что данная статья направлена, в первую очередь, на достижение основной цели Договора — обеспечение функционирования внутреннего рынка. Более того, при выработке мер ЕС в рамках ст. 95 Договора применяется процедура совместного принятия решений. На основе ст. 95 экологические меры, принимаемые ЕС, должны базироваться на требованиях высокого уровня защиты, увязываясь тем самым с экологическими целями ЕС, содержащимися в ст. 2 Договора. Таким образом, экологическая политика и деятельность ЕС по сближению экологического законодательства государств-членов должны осуществляться в соответствии с экономическими целями ЕС.

Согласно ст. 176 Договора государства-члены обладают правом ввести более строгие природоохранные меры при условии: 1) их совместимости с положениями Договора; 2) информировании о них Комиссии; 3) что эти меры не носят дискриминационный характер.

Государства-члены могут также вводить меры, противоречащие правилам ЕС, при условии, что они: 1) предусматриваются законодательством ЕС; 2) подлежат инспекции со стороны ЕС. Более того, подобные меры должны иметь экологический характер, вводиться по экологическим причинам и осуществляться временно. Государства-члены могут оставить прежнее законодательство в действии после принятия мер по гармонизации законодательства при условии, что данное государство должно обосновать такое поведение научно.

В рамках Амстердамского договора принят Протокол и Декларация о применении принципов субсидиарности и пропорциональности, которые играют большую роль в выборе правовых подходов к решению проблем природопользования и сохранения окружающей среды. Кроме того, принят Протокол о защите и условиях содержания животных, согласно которому ЕС и государства-члены должны при разработке и осуществлении политики в сфере сельского хозяйства, транспорта, внутреннего рынка и научных исследований всецело принимать во внимание требования о содержании животных.

Ниццкий договор не внес существенных изменений в экологическую политику ЕС. В рамках Ниццкого договора была подписана Декларация в отношении ст. 175 Римского договора 1957 г., в которой стороны подтвердили решимость видеть ЕС играющим лидирующую роль в деле защиты окружающей среды в Союзе и в международных усилиях в этом плане на глобальном уровне. Как подчеркивается в документе, в этих целях должны быть всецело использованы возможности, предоставляемые Договором, включая механизмы, ориентированные на использование условий рынка и направленные на достижение устойчивого развития. Отметим, что именно такого рода правовые механизмы рассматриваются как приоритетные в пятой и, особенно, шестой экологических программах Сообщества.

Шестая программа действий Сообщества в области окружающей среды была утверждена Решением Европейского парламента и Совета 1600/2002/ЕС1. Шестая программа учреждена сроком на 10 лет. Отличие данной программы от предыдущих состоит в юридическом статусе. Если ранее программы являлись документами политико-правового характера, так называемым мягким правом, то согласно Маастрихтскому договору такие программы утверждаются по предложению Комиссии совместным решением Европарламента и Совета. Следовательно, утвержденные по этой процедуре программы теперь обязательны2.

Шестая программа экологических действий в целом направлена на обеспечение трех условий проведения экологических мероприятий ЕС: интеграции потребностей окружающей среды в различные направления деятельности ЕС и имплементации принципа экологической обусловленности деятельности ЕС, изложенного в ст. 6 Договора об учреждении ЕС; продолжения мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого развития; проведения экологических мероприятий с расчетом на текущее и будущее расширение ЕС, т. е. вступления в него новых государств.

Программа концентрирует внимание на четырех приоритетных сферах действий ЕС. К ним относятся: изменение климата; природа и биологическое разнообразие; окружающая среда, здоровье и качество жизни; природные ресурсы и отходы.

Шестая программа является центральным документом в области экологии на европейском континенте. Учитывая масштабы предусматриваемых мероприятий и характер деятельности ЕС, в соответствии с программой координируются мероприятия в сфере охраны окружающей среды не только государств — членов ЕС, но и государств кандидатов, а также других стран Европы и европейских международных экологических организаций.

