Должности гражданской службы

Социальная деятельность людей чрезвычайно сложна и многообразна. Объективной основой этого является разнообразие человеческих потребностей, удовлетворение которых ведет ко все большему разделению общественного труда, ко все большей его дифференциации и специализации. Конечным этапом в процессе дифференциации и специализации общественного труда, социальной деятельности в целом является формирование профессиональных должностей. Гражданская служба, как особая отрасль профессиональной деятельности, не составляет исключения. Здесь также процесс дифференциации административного (аппаратного) труда завершается образованием необходимых для деятельности государства административных должностей. Что они собою представляют?

Характеристика должности гражданской службы

Понятие «должность» широко используется в юридической, социологической и социально-психологической литературе. Выработано довольно много определений этого понятия. Каждое из них оттеняет специфику подхода того или иного автора к проблеме. Чаще всего используются два таких подхода — деонтологический и ролевой. При деонтологическом подходе (грсч. deon — долг и logos — учение; учение о должном) должность определяется как совокупность тех действий и операций, которые должен осуществлять человек на своем рабочем месте. При ролевом подходе (фр. role — мера влияния, степень участия в чем-либо) должностью называется установленная определенным образом социальная (служебная) степень участия, которую должен осуществлять человек в государственных органах и учреждениях. С содержательной стороны при обоих подходах должность выступает как совокупность обязанностей, прав и ответственности работника. Другими словами, между этими двумя определениями имеет место только словесное различие. По содержанию они тождественны.

Должность является исходным началом (первоосновой) организационной структуры любой социальной деятельности. Чтобы успешно решать производственные или служебные задачи при достижении поставленных целей, обычно и создаются должности, а затем на них подбираются соответствующие работники. Специфика той или иной отрасли социальной деятельности всегда реализуется в специфике создаваемых для этих целей должностей, а также в их наборе и структуре сорасположения. В конечном счете, именно совокупность конкретных профессиональных должностей образует реальную основу, несущую конструкцию любой социальной организации. Именно под должности с учетом их специфики оборудуются рабочие места, которые снабжаются определенными средствами производства, техникой, технологическими ресурсами.

В государственном управлении встречаются обычно два понятия для обозначения должностей работников: «государственная должность» и «должность государственной гражданской службы» («административная должность»).

Понятие " государственная должность" , которое встречается в федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», используется в двух смыслах: 1) как общее название для всех должностей, которые введены в государственном управлении; 2) как название для должностей политических руководителей, исполняющих полномочия Российской Федерации и ее органов, а также полномочия субъектов Российской Федерации и их органов (по закону 1995 г. они назывались государственными должностями категории «А»).

По поводу второго смысла в ст. 1 упомянутого закона о гражданской службе говорится, что «государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации — должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации». Стало быть, это должности для «непосредственного исполнения полномочий» государства и его органов.

В данной статье, помимо понятия «государственная должность», введено еще одно понятие, имеющее частично синонимический характер со вторым смыслом, — «представитель нанимателя». Каково содержание этого понятия? В законе сказано: " Представитель нанимателя — руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации" .

Следовательно, непосредственным нанимателем федерального государственного служащего является государство, государственного гражданского служащего субъекта РФ — соответствующий субъект РФ, которые персонифицируются в лице политических руководителей государственных органов, работающих на «государственных должностях». Но в определении перечислены два «представителя». Что касается первого «представителя», то в определении сказано — это «руководитель государственного органа». А вот характер деятельности второго «представителя» разъясняется лишь впоследствии, когда речь идет о комиссиях — конкурсной (ст. 22), аттестационной (ст. 48), по урегулированию конфликта интересов (ст. 19) и др. Здесь говорится, что представитель нанимателя или сам входит в состав этих комиссий «и (или)» назначает «уполномоченных им гражданских служащих», которые рассматриваются в качестве такого «представителя» .

Одним словом, должности, которые занимают политические руководители, всячески маскируются, уводятся в «понятийную тень». Для чего это делается? В классовом обществе для того, чтобы скрыть непосредственную связь и зависимость политических руководителей от экономически господствующего класса. А у нас? Видимо, по тем же причинам. История неокапитализма в России пока еще очень непродолжительна, но и она свидетельствует о несомненной связи большей части власть имущих с «новыми русскими» (олигархами).

Таким образом, принцип демократического устройства гражданской службы и в новом законе проведен не до конца и не вполне последовательно. В чем это выражается? В том, что здесь, правда, в несколько завуалированной форме, но достаточно прозрачно проводится линия служения гражданского служащего не закону, а непосредственно вышестоящему начальнику, в основном, представителю нанимателя. Именно по его усмотрению гражданский служащий может быть принят на государственную службу, а, совершивший дисциплинарный проступок, может быть привлечен к дисциплинарной ответственности или даже уволен (ст. 57).

