Индикативное планирование

• Введение
• Глава 1. Индикативное планирование в системе государственного регулирования экономики
• 1.1 Возможность государственного планирования в рыночной экономике
• 1.2 Причины возникновения, Понятие и сущность индикативного планирования
• 1.3 Функции индикативного планирования
• Глава 2. Анализ механизма реализации индикативного плана
• 2.1 Эволюция форм индикативного планирования в зарубежных странах
• 2.2 Процесс реализации индикативного плана
• 2.3 Недостатки индикативной формы планирования
• Глава 3. Формирование системы индикативного планирования в России
• Заключение
• Список литературы

Процесс реформирования российской экономики, направленный на создание основ либерального рыночного хозяйства, проводился в условиях резкого снижения роли государственного регулирования. Демонтаж существующих, пусть и несовершенных плановых структур, осуществлялся без создания новых, способных эффективно управлять воспроизводственными процессами.

Уход от сложившейся системы планирования привел к несогласованности действий государства и отдельных субъектов экономики, резкому падению производства, снижению уровня жизни населения, росту несбалансированности в развитии различных отраслей экономики, увеличению диспропорциональности между накоплением и потреблением, инвестициями, возмещением средств производства, что предопределило объективную необходимость появления новых форм государственной координации экономического развития страны.

Особую значимость в современном хозяйстве принимает ориентирование государством отраслей и фирм на достижение приоритетных стратегических целей, таких как ресурсосбережение, развитие новых производств, повышение конкурентоспособности страны в области высоких технологий, поэтому одним из перспективных форм планирования на сегодняшний день является индикативное планирование, которое позволяет создать систему прогнозов, воздействий и стимулов, а также согласовать интересы различных социально-экономических групп. Таким образом, исследование индикативного планирования как одного из методов государственного регулирования социально-экономических преобразований представляется актуальным как с теоретической, так и с практической точки зрения.

Целью работы является обоснование места и роли индикативного планирования в государственном регулировании рыночной экономики, изучение его сущности и выделение особенностей.

Поставленная цель предполагает решение следующих задач:

1) обосновать возможность государственного планирования в рыночной экономике;

2) определить понятие и рассмотреть основные формы макроэкономического планирования;

3) изучить опыт применения государственного планирования в зарубежных странах;

4) определить содержание индикативного планирования как формы государственного регулирования экономики;

5) раскрыть механизм реализации индикативных планов и выявить его недостатки;

6) определить область применения и условия формирования системы индикативного планирования в России.

Предметом исследования являются экономические отношения, возникающие в процессе становления и развития индикативного планирования.

Объектом исследования выступает индикативное планирование как метод государственного регулирования экономики.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды основоположников индикативного планирования, выводы отечественных и зарубежных ученых экономистов посвященные вопросам применения индикативного планирования в современном хозяйстве.

Изучение взаимосвязи и взаимозависимости между исследуемыми экономическими явлениями и процессами вызвало необходимость использования исторического, абстрактно-логического подходов. Системный подход позволил определить место и роль индикативного планирования в рыночном хозяйстве, выделить выполняемые им функции.

Информационную базу исследования составили документы и материалы органов государственной власти и управления, монографическая и другая научная и учебная литература по теме работы.

Глава 1. Индикативное планирование в системе государственного регулирования экономики

1.1 Возможность государственного планирования в рыночной экономике

Необходимость прогнозирования в рыночной экономике не вызывает сомнения ни у экономистов и производственников, ни у представителей любого направления экономической теории. Вместе с тем споры о том, возможно ли государственное планирование, не стихают в настоящее время. Рассмотрим доводы «за» и «против» государственного планирования.

В отличие от прогноза в основе плана лежит принятая всеми заинтересованными сторонами совокупность действий, т. е. плановых мероприятий по достижению допустимого в будущем выбора, или целей развития страны. Наиболее полное и обобщенное определение макроэкономического планирования дал Л. Йохансен Йохансен Л. Очерки макроэкономического планирования. Т. 1. — М-Экономика, 1976. С. 63.: «Макроэкономическое планирование представляет собой организованную деятельность, осуществляемую центральным планирующим органом или по его поручению для: а) подготовки решений и мероприятий, которые будут реализовываться Центром; б) согласования решений и взаимодействий низших звеньев системы управления (как между собой, так и с центром) в интересах развития социально-экономической системы и отдельных ее элементов как одного целого в соответствии с определенными задачами экономического развития» .