Лиссабонский договор. Раздел XX «Окружающая среда» (ст. 191−193) служит основным источником компетенции ЕС в природоохранной сфере. Подлинной новеллой Лиссабонского договора стало включение в сферу экологической политики ЕС мероприятий, направленных на борьбу с изменением климата и решение других глобальных и региональных проблем окружающей среды (§ 1 ст. 191). Соответствующие положения отсутствовали не только в прежней редакции Договора, но и в проекте Европейской конституции 2004 г. Также можно отметить положение, согласно которому политика Союза в энергетическом плане должна проводиться «в соответствии с необходимостью сохранить и улучшить окружающую среду» (ст. 176А).

В настоящее время ст. 191 Лиссабонского договора следующим образом раскрывает цели экологической политики ЕС: «Политика Европейского Союза в области окружающей среды должна способствовать достижению следующих целей:

• — сохранение, охрана и улучшение качества окружающей среды;
• — охрана здоровья человека;
• — разумное и рациональное использование природных ресурсов;
• — содействие принятию мер на международном уровне для решения региональных или всемирных экологических проблем и, в частности, борьбы с изменением климата" .

Никаких изменений в процедуру принятия экологического законодательства ЕС Лиссабонский договор не внес.

Помимо договоров в формировании экологического права ЕС большую роль играют акты институтов ЕС, причем становление и развитие экологического права ЕС в первую очередь связано с вторичным правом ЕС. Регламенты, имеющие обязательную юридическую силу и подлежащие прямому применению всеми государствами-членами, — довольно редкое явление в экологической сфере. Они могут приниматься в тех случаях, когда затрагиваются вопросы внешней торговли.

Например, в Регламенте 348/81 устанавливаются общие правила, применимые к импорту продуктов, полученных в результате китобойного промысла.

Ведущим источником экологического права ЕС являются директивы, специфика которых заключается в том, что в них фиксируются цели, которые следует достичь, конкретные же пути и методы их достижения остаются на усмотрение государств-членов. Часто требуемое законодательство принимается, но не обеспечивается его выполнение, и таким образом положения директивы остаются практически не выполненными. На это обстоятельство обращалось внимание, в частности, еще в четвертой экологической программе, в которой отмечалось, что одна из основных целей заключается в том, чтобы обеспечить выполнение государствами-членами директив и в юридическом, и в фактическом плане.

Решение является обязательным во всех своих частях для тех, кому оно адресовано. Что касается охраны окружающей среды, то решения использовались в связи с присоединением к международным конвенциям об охране окружающей среды и определенными процедурными вопросами.

Таким образом, можно констатировать, что, несмотря на наличие определенного правового режима, в рамках ЕС в сфере охраны окружающей среды компетенция государств-членов в нормотворческом процессе и имплементации этих форм остается решающей. Это, в частности, подтверждается тем фактом, что упомянутый режим базируется в основном на директивах, т. е. на актах, указывающих конечные цели достижения, но дающие государствам-членам свободу выбора средств достижения этих целей.

Экологические права человека не нашли пока закрепления в первичном праве ЕС. Доступ к информации и участие в процессе принятия экологически значимых решений регулируется Директивой 2003/4/ЕС о доступе общественности к информации об окружающей среде, Директивой 2003/35/ЕС об участии общественности в разработке программ, касающихся окружающей среды.

Проблема выброса вредных веществ транспортными средствами регулируется Директивой 96/62/ЕС об оценке и контроле над качеством воздуха, Директивой 1999/30/ЕС о предельном значении содержания диоксида серы, диоксида азота и окислов азота, частиц пыли и свинца в воздухе и Директивой 2002/49/ЕС об оценке шума и борьбе с ним.

