Административно-правовое управление и регулирование в области защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации

Согласно Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ. Область Государственной границы РФ регулируют Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный закон «О федеральной службе безопасности». Согласно закону Правительство РФ принимает меры к охране Государственной границы РФ. Одним из основных направлений деятельности органов федеральной службы безопасности, урегулированных законом, является пограничная деятельность (защита и охрана Государственной границы РФ; обеспечение соблюдения режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ; защита и охрана экономических и иных законных интересов Российской Федерации в пределах приграничной территории и связанных с ней территорий) 130. Ст. 20; 168. Ст. 11.1; 294].

Наиболее детальное регулирующее воздействие на рассматриваемую область оказывает Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации» [70] (далее — Закон о Государственной границе). Он определяет Государственную границу Российской Федерации как линию и проходящую по этой линии вертикальную поверхность, определяющую пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) РФ, т. е. пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации. Государственной границей РФ является граница РСФСР, закрепленная действующими международными договорами и законодательными актами бывшего СССР. Границы РФ с сопредельными государствами, не оформленные в международно-правовом отношении, подлежат их договорному закреплению.

Закон о Государственной границе закрепил легитимные определения и толкование ряда понятий, характеризующих интересующую нас область и обеспечивающих формирование наиболее точных представлений об этой области. Среди таких понятий защита Государственной границы, приграничная территория, охрана Государственной границы, режим Государственной границы.

Защита Государственной границы представляет собой часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики РФ. Она заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий. В процессе этой деятельности указанные органы принимают меры: политические, организационно-правовые, дипломатические, экономические, оборонные, пограничные, разведывательные, контрразведывательные, оперативно-розыскные, таможенные, природоохранные, санитарно-эпидемиологические, экологические. В ней участвуют организации и граждане.

Защита Государственной границы РФ обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на Государственной границе в пределах приграничной территории. Последняя включает: 1) пограничную зону; 2) российскую часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов; 3) внутренние морские воды и территориальное море РФ, где установлен пограничный режим; 4) пункты пропуска через Государственную границу; 5) территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска. Защита Государственной границы осуществляется федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями, установленными федеральным законодательством.

ФСБ России как орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности РФ специально уполномочен осуществлять государственное управление в сфере защиты и охраны Государственной границы, а также организацию пограничной службы. Пограничные органы, осуществляющие защиту и охрану Государственной границы, входят в состав органов федеральной службы безопасности.

Охрана Государственной границы РФ является составной частью защиты Государственной границы. Она осуществляется пограничными органами в пределах приграничной территории, Вооруженными Силами РФ в воздушном пространстве и подводной среде, другими силами обеспечения безопасности Российской Федерации в случаях и в порядке, определяемых федеральным законодательством. Охрана Государственной границы осуществляется в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ.

Режим Государственной границы РФ включает правила: а) содержания Государственной границы; б) пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами; в) перемещения через Государственную границу грузов, товаров и животных; г) пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных; д) ведения на Государственной границе либо вблизи нес на территории РФ хозяйственной, промысловой и иной деятельности; е) разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил.

Режим Государственной границы устанавливается Законом о Государственной границе, другими федеральными законами, международными договорами РФ. Среди других федеральных законов, регулирующих режим границы, можно назвать ТК ТС и Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [50; 123]. Россия заключила двусторонние международные договоры с рядом сопредельных государств по вопросам государственной границы (например, Латвийской Республикой, Литовской Республикой, Республикой Казахстан, Монголией, Эстонской Республикой). С учетом взаимных интересов Российской Федерации и сопредельных государств отдельные правила режима Государственной границы могут не устанавливаться, а характер устанавливаемых правил может быть упрощенным.

Закон о Государственной границе установил конкретные полномочия ряда федеральных органов исполнительной власти по вопросам защиты и охраны Государственной границы [70. Ст. 28]. ФСБ России в соответствии с предоставленными ей полномочиями в сфере защиты и охраны Государственной границы РФ: 1) организует и обеспечивает совместно с федеральными органами исполнительной власти защиту и охрану Государственной границы на суше, море, реках, озерах и иных водоемах, в пунктах пропуска через Государственную границу, разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную деятельность, а также пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных; 2) координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих на Государственной границе все виды контроля за соблюдением режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу; 3) обеспечивает совместно с Минобороны России координацию пограничными органами деятельности Войск противовоздушной обороны и Военно-морского флота по защите и охране Государственной границы, совместно с другими компетентными федеральными органами исполнительной власти координацию мероприятий органов правоохранительной системы и органов специальных служб РФ на местах в интересах защиты и охраны Государственной границы; 4) участвует в подготовке органами государственной власти нормативных правовых актов, касающихся деятельности физических и юридических лиц, затрагивающей интересы защиты и охраны Государственной границы; 5) участвует в делимитации, демаркации, редемаркации Государственной границы, разработке нормативных правовых актов, устанавливающих ее режим; 6) осуществляет по поручению Правительства РФ непосредственное руководство деятельностью пограничных представителей РФ; 7) осуществляет добывание и обработку информации об угрозах безопасности РФ в интересах защиты и охраны Государственной границы, представление ее Президенту РФ, в Правительство РФ, информирование заинтересованных федеральных органов исполнительной власти; 8) обеспечивает собственную безопасность органов федеральной службы безопасности; 9) совместно с федеральными органами государственной охраны участвует в обеспечении безопасности объектов государственной охраны на Государственной границе в пределах приграничной территории; 10) во взаимодействии с Федеральной таможенной службой, Федеральной службой РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ разрабатывает и осуществляет меры по борьбе с контрабандой; 11) осуществляет контрразведывательное обеспечение въезда на территорию РФ и выезда за пределы территории РФ граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ; 12) взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти и общественными объединениями, а также с соответствующими органами иностранных государств, международными организациями в интересах защиты и охраны Государственной границы.