Следовательно, возможность государственного планирования обосновывается необходимостью целенаправленного воздействия на развитие социально-экономической системы, координации усилий всех хозяйствующих субъектов или локальных органов управления (отраслей, регионов) для реализации комплексного подхода в управлении социально-экономической системой, согласования экономических задач с более широкими неэкономическими целями развития, в частности развития социальной сферы, достижения экологических целей и т. п.

Также весомый довод в пользу государственного планирования заключается в том, что любой стране нужна общенациональная стратегия структурной перестройки социально-экономической системы. Потребность в этом в бурно развивающемся и изменяющемся мире испытывают все страны. Но для развитых стран с «накатанной» экономикой, гармонически вписанной в мировое разделение труда, это не обязательно означает ликвидацию одних отраслей и появление новых. Суть структурной перестройки в общем случае — это так называемая реаллокация факторов производства, т. е. перераспределение инвестиций и рабочей силы из сфер производства, где они становятся не столь нужными, в сферы социально и стратегически значимые и перспективные.

Однако в условиях современной социально-экономической системы структурные сдвиги не могут состояться достаточно эффективно и быстро сами по себе. Опыт развитых стран показывает, что даже в условиях устоявшихся рыночных и демократических институтов структурные сдвиги должны управляться и планироваться. Пример: трудности в США с закрытием ряда военных производств; опыт Японии — решения консультативных групп о переливах капитала и рабочей силы из одной отрасли в другую и т. п.

Кроме того, лишь государство может эффективно решать такие общенациональные задачи, как:

рациональное землепользование;

равномерное развитие регионов страны;

развитие социальной сферы;

развитие производственной инфраструктуры.

Все прогрессивные ученые и общественные деятели отмечают, что возросший динамизм изменения социальной инфраструктуры, высокие требования к качеству жизни, содержанию труда, возросшая социальная ориентированность экономики делают необходимым государственное планирование социальных процессов, а не только регулирование. В свою очередь планирование социальной сферы невозможно без планирования производственной сферы.

С целью усиления тезиса о необходимости планирования в масштабе всей страны в литературе приводятся следующие доводы.

Ввиду того что цели развития отраслей, крупных корпораций и регионов зачастую противоречивы и не всегда совпадают с целями развития всей страны, только посредством государственного плана возможны целенаправленное развитие социально-экономической системы страны путем налаживания стабильных и достаточно прозрачных вертикальных связей отраслей, крупных предприятий и их объединений, регионов с органами государственного управления, достижение всеобщего согласия.

Только через государственный план структурная, инновационная и инвестиционная политика государства может быть связана с целями региональной, демографической, социальной, экологической, внешнеэкономической и военно-стратегической политики.

Необходимость государственного планирования для стран, не придерживающихся нейтралитета и имеющих вооруженные силы, обосновывается и тем обстоятельством, что государство должно координировать развитие производственных мощностей предприятий с целью разработки и введения мобилизационного плана (плана особого периода).

Государственный план необходим и для того, чтобы все мероприятия по государственному регулированию социально-экономической системы проводились системно и комплексно в рамках определенной долгосрочной социально-экономической политики государства (стратегии развития), чтобы государственное регулирование не превратилось в «штопанье дыр», а государственные органы не работали в «режиме пожарной команды», а действовали в режиме упреждения дисбалансов и кризисных явлений.

Помимо этого, в кризисных ситуациях и в условиях переходного периода необходима концентрация капиталовложений в направлениях, определенных общенациональными целями, объединение разрозненных усилий различных экономических агентов. Необходимо централизованное управление потреблением, так как в условиях кризиса, как правило, потребление превалирует над накоплениями предприятий и сбережениями населения.

Именно планирование является процессом общественного обсуждения условий нового выбора для экономики и общества, а не макроэкономический прогноз или изолированные меры структурной (промышленной) и региональной политики.

В работах, посвященных проблеме государственного планирования, обосновывается не только необходимость, но и возможность планирования. Основными факторами, содействующими процессу планирования являются следующие:

Увеличение доли ресурсов страны, которыми, так или иначе, распоряжается государство. Кроме государственных ресурсов сюда можно отнести и ресурсы частного сектора экономики, так как правительственные доходы и расходы влияют на использование ресурсов в частном секторе экономики. Причем это влияние тем существеннее, чем мощнее, обширнее государственный сектор.