Одним из новых направлений развития экологического права ЕС является защита климата и озонового слоя. Здесь можно отметить Директиву 2003/87/ЕС о системе торговли сертификатами на эмиссию газов, создающих парниковый эффект, Директиву 2004/101/ЕС о системе торговли сертификатами на газы, создающие парниковый эффект, в качестве проектных механизмов Киотского протокола. Указанные документы оказывают существенное влияние на развитие экономико-правового механизма защиты окружающей среды в ЕС. В связи с этим можно отметить и другие экономические механизмы защиты экологии: Директива 2003/96/ЕС об экологизации системы налогообложения, Директива 2004/35/ЕС об экологической ответственности в связи с предупреждением и восстановлением ущерба окружающей среде. В ЕС действует система «эко-лейбл» — система экологической сертификации продукции (Регламент 1980/2000), а недавно был принят Регламент 66/2010, который направлен на улучшение этой системы. На добровольной основе функционирует также система экологического менеджмента и экологического аудита (Регламент 1221/2009 от 25 ноября 2009 г.).

Вопросы регулирования и использования биотехнологий и генетически модифицированных организмов связаны с общей аграрной политикой ЕС и поэтому в настоящей главе не рассматриваются.

Функционирование каждого из институтов ЕС затрагивает проблемы окружающей среды: Совет нередко заседает в составе на уровне министров экологии государств-членов, в Парламенте действует Комитет по вопросам окружающей среды, здравоохранению и защите прав потребителей, в Комиссии сформирован Генеральный директорат XI (по вопросам окружающей среды). В структуре органов ЕС также создано специальное экологическое учреждение — Европейское агентство по окружающей среде. Функционирует и специальный структурный фонд ЕС — Фонд солидарности, который в том числе поддерживает экологические проекты.

Особенно следует отметить Суд ЕС, который внес большой вклад в развитие и становление экологического права ЕС.

Начиная с конца 70-х гг. XX в. решения Суда Европейских сообществ стали служить утверждению экологического направления в качестве одного из основных в деятельности ЕЭС. Так, можно отметить два прецедентных решения по делам, возбужденным Комиссией против Италии в связи с тем, что последняя не приняла мер к реализации положений директивы, касающейся чистящих средств, и директивы о содержании серы в определенных видах жидкого топлива и тем самым нарушила и ст. 100 Римского договора.

Важным прецедентом стало дело ADBHU (1983 г.), суть которого состояла в следующем. Ассоциация ADBHU оспаривала правомерность Директивы 75/439/ЕЭС, которая была направлена на защиту окружающей среды от загрязнения отработанными маслами, поскольку она противоречит принципам свободы торговли, свободного движения товаров и свободы конкуренции. В деле ADBHU Суд отметил, что, несмотря на то, что в ст. 2 Договора об учреждении ЕЭС среди целей Сообщества отсутствует охрана окружающей среды, она все же является целью Сообщества. Следует подчеркнуть, что это мнение было высказано Судом еще в тот период, когда Договор не содержал специальных экологических положений. Это решение Суда по существу предвосхитило включение в Договор новых «экологических» статей.

Мнение Суда о том, что защита окружающей среды составляет одну из ключевых целей Сообщества, было усилено и получило развитие в решении по делу «Комиссия против Дании» (Danish Bottles case, 1988), где Суд ЕС признал в принципе правомерность введения торговых ограничений в целях защиты окружающей среды. Иными словами, Суд подтвердил тезис, что интеграционный процесс (основной целью которого является экономический рост) и координация деятельности государств-членов в сфере охраны окружающей среды — это две стороны одной медали.

Однако далеко не всегда Суд выносит решения, отвечающие природоохранным интересам. Например, в деле Гринпис против Комиссии ЕС (Stichting Greenpeace Council v. ЕС Commission, 1998), касающемся финансирования Комиссией проекта Испании о сооружении двух электростанций на Канарских островах, Суд ЕС по формальным основаниям отклонил иск.

Статистику Суда ЕС по вопросам экологии за 25 лет (1977;2002 гг.) можно однозначно назвать положительной.

Из 306 решений1 по вопросам экологии, вынесенным к концу 2002 г., примерно полдюжины, как отмечают специалисты, создают впечатление, что политические соображения превалировали над защитой окружающей среды. Среди таких дел можно назвать дело о традиционных способах охоты Франции, Бельгийский запрет на мусор, дело Гринпис о Канарских островах и Финское дело о налогообложении энергии. При этом во многих решениях Суд однозначно вставал на сторону защиты окружающей среды против иных защищаемых Договором ЕС интересов.

