Основные черты института ответственности государственных служащих

Одним из существенных условий обеспечения правопорядка (а для юриста главным) является институт юридической ответственности. Она наступает в случае совершения противоправных, общественно опасных виновных деяний, посягающих на установленный правовой нормой порядок. Ответственность государственных служащих выполняет правоохранительную, правовосстановительную и профилактическую функции в деятельности государственного аппарата.

Без ответственности нет и права. Это основой признак реального действия правовых предписаний. Институт ответственности является одной из разновидностей мер административного принуждения наряду с административно-предупредительными мерами, мерами административного пресечения и некоторыми другими. Ответственность — это наказание за правонарушение.

Закон № 79-ФЗ содержит отсылочную формулировку в отношении ответственности государственных гражданских служащих. Согласно ст. 78 Закона лица, виновные в нарушении законодательства РФ о государственной гражданской службе РФ, привлекаются к ответственности в порядке, установленном данным Законом и другими федеральными законами. При узаконенной конкуренции ТК РФ и законодательства о государственной службе в данном вопросе такое определение в специализированном законе является недостаточным. Неприемлемость данной формулировки становится особенно очевидной, если вспомнить норму ч. 7 ст. 24 Закона № 79-ФЗ, которая гласит: «В служебном контракте предусматривается ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых на себя обязанностей и обязательств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Запрещается требовать от гражданского служащего исполнения должностных обязанностей, не установленных служебным контрактом и должностным регламентом». На самом деле правовая ответственность в публичном праве не носит договорный характер и служебным контрактом устанавливаться не может.

Иногда высказываются суждения, будто специалист в определенной области знаний (врач при совершении правонарушений, связанных с использованием его профессиональных знаний; юрист, использующий свои знания для создания искусственных условий обхода закона, и т. д.) должен нести повышенную ответственность по сравнению с гражданами, чья деятельность не связана с использованием профессиональных знаний. Предполагается, что такие обстоятельства могут служить отягчающими при решении вопросов ответственности'. Подобные суждения не основаны на законе, хотя и вызывают сочувствие и заслуживают внимания.

Разберем специфику юридической ответственности государственных служащих.

Применение принуждения к нарушителям законодательства — обязательный признак правового государства. Правовая норма в отличие от нормы морали имеет смысл и действует только тогда, когда к ее исполнению возможно принудить. Если правило не обеспечено государственным принуждением — нет смысла говорить о праве вообще, ибо в таком случае правило поведения может быть отнесено к нормам морали. Таким образом, наиболее характерным признаком правового регулирования является возможность применить принуждение для реализации своего права, а применение ответственности к государственным служащим является совершенно нормальным и рутинным фактором функционирования государства.

" В соответствии с положениями общей теории государства и права принуждение является одним из универсальных методов государственного управления. Причем в современном правовом государстве, признающем и гарантирующем соблюдение прав и свобод, а также законных интересов человека и гражданина, принуждение выступает в качестве эффективного инструмента их защиты" , — пишет А. И. Горяинов. «Административные наказания как мера административной ответственности являются одним из ключевых институтов в административно-деликтном праве» , — поддерживает эту идею А. С. Дугенец.

Несмотря на то, что ответственность является, возможно, главным проявлением самого существования права, в отношении этого коренного института правоведения ученые не имеют единого мнения.

Одни авторы утверждают, что ответственность — это применение санкции правовой нормы. Такой подход признается не всеми, особенно если санкция как элемент правовой нормы носит позитивный характер, (например, присуждение премии). Другие считают, что ответственность предполагает всякое действие по отношению к правонарушителю, в том числе применение силы при задержании. Третьи уверены, что ответственность должна наступать лишь при наличии неблагоприятных последствий противоправного поведения. Представления, будто ответственностью является также личное психическое отношение к совершаемому деянию, не относятся к категориям правового порядка, в лучшем случае оно составляет субъективную сторону состава правонарушения.

Большая часть советских и российских ученых (например, О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородский) относят ответственность к виду принуждения, а принуждение соотносит непосредственно с ответственностью. Подобную позицию занимает и И. С. Самощенко: «Юридическая ответственность есть… государственное принуждение к исполнению требований закона. В этом суть и смысл юридической ответственности» .