Интеграция производства, рост уровня организации людей и предприятий в соответствии с социальными и экономическими интересами. Так, через финансово-промышленные группы, крупные корпорации государственные органы могут влиять на обособленных экономических агентов и достигать согласованности в их действиях. Во многих странах такие примеры можно обнаружить в области внешней торговли и банковского дела, а в отдельных странах — в обрабатывающей и горнодобывающей промышленности.

индикативное планирование рыночная экономика Ускоренное развитие экономической теории на базе использования электронно-вычислительной техники, единой информационной сети страны и даже в мировом масштабе (глобальные сети), расширение круга наблюдений и повышение качества информации.

Усиление солидарности между группами и слоями населения, достижение социального согласия, что делает возможным формирование консультативных групп, состоящих из представителей государственных органов, частного бизнеса, общественности и профсоюзов.

Стоит отметить, что чем выше уровень развития социально-экономической системы, тем интенсивнее и эффективнее протекают интеграционные процессы как на внутреннем рынке, так и на внешнем рынке, обостряются проблемы обеспечения ресурсами, энергетическая и экологическая проблемы, проблемы социальной защиты и развития социальной сферы. В этих условиях все большее значение приобретает общегосударственный план-прогноз, ибо проблемы производства все больше отходят в сферу крупных корпораций, но приобретают особую остроту проблемы распределения и перераспределения ВНП, структурные глобальные проблемы, проблемы законности и вопросы рационального землепользования.

1.2 Причины возникновения, Понятие и сущность индикативного планирования

Рассмотрим сущность и содержание наиболее распространенной формы планирования развития социально-экономической системы экономически развитых стран мира — индикативного планирования.

Впервые принципы индикативного планирования были раскрыты в 1944 г. К. Ландауэром в книге «Теория национального экономического планирования», где дается следующее определение государственного планирования: «Планирование основывается на сознательной координации деятельности, а не на автоматическом согласовании, как при рыночном типе хозяйства. Эта сознательная деятельность должна осуществляться какой-либо организацией общества. Таким образом, планирование представляет собой некоторую совместную деятельность и регулирование обществом процессов функционирования индивидуальных агентов. Даже если план принимается в результате всеобщего и свободного обсуждения, в нем проявляется приоритет решений, принятых в общих интересах, а не решений отдельных агентов. Для достижения основной цели плана будущие производственные процессы должны быть выбраны и определены таким образом, чтобы обеспечивалось полное использование имеющихся ресурсов и исключались противоречивые требования. Выполнение этих условий создает возможность поддержания устойчивых темпов роста» .

Индикативный план в литературе называют также план-прогнозом, поскольку индикативный план должен быть сбалансирован по материальным, трудовым и финансовым ресурсам, чтобы объединения предприятий, крупные корпорации соизмеряли свои будущие действия с предполагаемым (прогнозируемым) наличием ресурсов. Однако ввиду того что реальный баланс иногда неосуществим из-за нехватки ресурсов, баланс допускается в индикативном плане, если предполагается, что есть большая вероятность изыскания ресурсов в будущем.

Индикативный план имеет прогнозный характер еще и потому, что он юридически не является директивным документом (законом) для корпораций (кроме казенных предприятий) в отличие от планов самих корпораций.

Само название плана «индикативный» имеет два различных толкования. Поскольку английское «indicate» означает «указывать», считается, что индикативный план в отличие от директивного плана выполняет указательные функции, т. е. указывает, в каком направлении следует продвигаться, действовать всем экономическим агентам и стране в целом, иначе говоря, он носит рекомендательный, советующий характер.

Довольно распространено в литературе второе толкование: план называется индикативным, так как в процессе его разработки формируется комплекс важнейших показателей — индикаторов, характеризующих развитие социально-экономической системы страны.

В то же время любой план включает в себя комплекс важнейших показателей развития объекта — индикаторов, поэтому второе определение не раскрывает отличительную особенность индикативного плана от других видов плана.

Основные признаки индикативного плана, отмеченные в 1944 г. К. Ландауэром, следующие:

Ш план формируется в результате сознательной, координирующей деятельности государства совместно со всеми заинтересованными сторонами (агентами);

Ш если даже план принимается в результате всеобщего и свободного обсуждения, в нем должен быть соблюден принцип приоритета решений, принятых в интересах всего общества, а не отдельных агентов в ущерб общегосударственным интересам;

Ш цели плана и мероприятия по их достижению должны быть выбраны таким образом, чтобы обеспечивалась максимальная эффективность использования ресурсов;

Ш план должен быть сбалансирован по всем ресурсам.