Дела по вопросам окружающей среды, рассмотренные Судом, характеризуются следующими моментами: более 60% (195 из 306) дел основаны на ст. 226 Договора о Сообществе, согласно которой полномочие на инициирование дела предоставляется только Комиссии; усиление обеспечения экологического права одной страны-участницы по отношению к другой, предусмотренное ст. 227 Договора о Сообществе, носит исключительно теоретический характер: ни одного такого дела не было представлено Суду; процессуальное производство в Суде по смыслу ст. 226 предваряется досудебной процедурой, проводимой между Комиссией и страной-участницей (более 90% дел по вопросам окружающей среды, инициированных по ст. 226, предварительно рассматривались Судом ЕС).

Есть категория дел, где страна-участница ЕС не имплементировала требования директив ЕС в национальное законодательство либо сделала это неполно или некорректно. С 1992 г. Суд вынес решения по 36 делам в отношении стран-участниц, которые не предприняли необходимых мер для внедрения экологических директив Европейской комиссии в национальное законодательство. В еще 32 делах внедрение было признано неполным или неправильным, и в 49 делах внедренное экологическое законодательство плохо применялось на практике.

В настоящее время, благодаря Маастрихтской поправке к Договору, касающейся выполнения решений Суда, государства-члены получили более серьезный стимул для надлежащего выполнения законодательства ЕС в области охраны окружающей среды. Изменения, одобренные в Маастрихте, означают, что в случае, если Комиссия сочтет, что государство-член не выполнило решения Суда, она может, в конечном счете, отправить дело обратно в Суд с рекомендацией выплаты государством-членом точно определенной штрафной неустойки. Окончательное решение о наложении штрафа и его размере будет оставаться за Судом.

Несмотря на то, что Маастрихтский договор далее не касается данной проблематики, последующая неспособность государства-члена уплатить штраф, наложенный на него указанным образом, может повлечь замораживание значительных денежных выплат из структурных фондов ЕС или денежных переводов из других источников, например, из отдела гарантий Сельскохозяйственного фонда.

Только за 2011 г. Суд ЕС рассмотрел много споров, затрагивающих экологическую проблематику. Так, например, Судом были рассмотрены следующие вопросы: имплементации Орхусской конвенции (Case С-240/09 Lesoochranarske zoskupenie VLK v Ministerstvo zivotneho prostredia Slovenskej republiky (решение от 8 марта 2011 г.), Case С-71/10 Office of Communications v Information Commissioner (решение от 28 июля 2011 г.)), сохранения биоразнообразия (Case С-2/10 Azienda Agro-Zootecnica Franchini Sari and Another v Regione Puglia (решение от 21 июля 2011 г.)), изменения климата (Case С-366/10 Air Transport Association of America and Others v Secretary of State for Energy and Climate Change (решение от 21 декабря 2011 г.)), использования генетически-модифицированных организмов (Case С-442/09 Bablok and Others v Freistaat Bayern (решение от 6 сентября 2011 г.)) и т. д.

Европейское агентство по окружающей среде было учреждено Регламентом Совета 90/1210 от 7 мая 1990 г. 1, который также учредил и Европейскую сеть информации и наблюдения за окружающей средой. Эта Сеть охватывает все национальные сети государств-членов, национальные опорные пункты по сбору информации и тематические центры по обработке информации в государствах-членах.

Агентство стало функционировать с конца 1993 г., его штаб-квартира расположена в г. Копенгаген. Агентство призвано предоставлять ЕС и государствам-членам объективную информацию на европейском уровне, позволяющую им принимать адекватные меры по охране окружающей среды, оценивать результаты таких мероприятий и обеспечивать общественность соответствующей информацией о состоянии окружающей среды и с этой целью оказывать необходимую научную и техническую поддержку.