Такая позиция не вполне верна именно в отношении административного права. Ибо раскатывание «ежа» через дорогу перед мчащимся на недопустимой скорости автомобилем — это принуждение к остановке лихача, и с неприятными для него последствиями, но это еще не ответственность, так как ответственность наступит после задержания. Принуждение в форме пресечения противоправного деяния предшествует принуждению в виде наказания за его совершение, т. е. наступлению ответственности.

Наиболее кратким и точным представляется определение профессора А. П. Алехина: «Административная ответственность — вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного взыскания к лицу, совершившему административное правонарушение». Такой формальный подход к определению административной ответственности является почти неуязвимым, хотя и только в области административного права. Но поскольку административное право — это единственная отрасль права, в пределах которой применяются два вида ответственности, административная и дисциплинарная, то ряд ученых определяет ответственность, в том числе в применении к институту государственной службы, иначе. Например, А. В. Сергеев утверждает:

" Под ответственностью государственного гражданского служащего по административному праву понимается применение к нему дисциплинарных взысканий или административных наказаний, на основании установленного в соответствии с процессуальными нормами факта совершения им дисциплинарного или административного правонарушения, состоящих в неисполнении или ненадлежащем исполнении гражданским служащим служебных обязанностей" .

За служебные действия должностное лицо должно нести прежде всего дисциплинарную ответственность, а не административную. Напрасно законодатель ставит должностное лицо на уровень обычного гражданина, это пережиток социалистической системы права.

Устоявшимся в административно-правовой науке мнением является отличие ответственности административной и дисциплинарной, которые при идентичности субъектов различаются характером подчиненности: при административной ответственности нарушитель не подчинен органу административной юрисдикции, а при дисциплинарной они находятся в служебном подчинении.

Интересной в научном отношении является дискуссия на тему, является ли ответственность формой ограничения прав или просто наказанием. М. С. Студеникина, например, считает, что установление административной ответственности — это реакция государства на совершение правонарушения, она не может рассматриваться как ограничение прав и свобод граждан. А профессор А. П. Шергин полагает, что «содержание любого вида наказания (административного, дисциплинарного, уголовного) является не чем иным, как правоограничением. Более того, наказания отличаются друг от друга характером и размером правоограничений». И эта дискуссия не носит отвлеченного характера, она отражается в современном законодательстве РФ в том, что А. П. Шергин определяет как неконституционность современного двухуровневого административно-деликтного законодательства. Он обращает внимание на нелегитимность полномочий субъектов РФ по принятию законов об административных правонарушениях, на несоответствие такого нормативного решения ст. 55 Конституции РФ. «При издании КоАП РФ нарушен основной конституционный императив — ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только на основании федерального закона. К сожалению, разработчики проекта КоАП РФ проигнорировали это конституционное положение» , — заключает он.

Свобода не является исторической ценностью человечества, основными характеристиками которого является взаимодействие и взаимозависимость. Распространение кружкового масонского лозунга («свобода, равенство, братство») на все общество в целом превращает идею в свою противоположность, власть меньшинства над большинством.

Важной характеристикой ответственности является принцип однократности ее применения за одно правонарушение, установленный в ст. 50 Конституции РФ. Этот же принцип закреплен и в ч. 2 ст. 57 Закона № 79-ФЗ: «За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание» .

Возникает вопрос: возможна ли персональная ответственность, когда решение принималось коллегиально, например правительством? Ответ может быть двояким. 18 мая 2011 г. в пресс-конференции Д. А. Медведева был задан вопрос, почему он увольняет губернаторов, но не министров. Он отвечал, что ответственность в правительстве коллективная. Но ведь ясно, что решение по вопросам его компетенции принимает министр, а не правительство, это два разных субъекта права. И у них должна быть, следовательно, самостоятельная ответственность по вопросам собственной компетенции. В российском законодательстве предусмотрена только коллективная ответственность правительства в целом, но не его отдельных министров, что некоторые депутаты Государственной Думы квалифицировали как коллективную безответственность.

В п. 3 Инструкции по организации работы по применению поощрений и дисциплинарных взысканий в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, утв. приказом ФСКН России от 28 ноября 2008 г. № 424, строгое соблюдение сотрудниками ФСКН России всего комплекса законодательства и подзаконных актов, приказов и распоряжений при осуществлении имеющихся у них полномочий трактуется как соблюдение служебной дисциплины. Тем самым не делается различия между соблюдением законодательства и служебной дисциплиной.