Для того чтобы все хозяйствующие субъекты сохраняли высокий уровень доверия к цифрам плана, который в силу своего рекомендательного характера юридически представляет собой прогнозный документ (план-прогноз), необходимо несколько условий.

Нужно, чтобы план стал результатом широкого общественного обсуждения и представлял собой документ, основанный на общественном согласии. Поэтому к разработке плана должны привлекаться представители различных организаций, учреждений, комитетов, занимающихся отдельными аспектами и областями планирования (производство, финансы, социальные вопросы, торговля и т. п.), крупных предприятий не только государственного, но, что особенно важно, и частного сектора, представители отраслевых профсоюзов.

Кроме ученых-экономистов и производственников в разработке плана должны участвовать политологи, юристы, психологи, социологи, специалисты по экологии, военные.

Пользуясь основными показателями долгосрочного прогноза, обмениваясь информацией, разработчики плана вырабатывают согласованное решение. Вся сумма планов, выработанная отдельными комитетами, соотносится с величинами агрегированных показателей, включенных в план центральным плановым органом. Процесс корректировки и устранения неувязок идет до тех пор, пока не будет выработана более или менее общая точка зрения на предстоящее экономическое развитие.

Индикативное планирование, рассматриваемое как совокупность процедур согласования процессов воспроизводства, реализуется на разных уровнях управления:

v на макроэкономическом уровне — в виде разрабатываемых государственными органами хозяйственного управления прогнозов, бюджетных планов и программ;

v на региональном или территориальном уровне — в виде разрабатываемых властными структурами субъектов Федерации региональных прогнозов, программ и бюджетных планов;

v на мезоэкономическом уровне — в виде разрабатываемых метакорпорациями (межотраслевыми, межрегиональными и международными финансово-промышленными группами) планов, прогнозов и программ развития отраслей и подотраслей, территориально-производственных комплексов и промышленных узлов;

v на микроэкономическом уровне — в виде стратегических планов развития предприятий как юридических лиц.

Решениями, зависящими от государственных органов и включаемыми в индикативный план, являются следующие:

• планы казенных предприятий;

• государственные заказы, включаемые в планы предприятий, в особенности, включаемые в целевые федеральные или региональные программы;

• бюджетные расходы по статьям, в том числе государственные инвестиции и субвенции;

• инвестиции иностранные на основе заключенных с другими странами межправительственных договоров;

• данные планов государственных внебюджетных фондов;

• данные по развитию социальной сферы.

Если процесс разработки плана является достаточно открытым, и те, кто участвует в этой работе, достаточно компетентны, то знание самого процесса изнутри может способствовать повышению доверия к плану.

Итак, индикативное планирование — это планирование, целью которого является воздействие на социально-экономическое развитие с помощью таких средств, как:

v наличие сбалансированного по всем ресурсам плана-прогноза, согласованного со всеми заинтересованными агентами;

v обеспечение центром всех заинтересованных агентов различной информацией, включая разнообразные типы прогнозов (демографический, научно-технический, природных ресурсов, экологический и т. п.);

v организация центром условий, способствующих обмену информацией между всеми заинтересованными агентами и обеспечивающих процесс согласования всех принимаемых решений;

v прямые переговоры и заключение соглашений между центром и другими агентами.

1.3 Функции индикативного планирования

В зависимости от представления о выполняемых функциях, существуют различные подходы к индикативному планированию. Можно выделить четыре основных подхода, которые нашли применение в практике прогнозирования и регулирования социально-экономического развития в условиях рынка.

Первый подход основывается на представлении об индикативном планировании как макроэкономическом планировании при самостоятельно хозяйствующих субъектах — предприятиях. Например, китайские экономисты Дзинь Вэнь Ли. Роль государственного регулирования в экономике Китая // Вопросы экономики, 1997. № 7.С. 156. считают, что планирование в Китае носит не директивный, а индикативный характер, поскольку деятельность государственных предприятий осуществляется в условиях экономической самостоятельности. Оно представляет собой макроэкономическое планирование, основанное на сочетании частного и государственного секторов экономики при доминировании государственного сектора.

При таком подходе индикативное планирование представляет собой процесс формирования системы индикаторов, соответствующих определенной государственной социально-экономической политике, и системы мер государственного воздействия на социальные и экономические процессы с целью достижения указанных параметров.