Для достижения вышеперечисленных целей Агентство решает следующие задачи:

• — учреждает, совместно с государствами-членами, и координирует сеть, включающую в себя основные элементы компонентов национальных информационных сетей, национальные координационные центры и тематические центры. В этом контексте Агентство ответственно за сбор, обработку и анализ данных;
• — обеспечивает ЕС и государства-члены объективной информацией, необходимой для определения и проведения правильной и эффективной политики в отношении окружающей среды;
• — регистрирует, сопоставляет и оценивает данные по состоянию окружающей среды, делает экспертные доклады о качестве, чувствительности и нагрузке на окружающую среду в пределах территории ЕС, обеспечивает единообразие критериев оценки данных по окружающей среде, применяемых во всех государствах-членах;
• — оказывает помощь в обеспечении сравнимости данных по окружающей среде на Европейском уровне, а если необходимо, поощряет соответствующими средствами совершенствование гармонизации методов измерений;
• — содействует инкорпорации европейской информации по окружающей среде в международные программы мониторинга окружающей среды, которые приняты ООН и ее специализированными учреждениями;
• — содействует мероприятиям по мониторингу окружающей среды путем соответствующей основанной в докладе поддержки (включая помощь в проведении опросов, в процессе предоставления докладов государств-членов и анализа результатов), в соответствии с долгосрочной рабочей программой и целями координирующего доклада;
• — обеспечивает широкое распространение достоверной информации об окружающей среде. Агентство публикует доклады о состоянии окружающей среды каждые три года;
• — стимулирует развитие и применение техники предвидения изменения окружающей среды так, чтобы адекватные охранные мероприятия могли быть предприняты своевременно;
• — стимулирует развитие методов оценки стоимости ущерба окружающей среде и стоимости превентивных, защитных и восстановительных действий в отношении окружающей среды;
• — стимулирует обмен информацией по лучшим технологиям, доступным для уменьшения ущерба окружающей среде; и другие.

Приоритетные сферы деятельности Агентства включают по возможности все элементы, позволяющие ему собирать информацию, делающую возможность описать существующее и предполагаемое состояние окружающей среды со следующих точек зрения: качества окружающей среды; нагрузки на окружающую среду; чувствительности окружающей среды.

Приоритеты отдаются следующим областям работы: качество воздуха и выбросы в атмосферу; качество воды, загрязняющие вещества и водные ресурсы; состояние почвы, флоры, фауны и биотопов; землепользование и природные ресурсы; регулирование отходов; шумовые загрязнения; химические вещества, которые заражают окружающую среду; охрана побережья и морской среды.

Доходы Агентства состоят из субсидий ЕС, входящих в основной бюджет ЕС, и из платежей за предоставляемые услуги. Агентство также активно сотрудничает с другими организациями, такими, как Европейское космическое агентство (ЕКА), Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Совет Европы и Международное энергетическое агентство, так же как и с ООН и ее специализированными учреждениями, ЮНЕП и Международным агентством по атомной энергии (МАГАТЭ).

Фонд солидарности ЕС размером в 1 млрд евро был учрежден Регламентом Совета ЕС № 2012/2002 для борьбы с последствиями крупных стихийных бедствий на территории государств-членов и государств-кандидатов на вступление в ЕС. Его учреждение явилось ответной реакцией ЕС на наводнения, которые имели место летом 2002 г. в Австрии, Германии, Франции и Чехии. Эти наводнения нанесли серьезный материальный ущерб и имели тяжелые гуманитарные последствия, надолго парализовав нормальное течение жизни в указанных государствах.

Регламент № 2012/2002, который одновременно является Уставом Фонда, в п. 2 ст. 2 определяет, что стихийное бедствие считается крупным, если хотя бы в одном из затронутых им государств оно наносит ущерб, оцениваемый в 3 млрд евро и более в ценах 2002 г. либо составляющий более 0,6% ВВП.

В порядке исключения соседние государства и государства-кандидаты на вступление в ЕС, пострадавшие от того же стихийного бедствия, могут также рассчитывать на помощь из средств Фонда. Регионы, пострадавшие от стихийных бедствий, не подпадающих под определение «крупные», также могут претендовать на помощь из средств Фонда, если последствия таких бедствий длительное время и серьезно влияют на условия жизни большей части населения и экономическую стабильность. Объем ежегодной помощи в таких случаях ограничивается 7,5% от ежегодной суммы средств, находящихся в распоряжении Фонда.