Основанием наступления ответственности является дисциплинарный (должностной) проступок.

Все виды ответственности, в принципе, имеют общие объективные и субъективные основания: противоправность деяния, причинная связь между ним и наступившим вредным результатом, вина нарушителя. Совокупность признаков юридического факта, дающая основание говорить о наличии противоправного деяния, называется составом. В состав административного и дисциплинарного проступков, за которые применяется ответственность государственного служащего, должны быть включены следующие элементы: субъект, субъективная сторона, объект, объективная сторона, а также наличие закона или иного нормативного акта, признающего соответствующее поведение государственного служащего наказуемым.

Объект. Характеристику состава правонарушения государственных должностных лиц необходимо начинать с объекта. Объект правонарушения является важным и самостоятельным предметом исследования и квалификации поведения государственного служащего как лица, подпадающего под режим ответственности. Ибо прежде всего надо знать, что именно законодатель считает преступным поведением, что относится к защищаемым государством областям деятельности государственного служащего, и за какие отступления от государственных предписаний назначаются меры ответственности. Иными словами, почему наказание назначается именно за данное поведение как государственного должностного лица, так и гражданина.

Не все права и обязанности государственного служащего, отраженные в соответствующих разделах законодательства о государственной службе, обеспечены санкциями, ответственностью, что говорит о недостаточной сбалансированности самого законодательства. Д. Н. Бахрах и Э. Н. Ренов среди признаков основания привлечения к ответственности называют не общественную опасность правонарушения, а «общественную вредность правонарушения» .

Квалификация и проступка, и преступления имеет социально обусловленный характер, так как исторически понятия преступления, проступка меняются. В частности, в Индии «понятия „преступление“ и „грех“ зачастую не дифференцированы». А во Франции административные правонарушения, аналогичные включающимся в КоАП РФ, относятся к разным уровням уголовного преступления: crimes, delits, misdemeanour или в английском варианте: crime, felony, contraventions.

Объектом правоотношения при применении ответственности к государственному служащему является практически весь круг общественных отношений, предусмотренный законодательством об административных правонарушениях, в том числе в области посягательства на институты государственной власти, порядок управления, общественный порядок.

Исследуя объект должностных административных правонарушений, совершаемых гражданскими служащими, А. В. Сергеев приходит к выводу, что «несмотря на разнообразие общественных отношений, которые могут пострадать в результате совершения гражданским служащим должностного административного правонарушения, в целом они посягают на один родовой объект — интересы государственной гражданской службы». Но в КоАП РФ этот объект не представлен вообще.

Другие отрасли законодательства в вопросе об объекте правоотношений (а правонарушение является одной из разновидностей правоотношений) также не отличаются единством и последовательностью.

Так, ГК РФ в ст. 128 закрепляет, что к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); нематериальные блага. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ в ст. 6 объектами правоотношений называет: 1) землю как природный объект и природный ресурс; 2) земельные участки; 3) части земельных участков. Воздушный кодекс РФ от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ в ст. 42 следует за ГК РФ и гласит: «Объектами единой системы организации воздушного движения являются комплексы зданий, сооружений, коммуникаций, а также наземные объекты средств и систем обслуживания воздушного движения, навигации, посадки и связи, предназначенные для организации воздушного движения» .

Представляется, что объектом являются общественные отношения по поводу, например, вещей, земли, системы обслуживания воздушного движения, но не сами вещи. Несмотря на то, что современные кодексы чаще всего именуют объектом различные конкретные единицы материального мира, в юридическом обороте такие конкретные объекты правового регулирования называются предметами. Объект же представляет собой круг общественных отношений, на который направлено правовое регулирование.