Права и обязанности в сфере защиты и охраны Государственной границы имеют также другие федеральные органы исполнительной власти: а) Министерство иностранных дел РФ; б) Министерство обороны РФ; в) федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на Государственной границе таможенный контроль, иные виды контроля; г) Министерство внутренних дел РФ; д) Служба внешней разведки РФ; е) Федеральное агентство по обустройству государственной границы РФ. Определенные права и обязанности по защите и охране Государственной границы имеют органы государственной власти субъектов РФ.

Министерство иностранных дел РФ (МИД России) ведет переговоры по установлению и закреплению Государственной границы, установлению ее режима, осуществляет внешнеполитическое, международно-правовое обеспечение защиты Государственной границы, оформляет документы на право въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства, разрешает вопросы соблюдения режима Государственной границы, инциденты на Государственной границе, не урегулированные пограничными представителями РФ или Минобороны России.

Минобороны России обеспечивает защиту Государственной границы в воздушном пространстве и подводной среде, обеспечивает участие Вооруженных Сил РФ в защите Государственной границы на суше, море, пограничных реках, озерах и иных водоемах в случаях и порядке, определенных Законом о Государственной границе, другими федеральными законами, разрешает инциденты, связанные с нарушением режима Государственной границы, оказывает содействие пограничным органам в ресурсном, разведывательном и ином обеспечении защиты Государственной границы на основе федерального законодательства и межведомственных соглашений.

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на Государственной границе таможенный контроль, а в случаях, установленных международными договорами РФ и федеральными законами, и иные виды контроля, организуют и проводят мероприятия по защите на Государственной границе экономических, экологических и иных интересов личности, общества и государства, издают нормативные акты, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами на территории РФ, контролируют соблюдение предприятиями, организациями, учреждениями, общественными объединениями, гражданами требований международных договоров РФ, законодательства РФ по вопросам, входящим в их компетенцию, создают контрольные органы (пункты) и организуют их работу. Они оказывают содействие пограничным органам в защите Государственной границы, сотрудничают в защите Государственной границы с соответствующими органами иностранных государств.

Министерство внутренних дел РФ (МВД России) оказывает содействие пограничным органам в проведении мероприятий по защите Государственной границы, борьбе с нелегальной деятельностью через нес, розыске лиц, нарушивших режим Государственной границы, в выяснении и проверке обстоятельств правонарушений граждан, задержанных в административном или уголовно-процессуальном порядке. Оно информирует пограничные органы о состоянии правопорядка в приграничных районах РФ, выявленных противоправных действиях, преступных группах и лицах, имеющих противоправные устремления в отношении Государственной границы и пограничных органов, обеспечивает участие внутренних войск МВД России в защите Государственной границы в случаях и порядке, предусмотренных Законом о Государственной границе. МВД России обеспечивает участие органов внутренних дел в контроле за соблюдением пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу, обеспечивает по представлениям пограничных органов временное ограничение или воспрещение доступа граждан на отдельные участки местности или объекты вблизи Государственной границы во время проведения пограничных поисков и операций, при отражении вооруженных вторжений на территорию РФ или воспрепятствовании незаконным массовым пересечениям Государственной границы, обеспечивает общественный порядок при проведении на Государственной границе и в пограничных районах РФ массовых мероприятий федерального или международного характера, обеспечивает правопорядок в приграничных районах при возникновении чрезвычайных ситуаций, введении режима чрезвычайного положения, участвует в правовом воспитании населения приграничных районов РФ, профилактике совместно с пограничными органами правонарушений на Государственной границе и в пунктах пропуска через нее.

Служба внешней разведки РФ (СВР России) во взаимодействии с ФСБ России осуществляет разведывательную деятельность в интересах защиты Государственной границы.

Органы государственной власти субъектов РФ создают условия для защиты Государственной границы уполномоченным на то законом войскам и органам, принимают в этих целях законы и иные нормативные правовые акты в пределах, установленных Законом о Государственной границе, информируют пограничные органы по вопросам, касающимся обстановки в приграничных районах РФ, создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы, контролируют на своих территориях выполнение всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, а также должностными лицами и гражданами федерального законодательства о Государственной границе.

Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации (Росграница)

Основы его организации и правового статуса, компетенции установлены в Положении о Федеральном агентстве по обустройству государственной границы Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 1 ноября 2007 г. № 734 [3731. Руководство деятельностью Росграницы осуществляет Правительство РФ. Его структурными подразделениями являются управления по основным направлениям деятельности.

Сфера деятельности Росграницы включает: 1) обустройство Государственной границы РФ; 2) создание, развитие и обеспечение деятельности пунктов пропуска через Государственную границу РФ и мест пересечения Государственной границы РФ. Указанное агентство как уполномоченный федеральный орган исполнительной власти осуществляет в установленной сфере деятельности функции: а) выработки и реализации государственной политики; б) нормативно-правового регулирования; в) управления государственным имуществом; г) оказания государственных услуг; д) государственного заказчика.

Росграница осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями, иными организациями.