Хотя уголовная ответственность и признается последним доводом в решении вопросов борьбы с загрязнением окружающей среды, все же этот правовой инструмент потенциально эффективен. Многие отечественные и зарубежные специалисты (О. Л. Дубовик, Л. Кремер) рекомендуют использовать средства уголовного закона как можно шире на национальном уровне с целью поддержания экологической безопасности.

В западноевропейских странах всегда уделяли пристальное внимание борьбе с экологической преступностью. Сегодня ЕС обеспокоен ростом преступлений против окружающей среды и масштабами их последствий, которые преодолевают границы тех государств, где они были совершены. Эти преступления представляют собой угрозу для окружающей среды и в связи с этим требуют соответствующей реакции. Опыт показывает, что существующая система санкций не является достаточной для обеспечения полного соблюдения предписаний об охране окружающей среды, которые могут быть усовершенствованы путем усиления уголовно-правовых санкций как более мощного показателя социального осуждения экологических преступлений по сравнению с административными мерами и мерами по возмещению экологического вреда.

В рамках Совета Европы, куда входят все государства — члены ЕС, была принята Конвенция о защите окружающей среды посредством уголовного законодательства 1998 г. Несмотря на то, что она не вступила в силу', данная Конвенция сыграла самую существенную роль в унификации уголовно-правовой реформы в области уголовной ответственности за экологические преступления даже в странах, не являющихся ее участницами, в том числе и в России. В большинстве случаев в ходе реформирования уголовного закона в кодексах были выделены отдельные главы об экологических преступлениях (преступлениях против окружающей среды), введены новые составы преступлений, дифференцированы и ужесточены санкции и т. п. Но меняющаяся ситуация, выразившаяся в усилении негативного воздействия на окружающую среду, ухудшении ее качества, появлении новых видов экологически опасного поведения, рост числа преступлений, посягающих на природные объекты, привели к необходимости принять более решительные меры.

Новый этап в развитии европейского уголовно-экологического права связан с принятием 19 ноября 2008 г. Европейским парламентом и Советом Директивы 2008/99/ЕС об охране окружающей среды уголовным правом. Данная Директива наряду с Директивой 2004/35/ЕС, устанавливающей гражданско-правовую ответственность за причинение экологического ущерба, развивают нормы ЕС в сфере экологической ответственности. В Директиве содержится значительное число новелл, которые должны быть обязательно учтены законодателями государств — членов ЕС. Директива закрепляет положения об уголовной ответственности за нарушения норм и правил, установленных на уровне ЕС. Список актов ЕС, за нарушение положений которых государства-члены обязаны ввести уголовные наказания, приводится в приложениях к Директиве.

В Преамбуле Директивы говорится о том, что несоблюдение возложенных правом обязанностей может иметь такие же последствия, как и деяние, и поэтому подлежит соответствующему наказанию. В связи с этим поведение, будучи умышленным или результатом грубой небрежности, следует считать уголовно наказуемым на территории всего ЕС.

Данная Директива обязывает государства — члены ЕС к введению в национальное законодательство уголовно-правовых санкций за серьезные нарушения предписаний экологического права ЕС. При этом она не налагает никаких обязательств в сфере применения таких санкций или иной существующей системы исполнения права в конкретных случаях.

Наряду с этим в п. 12 Преамбулы подчеркивается, что в Директиве определены минимальные предписания. Это оставляет за государствами — членами ЕС право принимать более жесткие средства в целях эффективной охраны окружающей среды средствами уголовного закона. Но такие средства, конечно, должны определяться в соответствии с Договором о ЕС.