В настоящее время КоАП РФ закрепляет 17 формализованных объектов административных правонарушений, по отношению к которым осуществляется деятельность субъектов административной юрисдикции по профилактике, обнаружению правонарушения, оформлению документации и применению ответственности. Это следующие объекты, представленные в Особенной части Кодекса:

• — права граждан (гл. 5 КоАП РФ);
• — здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественная нравственность (гл. 6);
• — собственность (гл. 7);
• — окружающая природная среда и природопользование (гл.8);
• — промышленность, строительство и энергетика (гл. 9);
• — сельское хозяйство, ветеринария и мелиорация земель (гл. 10);
• — транспорт (гл. 11);
• — дорожное движение (гл. 12);
• — связь и информация (гл. 13);
• — предпринимательская деятельность (гл. 14);
• — финансы, налоги и сборы, рынок ценных бумаг (гл. 15);
• — таможенное дело (таможенные правила) (гл. 16);
• — институты государственной власти (гл. 17);
• — государственная граница РФ и обеспечение режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ (гл. 18) ;
• — порядок управления (гл. 19);
• — общественный порядок и общественная безопасность (гл. 20);
• — воинский учет (гл. 21).

Рассматривая вопрос, подлежат ли привлечению к административной ответственности в соответствии со ст. 17.7 КоАП РФ должностные лица, не представившие уведомление о мерах, принятых по представлению следователя, вынесенного в порядке ч. 2 ст. 158 УПК РФ, и отвечая на него утвердительно, Верховный Суд РФ объектом данного административного правонарушения определил «институт государственной власти в виде реализации полномочий прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющих производство по делу об административном правонарушении, действующего от имени государства и представляющего его интересы, вытекающие из норм закона» .

Государственные служащие обязаны грамотно составлять документы и правильно формулировать объект правонарушения в соответствующих случаях.

Объективная сторона. Объективная сторона правонарушения отражает реальное фактическое поведение государственного служащего. Это как действие, так и бездействие. Применение ответственности требует предварительного тщательного исследования, является ли фактическое состояние проблемы результатом действия или бездействия государственного служащего. Необходимо найти причинную связь между состоянием дел и поведением должностного лица.

Нужно отметить, что концепция, предложенная нормативистом Г. Кельзеном, утверждает, что в чистом учении о праве нет места причиной связи. Для квалификации правонарушения достаточно фактического состояния вещей, определения, противоречит это состояние правовой норме или нет. Противоречия достаточно для квалификации поведения должностного лица как правонарушения. Чиновник отвечает за все, что происходит на вверенном ему фронте работ. Такая позиция удобна в бюрократическом государстве, но она снижает роль вины в составе правонарушения.

Рассмотрим судебный казус, в котором проводится различие между объектом, предметом и объективной стороной правонарушения.

Е. была признана виновной в контрабанде валюты, совершенной с сокрытием от таможенного контроля и сопряженной с недостоверным декларированием. В надзорной жалобе Е., не оспаривая правильность квалификации ее действий, просит возвратить ей 12 800 долл. США, обращенных в доход государства. По мнению автора жалобы, денежные средства, которые она не внесла в таможенную декларацию, не являются предметом преступления, поэтому не подлежат конфискации в соответствии с п. 4 ч. 3 ст. 81 УПК РФ.

Верховный Суд РФ отмечает, что объектом преступления, предусмотренного ст. 188 УК РФ, выступает порядок перемещения товаров или иных предметов через таможенную границу РФ, а объективная сторона данного преступления выражается в совершении действий по незаконному с нарушением установленного порядка перемещению товаров или иных предметов через таможенную границу РФ.

С учетом того, что умысел осужденной направлен не на незаконное завладение денежными средствами (валюты), а на нарушение порядка их перемещения через таможенную границу, денежные средства (валюта) не являются предметом преступления, а поэтому не подлежат конфискации в соответствии с п. 1 ст. 86 УПК РСФСР, на которую сослался суд.

Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ в надзорном определении от 12 ноября 2007 г. № 5-Д07−122 определила: приговор Головинского районного суда города Москвы в отношении Е. изменить, исключить конфискованные в доход государства 12 517 долл. США, возвратив их осужденной.

Таким образом, из данного определения Верховного Суда РФ можно сделать вывод о том, что каждое деяние подлежит дополнительной оценке на совпадение с объектом преступления, а не автоматически составляет объективную сторону, в данном случае преступления.

Субъект. Одна из важнейших характеристик института ответственности в административном праве — ее индивидуальный характер. Поэтому определение субъекта правонарушения — необходимое действие правоохранительных органов и субъектов административного управления. Персональный характер ответственности — основное качество наказания как реакции государства на поведение волевых субъектов. Круговая порука недопустима. В нашем же законодательстве продолжаются нарушения прав человека путем введения различных форм коллегиальной ответственности, в частности ответственности юридических лиц.