Второй подход основан на том, что индикативное планирование выполняет информационно-ориентирующие и мотивационные функции. Индикативное планирование состоит в том, что государство в интересах всего общества, с учетом потребностей регионов, а также субъектов рынка разрабатывает планы экономического развития всего народного хозяйства, включая частный сектор, устанавливает конкретные хозяйственные ориентиры, включая макроэкономические параметры и обеспеченные ресурсами структурные показатели. Тем самым государство с помощью индикативного планирования мотивирует заинтересованное участие как предпринимателей всех форм собственности, так и регионов страны в реализации планов, важных для общества.

Такой подход к индикативному планированию нашел распространение в ряде развитых стран. Например, в Японии Хлынов В. Общегосударственное планирование рыночной экономики // Экономист. 1994. № 4. С. 90. общегосударственное экономическое планирование носит индикативный характер. В стране разрабатываются общегосударственные планы социально-экономического развития, которые формально не являются законами, а представляют собой программы, ориентирующие и мобилизующие отдельные звенья экономической структуры на выполнение этих программ в общенациональных интересах.

Третий подход, нашедший применение во многих странах, основывается на том, что индикативный план содержит обязательные задания для государства и госсектора Безруков В. Организация государственного планирования и регулирования экономики // Плановое хозяйство, 1990. № 3. С. 69.. Частные предприятия ориентируются на индикаторы плана и на планы самого мощного хозяйствующего субъекта в рыночной системе — государства, несмотря на то, что это для них не обязательно. Соответственно государственный план представляет собой систему показателей как для централизованного управления, так и для косвенного регулирования различных секторов экономики. Она включает в себя ориентирующие показатели — контрольные цифры, имеющие информационное значение для предприятий, отраслей и регионов, а также директивные показатели в форме государственных заказов и экономических регуляторов, включая цены, налоги, процентные ставки, экономические нормативы.

Четвертый подход основывается на том, что индикативное планирование — это механизм координации действий и интересов государства и других субъектов экономики. Помимо информации хозяйствующих субъектов такое планирование выполняет координационную роль, оно предполагает согласование деятельности центральных органов, регионов и предприятий в процессе самостоятельной разработки каждым из них своих планов.

Этот подход распространен в практике индикативного планирования во Франции. Правительство воздействует на экономическое развитие в большей степени путем координации и обеспечения информацией, чем путем принятия решений и выдачи указаний. Французская практика основывается на обмене планами и информацией между правительством и частными предпринимателями, в ходе которого выявляется схема экономического роста, включающая взаимно совместимые по линии правительственных организаций планы. Многие французские экономисты считают, что переход к индикативному планированию позволил на демократической основе координировать позиции государства и частного бизнеса. Планирование, основанное на принципах консультирования и согласования, включающее участие на равноправных началах представите лей различных групп — госслужащих, предпринимателей, профсоюзов, союзов потребителей, позволяет получить план в результате многоступенчатых уточнений. В реализации такого плана заинтересованы все участники его создания. Вместе с тем плановые показатели не являются обязательными, а выступают в качестве экономических индикаторов — носителей информации относительно ожидаемой экономической конъюнктуры.

На саморегулирование как важнейший результат индикативного планирования обычно обращают внимание при изучении опыта Японии Сенчагов В. О японском опыте управления (размышления после командировки) // Вопросы экономики, 1990. № 5. С. 142.. Опыт Японии характеризуется тем, что планово-прогнозные расчеты основываются на исследованиях реального состояния экономики. В процессе исследований выявляется система макроэкономических и микроэкономических показателей, факторов, определяющих эффективность капитала, труда и научно-технического прогресса. В результате находят удачное сочетание этих факторов на уровне всей экономики, в каждой отрасли, а также в регионах и в системе свободного предпринимательства.

Итак, по изученному материалу делаем вывод: индикативное планирование — это механизм координации интересов и деятельности государства и самостоятельно хозяйствующих субъектов, сочетающий государственное регулирование с рыночным саморегулированием, механизм, который основан на разработке системы индикаторов социально-экономического развития и включает определение его общенациональных приоритетов, целеполагание, прогнозирование, бюджетирование, программирование, контрактацию и другие процедуры согласования решений на макро-, мезо — и микроуровне.

Индикативное планирование включает налоговые и иные меры государственной поддержки хозяйствующих субъектов, участвующих в реализации плана. В нем принимают участие институты местного самоуправления, управленческие органы корпораций, финансово-промышленных групп и других хозяйствующих единиц.