В Директиве сформулированы признаки отдельных преступных посягательств с учетом их градации по критериям объективной стороны и иных признаков состава. В Директиве сказано, что государства — члены ЕС обеспечивают, чтобы деяния, совершенные противоправно и умышленно или являющиеся результатом грубой небрежности, признавались уголовно наказуемыми. В их числе:

• — сброс, выброс или введение такого количества веществ либо ионизирующего излучения в воздух, недра или воды, которые причиняют либо могут причинить смерть или нанесение тяжкого вреда здоровью либо существенного вреда качеству воздуха, качеству недр или качеству вод, либо животным или растениям;
• — сбор, транспортировка, переработка или уничтожение отходов, в том числе надзор за этой деятельностью или дальнейшее обращение с местами обезвреживания отходов, а также действия, предпринимаемые впоследствии продавцом или посредником (управление отходами), которые причиняют или могут причинить смерть или тяжкий вред здоровью либо существенный вред качеству воздуха, или качеству недр, или качеству вод, либо животным и растениям;
• — перемещение отходов, если это деяние осуществляется в значительных объемах, без учета того, происходит ли оно в рамках одного перемещения или нескольких перемещений, которые связаны между собой;
• — эксплуатация предприятия, на котором осуществляется опасная деятельность либо на котором хранятся либо используются опасные вещества или препараты, которая за пределами предприятия причиняет либо может причинить смерть или тяжкий вред здоровью, либо существенный вред качеству воздуха, или качеству недр, или качеству вод, или животным либо растениям;
• — производство, переработка, обслуживание, использование, владение, хранение, транспортировка, ввоз, вывоз и уничтожение ядерных материалов или иных опасных радиоактивных веществ, которые причиняют или могут причинить смерть либо тяжкий вред здоровью, либо существенный вред качеству воздуха, или качеству недр, или качеству вод, или животным либо растениям;
• — добыча, уничтожение, владение либо присвоение организмов, относящихся к охраняемым видам дикой фауны и флоры, за исключением случаев, когда такие действия совершены в отношении незначительного их числа и оказывают несущественное влияние на сохранение этих видов;
• — торговля образцами охраняемых видов дикой фауны и флоры или их частями либо продуктами, за исключением случаев, когда такие действия совершены в отношении незначительного их числа и оказывают несущественное влияние на сохранение этих видов;
• — любое поведение, приводящее к уничтожению местообитаний на особо охраняемой природной территории;
• — производство, ввоз, вывоз, введение в оборот или использование веществ, уменьшающих озоновый слой.

Особого внимания здесь заслуживают составы незаконной торговли охраняемыми видами, противоправного обращения с веществами, негативно воздействующими на озоновый слой. Такого рода составы пока не предусмотрены в российском уголовном законодательстве.

В Директиве зафиксированы новые подходы к «коллективной уголовной ответственности» или «уголовной ответственности юридических лиц» — институту, вызывавшему и вызывающему острые споры.

В ст. 6 Директивы указано, что государства-члены обеспечивают, чтобы юридические лица могли быть привлечены к ответственности за преступления, перечисленные в ст. 3, а также за подстрекательство и пособничество (ст. 4), если эти преступления были совершены в их пользу каким-либо лицом, занимающим руководящие позиции в структуре юридического лица, действующим индивидуально либо как член органа юридического лица на основе: права представительства юридического лица, полномочий к принятию решений от имени юридического лица, полномочий по осуществлению контроля в структурах юридического лица. Кроме того, юридические лица могут нести ответственность в случаях, когда отсутствие контроля и надзора со стороны лица, чьи признаки охарактеризованы выше, сделало возможным совершение преступления, предусмотренного ст. 3, подстрекательства и пособничества по ст. 4, в пользу юридического лица лицом, находящимся под его началом (подчиненным). При этом ответственность юридических лиц не исключает уголовного преследования физических лиц, являющихся исполнителями, пособниками или подстрекателями при совершении указанных в ст. 3 и 4 преступлений.

Директива 2008/99/ЕС была окончательно имплементирована в национальные правопорядки государств — членов ЕС 26 декабря 2010 г.