Ответственность органов государственной власти сформулирована, например, в ст. 3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Она, в частности, гласит: «В случае принятия органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом» .

Соотношение государства, государственного органа, должностного лица этого органа, когда они становятся субъектами ответственности, толкуется неоднозначно, в том числе судами. Например, в одном из судебных казусов Верховный Суд РФ посчитал, что при определении ответственности государство (Российская Федерация) обладает правоспособностью, а его орган (казначейство) — дееспособностью и, следовательно, иск должен предъявляться не к государству, а к его органу (казначейству). Однако в другом казусе эта позиция проводится непоследовательно. Так, определение Верховного Суда РФ от 2 апреля 2007 г. № 35-В06−33 состоит в следующем. Прокурор Калязинского района Тверской области обратился в суд с иском о взыскании с государства стоимости его дачи и находившегося в ней имущества, которая была сожжена преступниками в связи с его служебной деятельностью. Кимрский городской суд Тверской области постановил взыскать компенсацию понесенного прокурором ущерба с Минфина России. Министерство финансов со своей стороны в надзорной жалобе просило отказать в удовлетворении исковых требований «без передачи дела на новое рассмотрение». Однако Верховный Суд РФ определил: «Удовлетворяя исковые требования, суд, с учетом того, что порядок возмещения вреда, причиненного имуществу прокуроров в связи с их служебной деятельностью, являющейся разновидностью федеральной государственной службы, аналогичен порядку возмещения вреда, установленному ст. 1069— 1071 ГК РФ, сделал правильный вывод о возложении обязанности по выплате компенсации истцу на Министерство финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации». Тем не менее сам казус, опубликованный в Бюллетене Верховного Суда РФ, называется: «Прокурор в случае повреждения или уничтожения его имущества в связи с его служебной деятельностью обеспечивается правом на материальную компенсацию за счет государства, а не за счет средств, выделяемых на содержание органов прокуратуры». Здесь прокурорская работа, во-первых, названа разновидностью государственной службы, во-вторых, применена аналогия закона, причем гражданского, и в-третьих, проведено различие ответственности государства и его органа.

Оценка виновности государства и его органов трактуется учеными по-разному. Вот, например, мнение М. В. Погребного: «Говорить о виновных действиях органов, по нашему мнению, излишне, поскольку, во-первых, они могут и не быть самостоятельными субъектами гражданского права, т. е. не обладать статусом юридического лица (он не нужен для отправления властных функций). В этом случае придется говорить о вине некоей организации, не являющейся субъектом гражданского права, т. е. не обладающей правои дееспособностью и, следовательно, волей. Раз нет воли, нет и вины. Во-вторых, любой орган всегда составляют должностные лица, которые и принимают решение о совершении незаконного действия, приводящего к причинению вреда. Получается, что, толкуя о вине органа, мы все равно приходим к непосредственным виновникам вреда — конкретным государственным служащим. Если незаконное решение, повлекшее вред, принималось от имени органа одним должностным лицом, в расчет должна приниматься его вина. Если же решение было принято коллегиально, то участвовавшие в его принятии должностные лица так или иначе должны были выразить свое отношение к нему. Поэтому представляется справедливым при определении вины учитывать факт выступления (голосования) против принятия решения или правомерную попытку воспрепятствовать его принятию, т. е. при рассмотрении вопроса о вине, следует, на наш взгляд, иметь в виду вину именно тех должностных лиц, голосами которых решение было принято, а не тех, кто выступал против него» .

Анализируя положения Особенной части КоАП РФ, А. В. Сергеев делает парадоксальный вывод о том, что гражданские служащие в качестве самостоятельных специальных субъектов административных правонарушений Кодексом практически не рассматриваются. В подавляющем большинстве составов административных правонарушений, которые могут быть совершены гражданскими служащими в связи с их специальным правовым статусом, в качестве субъектов правонарушений КоАП РФ называет должностных лиц. В соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Важной характеристикой ответственности государственных должностных лиц является их круг, т. е. круг тех лиц, которые подпадают под обычные виды ответственности, и тех, которые, прежде чем быть привлечены к ординарной отраслевой ответственности, должны понести сначала ответственность конституционную. Вот как описывает странные «государственные» должности официальная «Российская газета» :