При этом надо сказать, что гражданская служба (или административная власть) в сфере государственного управления — это тоже политическая власть только со своей спецификой. Она с необходимостью выполняет политические функции государства. Но эти функции, естественно, отличны от функций политических руководителей. Дифференциация этих функций пока в литературе не проведена. Для целей научного анализа их вполне возможно разделить на первичные политические функции для политических руководителей и вторичные политические функции для гражданских служащих (административного аппарата). Следовательно, в структуре государственного управления участвуют первичная и вторичная политические власти. В этом случае гражданские служащие будут исполнять как раз вторичные политические функции для реализации первичных решений, принятых политическими руководителями государственных органов.

Кроме того, на обыденном уровне понятие «государственная должность» используется и как название для должностей государственно-хозяйственного персонала, трудовая деятельность которых регулируется законом о труде. В ч. 6 ст. 8 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» сказано: «В федеральном государственном органе и государственном органе субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями государственной службы. Трудовая деятельность работников, замещающих такие должности, регулируется законодательством Российской Федерации о труде» .

Что можно сказать о должности государственной гражданской службы? Понятие «должность государственной (гражданской) службы» различными авторами определяется достаточно одинаково. Например, Ю. Н. Старилов считает, что она «является первоэлементом, „кирпичиком“ государственной организации (администрации)… .Это означает часть государственной власти, переданной тому лицу, которое занимает эту должность». Следовательно, должность гражданской службы есть первоэлемент государственной организации (администрации), которая замещается гражданским служащим.

По мнению А. Ф. Ноздрачева, такая должность — это «простейшая ячейка государственного аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль, стабильный круг обязанностей, возложенных на этого работника». В принципе данное определение по содержанию повторяет первое определение.

С точки зрения Д. М. Овсянко: «Под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица государственного органа (службы, учреждения), определяющая содержание и объем полномочий и ответственности занимающего ее лица, а также расходы его нанимателя за выполняемую работу в этом органе» .

Как видим, и это определение указывает на первичную структурную единицу организации, которая определяет содержание и объем полномочий государственного гражданского служащего.

Таким образом, предусмотренное ч. 4 ст. 32 Конституции РФ право на равный доступ к гражданской службе означает равенство «стартовых» возможностей и отсутствие дискриминации, но признаку партийности, национальности, социального происхождения и т. п. Однако это право нельзя понимать буквально. Во всем мире существует иерархия должностей в системе государственного управления, закрепленная в функциональных обязанностях по занимаемым должностям с учетом общественных интересов. Чем большим объемом полномочий обладает гражданский служащий, чем выше размещается его должностная «ступенька» в иерархической «пирамиде» власти, тем большим объемом знаний, навыков и умений он должен обладать.

В чем специфика должности гражданской службы? Каково ее место в системе государственного управления?

При ответе на первый вопрос, прежде всего, необходимо отметить, что в российских нормативных документах как федеральных, так и субъектов Федерации пет определения сущности и особенностей должности гражданской службы. В них даются почти идентичные характеристики этого понятия и краткие особенности должностей гражданской службы различных категорий и групп. Базового, исходного определения понятия «должность гражданской службы» в законах и других нормативных актах пока не выработано. Такие определения имеются только в научной и учебной литературе.

Относительно ответа на второй вопрос уже говорилось (ст. 3), что должности гражданской службы вводятся для обеспечения исполнения полномочий государственного органа или руководящего им лица. В этой и других статьях достаточно четко определяется, что подобные должности предназначаются не для прямого и непосредственного исполнения полномочий государственного органа, а для " обеспечения" такого исполнения. Политические руководители непосредственно исполняют полномочия государственных органов, а гражданские служащие в основном обеспечивают их исполнение.

Если взять за основу данную характеристику, то можно предложить следующее определение должности гражданской службы. С содержательной стороны, должность государственной гражданской службы есть совокупность административных обязанностей, прав и ответственности гражданского служащего по обеспечению деятельности лиц, замещающих государственные должности (политических руководителей), оказанию услуг населению, а также исполнению некоторых полномочий государственного органа. В должности гражданской службы сосредотачиваются аппаратные (административные) обязанности конкретного работника по оказанию услуг руководителям государственного органа и населению, а также в отдельных случаях и по исполнению полномочий данного государственного органа.

Согласно Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» учреждаемые в государственном органе государственные должности должны быть соотносимы с другими должностями независимо от вида государственной службы. Однако, пока данный вопрос не получил нормативной разработки.