Основы отношений между Россией и ЕС были заложены Соглашением о партнерстве и сотрудничестве 1994 г., в преамбуле которого одной из целей сотрудничества указывается желание «установить тесное сотрудничество в области защиты окружающей среды, принимая во внимание взаимозависимость, существующую между сторонами в этой области». В ст. 69 Соглашения говорится, какими методами и средствами осуществляется сотрудничество в сфере окружающей среды, в частности: достоверное наблюдение за уровнем загрязнения и оценка состояния окружающей среды; системы информации о состоянии окружающей среды; борьба с местным, региональным и трансграничным загрязнением водной и воздушной среды; экологическое восстановление; устойчивое, действенное и экологически эффективное производство и использование энергии; безопасность промышленных объектов; классификация и безопасное обращение с химическими препаратами; оценка качества воды; сокращение количества отходов, их переработка и безопасное удаление, применение норм Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением 1989 г.; экологическое воздействие сельского хозяйства, эрозии почв и химического загрязнения; охрана лесов; сохранение биологического разнообразия, заповедников, устойчивое использование и управление биологическими ресурсами; планирование землепользования, включая строительство и планирование градостроения; использование экономических и налоговых инструментов; глобальные климатические изменения; экологическое образование и культура; применение положений Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г.

Сотрудничество сторон осуществляется, в частности, посредством: прогноза катастроф и других чрезвычайных ситуаций; обмена информацией и экспертами, включая информацию и экспертов в области передачи «чистых» технологий, безопасного и экологически оправданного использования биотехнологий; совместной исследовательской деятельности; совершенствования законодательной базы (стандарты ЕС); сотрудничества на региональном уровне, включая сотрудничество в рамках Европейского агентства по окружающей среде, учрежденного ЕС, и на международном уровне; разработки стратегий, в особенности в том, что касается глобальных и климатических проблем, а также с целью достижения устойчивого развития; исследований воздействия на окружающую среду.

Далее основные направления партнерства России-ЕС были зафиксированы в совместном заявлении сторон, принятом 31 мая 2003 г. на саммите Россия — ЕС в Санкт-Петербурге. Всего было выделено четыре направления (пространства): общее экономическое пространство; пространство в области свободы, безопасности и правосудия для граждан; пространство внешней безопасности; пространство науки, образования и культуры. На очередном саммите Россия — ЕС в Москве 10 мая 2005 г. было принято четыре пакета документов — четыре «Дорожные карты Россия — ЕС», в которых определены механизмы укрепления сотрудничества по каждому из четырех пространств. В качестве рабочих инструментов реализации положений «дорожных карт» выбраны отраслевые диалоги.

Сотрудничество в области охраны окружающей среды между Россией и ЕС входит в разд. 6 дорожной карты «Общее экономическое пространство» и регулируется «Положением о формировании Диалога по окружающей среде» между Минприроды России и Генеральным директоратом по окружающей среде Европейской комиссии, подписанным в октябре 2006 г. в г. Хельсинки.

Диалог по окружающей среде призван содействовать выработке общих подходов в области экологической политики и управления, включая гармонизацию законодательства России и ЕС, решение трансграничных проблем, обмен информацией, проведение исследований и осуществление проектов, представляющих взаимный интерес.

Приоритет российско-европейского сотрудничества в области охраны окружающей среды — совместная работа в рамках Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г. и Киотского протокола 1997 г., Конвенции ООН о биоразнообразии 1992 г., Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г. и других принятых международных правовых механизмов.

Практическая деятельность в рамках Диалога по окружающей среде курируется Рабочей группой и Подгруппами (по отдельным направлениям). Каждая подгруппа отвечает за свой мандат и план работы, согласованные с Рабочей группой, и отчитывается перед ней о достигнутых результатах. Заседание Рабочей подгруппы проходит не реже одного раза в год поочередно в России и ЕС.

Подгруппы Диалога по окружающей среде: сближение политики в области охраны окружающей среды; изменение климата; водные и морские проблемы; биоразнообразие и охрана природы; оценка воздействия на окружающую среду; правоприменение и управление в лесном секторе; предотвращение загрязнения окружающей среды и экологически чистое производство.