" Верховный Суд России сделал важное разъяснение, которое касается высокопоставленных мздоимцев. Любой начальник теряет иммунитет сразу после отставки… Пока чиновник был при должности, возбудить против него дело было затруднительно: депутатский иммунитет не позволял. Но как только городской глава сложил полномочия, его тут же привлекли. Защита мэра стала настаивать, мол, раз он творил дела, будучи «неприкасаемым», то и теперь возбуждать дело надо по особой процедуре. Однако Верховный Суд приравнял его к простым смертным. Это решение — сигнал всем, кто сегодня считает себя непотопляемым. После отставки бывшего гражданина начальника вполне могут привлечь за старые грехи" .

Отличие административной и дисциплинарной ответственности от конституционной. При дисциплинарной ответственности, в частности при отстранении от должности, акт отстранения осуществляется вышестоящим должностным лицом в порядке подчиненности, а при конституционной ответственности смещение производится избирателями, в порядке отзыва или других процедур, которые российское законодательство сознательно не торопится внедрять.

Государство как субъект административной ответственности (да и ответственности вообще), требования к которому могли бы предъявить как граждане, так и государственные служащие, является объектом дискуссии. Так, постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» гласит: «В случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование (ст. 161) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа» .

Важным качеством современного российского законодательства о государственной службе и административного законодательства является закрепление в законе связи ответственности должностного лица с ответственностью юридического лица, в котором это должностное лицо состоит. Так, трудно установить основания для ответственности служащих в таком имеющем большие правовые последствия случае, как отзыв лицензии. Примером может служить следующий судебный казус.

Распоряжением ФКЦБ от 30 ноября 1998 г. № 1265-р ввиду противоправной практики Центрального банка РФ было приостановлено действие выданной Банку России генеральной лицензии от 11 июня 1997 г. № 90−000−2-12. Это решение государственного органа, ФКЦБ, примененное к корпоративной структуре неопределенного правового статуса, было оспорено Банком России, учреждением, не включенным в систему федеральных органов исполнительной власти. Основанием для издания распоряжения ФКЦБ послужили допущенные Банком России нарушения: ограничение в отношении профессиональных участников рынка ценных бумаг в виде запрета иметь в составе своих органов управления и исполнительных органов лиц, являющихся государственными служащими, а также служащими Центрального банка РФ; отсутствие надлежащего контроля лицензирующего органа за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг, которым им были выданы лицензии, и непринятие в их отношении мер при выявлении нарушений законодательства РФ о ценных бумагах и нормативных актов ФКЦБ.

Одним из основных признаков, отличающих служебную и трудовую концепции государственной службы, является положение о том, что при государственно-служебных отношениях ответственность за своего служащего несет государственный орган. Однако незавершенность доктринального определения, отграничение службы от трудовых отношений влечет и разнообразную судебную практику. Непоследовательность в понимании места государственного служащего по сравнению с простым наемным работником в обществе приводит к уравнению их ответственности, в то время как государственный служащий — работник властных структур государства, и обладать равной с обычным наемным работником ответственностью он не может.

Примером ненадлежащего субъекта ответственности явился также и случай с Михаилом Пиотровским, ставшим директором государственного музея «Эрмитаж» после смерти своего отца. Когда в августе 2006 г. вскрылась кража из этого музея 221 предмета, о чем уже говорилось, министр культуры РФ М. Е. Швыдкой объявил М. Б. Пиотровскому выговор. Возникает правовой вопрос: каков характер отношений между министром культуры и директором государственного музея—являются ли эти отношения дисциплинарными? И относится ли должность директора музея к должностям государственной службы РФ? Вероятно, в данном случае надлежащей мерой ответственности являлось бы уголовное преследование за халатность, если не умысел, причинившие существенный вред государству. Но такового не последовало.

Субъективная сторона. Субъективной стороной правонарушения, за совершение которого применяется соответствующая форма юридической ответственности, является отношение субъекта правонарушения к объективной стороне, своему волевому поведению, действию или бездействию.

Субъективная сторона должностных административных правонарушений в качестве обязательного признака включает вину гражданского служащего. Привлечение к административной ответственности без вины (т.е. объективное вменение) не допускается. Именно это по аналогии закреплено в ст. 5 УК РФ: «Лицо подлежит уголовной ответственности только за те общественно опасные действия (бездействие) и наступившие общественно опасные последствия, в отношении которых установлена его вина. Объективное вменение, т. е. уголовная ответственность за невиновное причинение вреда, не допускается» .

Гражданское законодательство содержит понятия различных форм и степени вины — умысел, грубая неосторожность, небрежность (легкая небрежность), имеющих значение для определения объема ответственности.

Эти общие принципы права имеют специфику при реальном их применении: к должностному лицу, к юридическому лицу, к государственному органу, к государству в целом.

Ответственность за причинение вреда предполагает наличие сознательной воли лица, причинившего вред'. Поэтому личный характер вины в нашем праве не подлежит сомнению. Вместе с тем найти надлежащее лицо для привлечения к ответственности не всегда легко.

Административная ответственность юридических лиц, по мнению Ю. Б. Аникеенко, — это простой и экономичный и в то же время эффективный способ реально воздействовать на их экономические интересы с целью обеспечения надлежащего исполнения ими своих публично-правовых обязанностей. Но ведь это круговая порука, осужденная уже давно. Характерный пример — фирмы-однодневки, которые специально создаются, чтобы ответственности не понес никто, даже это юридическое лицо.

Вопрос о квалификации вины государства в тех случаях, когда оно становится субъектом ответственности, при предъявлении к нему таких требований относится к числу сложных, поскольку государство в принципе отвечает за все, что происходит на его территории и в зоне его правовой ответственности, правового контроля, т. е. налицо обстоятельства объективного вменения. Ряд ученых, занимающихся изучением этого вопроса, относит отношения между государством как причинителем вреда и субъектами требований к гражданско-правовым отношениям и применяют положения ГК РФ, что очевидно противоречит публично-правому характеру правоотношений с участием государства в качестве одной из сторон правоотношения. Например, М. В. Погребной, утверждая, что государство является субъектом гражданских правоотношений, считает, что оно выступает в отношениях с третьими лицами в лице своих органов и должностных лиц. Поэтому, считает он, вина государства должна выражаться в вине соответствующих должностных лиц, незаконными действиями, бездействием которых и был причинен вред. Однако невозможно поставить знак равенства при определении субъекта права между государством и его должностными лицами. Это, очевидно, все же разные субъекты права, субъекты права разных отраслей права.

В соответствии с ч. 4 ст. 58 Закона № 79-ФЗ дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения. Этот срок связан с общей давностью применения дисциплинарного взыскания, которая ст. 193 ТК РФ установлена в один месяц со дня обнаружения проступка.

В связи с этим можно признать не вполне соответствующим законодательству распоряжение председателя Правительства РФ М. Касьянова от 10 декабря 2002 г. № 1741-р.: «В связи с невыполнением поручений Председателя Правительства РФ от 26 сентября 2002 г. № МК-П5−13 997 и от 12 ноября 2002 г. № МК-П5−15 985 отстранить первого заместителя министра РФ по налогам и сборам Смирнова А. В. от исполнения должностных обязанностей до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности», что вынудило следующего Председателя Правительства РФ издать распоряжение от 10 февраля 2003 г. № 159-р для отмены предыдущего распоряжения.

Порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается ст. 58, 59 Закона № 79-ФЗ.

Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка (ч. 2 ст. 58). Она заключается в том, чтобы полностью, объективно и всесторонне установить: факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка; вину гражданского служащего; причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка; характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка; обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки (ч. 2 ст. 59). Инициатива проведения служебной проверки принадлежит как представителю нанимателя, так и гражданскому служащему (ч. 1 ст. 59). Далее представитель нанимателя поручает подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа провести служебную проверку (ч. 4 ст. 59). Такая проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении (ч. 6 ст. 59). Результаты служебной проверки сообщаются представителю нанимателя, назначившему ее, в форме письменного заключения. Письменное заключение по результатам служебной проверки подписывается руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров и другими участниками служебной проверки и приобщается к личному делу гражданского служащего (ч. 10 ст. 59). В письменном заключении по результатам служебной проверки указываются как факты и обстоятельства, установленные по ее результатам, так и предложение о применении или неприменении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания (ч. 9 ст. 59).

Гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, может быть временно отстранен от замещаемой должности гражданской службы на время проведения данной проверки с сохранением на этот период денежного содержания по замещаемой должности гражданской службы (ч. 7 ст. 59). При проведении служебной проверки гражданский служащий, в отношении которого она проводится, имеет право давать объяснения, знакомиться с материалами служебной проверки и обжаловать решения и действия (бездействие) гражданских служащих, проводящих проверку, представителю нанимателя, назначившему служебную проверку (ч. 8 ст. 59).

По мнению Е. Зотовой, норма ч. 2 ст. 58 Закона № 79-ФЗ императивно устанавливает необходимость проведения служебной проверки перед применением дисциплинарного взыскания.

Судебные казусы с термином «служебная проверка» связывают любые проверки, в том числе техногенных аварий и т. п. Например, в определении Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 февраля 2007 г. № 303/07 «Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» этот термин используется следующим образом: «Что касается незаконного состава судей, подписавших постановление кассационной инстанции, то служебная проверка этот довод не подтвердила». Это означает, что под служебной проверкой понимается любая проверка юридического факта, т. е. в правовом своем звучании термин «служебная проверка» по отношению к деятельности именно государственного служащего практикой еще востребован мало.

Вызывает упреки и качество служебных проверок. Приведем в пример Постановление Европейского Суда по правам человека от 9 марта 2006 г. по Делу Менешевой против Российской Федерации (Жалоба № 59 261/00)'. Заявительница жаловалась на жестокое обращение со стороны сотрудников милиции во время ее задержания и содержания под стражей в отделе внутренних дел. Суд констатировал, что «служебная проверка, которая была проведена управлением собственной безопасности, хотя и закончилась наложением некоторых дисциплинарных санкций, не разглашала имена лиц, подвергнутых дисциплинарному наказанию, и оснований для такого наказания. По этой причине сама по себе такая проверка не может рассматриваться в качестве эффективного расследования, и власти Российской Федерации обоснованно не ссылались на нее как на такое расследование» .

Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания регулируется ст. 58 Закона № 79-ФЗ. Эта процедура является следующей после служебной проверки. Она предусматривает ряд последовательных материально-правовых действий, проводимых представителем нанимателя. Применение дисциплинарного взыскания включает в себя следующие последовательные стадии: до применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме (ч. 1 ст. 58); далее следует принятие решения и издание акта применения дисциплинарного взыскания; копия акта о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания вручается гражданскому служащему под расписку в течение пяти дней со дня его издания (ч. 6 ст. 58); гражданский служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд (ч. 7 ст. 58); при освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе (ч. 10 ст. 58).

Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения (ч. 4 ст. 58), и в любом исключительном случае оно не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка (ч. 5 ст. 58). Срок рецидива установлен в один год со дня применения дисциплинарного взыскания (ч. 8 ст. 58).

Важной гарантией прав государственного служащего является его право дать объяснения по делу. Однако такое право не является его обязанностью. В качестве примера приведем Определение Верховного Суда РФ № 47-Г04−29.

" Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оставила без изменения решение областного суда, которым признан незаконным приказ о применении к истице дисциплинарного взыскания в виде выговора, указав следующее.

Согласно ч. 1 ст. 193 ТК РФ обязанность по истребованию объяснения в письменной форме по поводу действий, совершенных работником, до применения к нему дисциплинарного взыскания лежит на работодателе. В случае отказа работника дать объяснение составляется соответствующий акт. Поскольку обязанности по даче объяснения работником названная норма не содержит, ответчик не вправе был расценивать отказ истицы в даче объяснений как нарушение служебной дисциплины. Доказательств совершения истицей других нарушений служебной дисциплины (например, нарушения субординации либо невыполнения законных требований непосредственных и прямых начальников) ответчиком (работодателем) не представлено" .

Пожалуй, наиболее четко и подробно применение ответственности государственного служащего урегулировано в ФСКН России, издавшей специальную Инструкцию об организации работы по увольнению сотрудников со службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, утв. приказом ФСКН России от 12 апреля 2005 г. № 115. В этой ведомственной инструкции сведены требования и трудового, и служебного законодательства, подробно регламентирована вся процедура применения наказания, приводятся образцы сопутствующей документации. Но и в этой Инструкции, как и в подобных инструкциях других ведомств, не детализируется порядок учета дисциплинарных взысканий, который необходим для контроля рецидива, повторности или систематичности правонарушений.