Глава 2. Анализ механизма реализации индикативного плана

2.1 Эволюция форм индикативного планирования в зарубежных странах

Исторически первой формой индикативного планирования стала конъюнктурная форма, связанная с усилением влияния бюджета на темпы и пропорции экономического роста. Структурная перестройка экономики в развитых странах во второй половине XX в. вызвала необходимость согласования бюджетов с показателями народнохозяйственных прогнозов, на которых основывались оценки налоговых поступлений. Это привело к разработке среднесрочных и долгосрочных прогнозов. Примерами могут служить «Десятилетний план удвоения национального дохода» на 1961 — 1970 гг. в Японии, план под названием «Выбор путей экономического роста» на 1976 — 1985 гг. в Канаде, Прогноз Министерства труда на 1986 — 1995 гг. в США.

В 60-е годы во многих странах с рыночной экономикой начали создавать специальные плановые органы. Во Франции был создан Генеральный комиссариат по планированию, в Канаде — Экономический совет, в Японии — Экономический консультативный совет.

Вовлечение в систему индикативных планов частных предприятий и территориальных властей с использованием налоговых льгот, льготных кредитов, государственных программ и иных мер в рамках структурной политики породило структурную форму индикативного планирования.

Структурную форму индикативного планирования успешно использовали в Японии. На ее основе был разработан первый план комплексного территориально-отраслевого развития страны на 1960 — 1970 гг. Эта тенденция сохранялась в последующих планах. Целенаправленные структурные изменения, включая развитие наукоемких отраслей и территориальное размещение производства, оставались главным направлением государственной экономической политики Японии четверть века. Главная цель японского планирования состоит в том, чтобы, исходя из существующих проблем страны и необходимости обеспечения ее безопасности, добиться многополярности использования ее специфических возможностей. Достижение этой цели предполагает ликвидацию чрезмерной концентрации населения, хозяйства, административных функций государства в основных районах страны, многополярность развития территории в целях углубления связей между отдельными районами, взаимодействия в международном масштабе.

Эволюция к структурной форме планирования прослеживается и во Франции. С начала 70-х годов «индикативный план рассматривается как план государства, производящего общественные блага, и метод координации действий зависящих от государственной политики доходов и расходов отраслевых и региональных подсистем экономики. Другими словами, обязательные и прогнозные аспекты плана более четко разделены» Дудкин В., Петров Ю. Индикативное планирование — механизм координации государственных и негосударственных субъектов управления экономикой // Российский экономический журнал. 1998. № 6.С. 50. .

Под влиянием кризиса развития 70−80-х годов, который был связан со сменой доминирующих технологических укладов и углублением постиндустриальных тенденций развития, индикативное планирование в развитых странах трансформируется в стратегическую форму, для которой характерна гибкость, необходимая при быстрых эволюционных изменениях в экономике. В стратегическом планировании по сравнению со структурным планированием значительно сократилась регламентация действий субъектов, сроков и количественных показателей планирования.

Во Франции идея стратегического планирования, суть которой — выбор главных приоритетов развития национальной экономики, впервые получила воплощение в десятом индикативном плане на 1989 — 1992 гг. В этом плане было установлено шесть главных направлений развития: укрепление национальной валюты и обеспечение занятости, образование, научные исследования, социальная защита населения, обустройство территории, обновление государственных служб. Каждое из направлений получило статус целевой государственной программы, обеспеченной системой финансирования.

Американские власти определяют индикативное стратегическое планирование как «поиск новых решений для достижения успешной конкуренции, развития всестороннего сотрудничества, максирмального содействия продуктивности экономической политики, основанной на полном доверии и финансовой поддержке штатных и местных властей» Соколова И. О взаимодействии федеральной и местной властей в региональных экономических программах // США: экономика, политика, идеология. 1994. № 1. С. 83. .

В 80−90-х годах масштабы структурного индикативного планирования в развитых странах стали быстро сокращаться. Это было обусловлено недостаточной гибкостью сложившейся формы структурного планирования. Кроме того, структурное планирование в известной мере способствовало развитию лоббирования интересов старых сокращающихся отраслей и неэффективно работающих государственных предприятий.

Финансовые кризисы второй половины 90-х годов показали, что усиление роли рыночных механизмов по мере интернационализации рынков увеличивает проблемы национальных кредитно-финансовых систем. В связи с этим усиливается необходимость координации действий хозяйствующих субъектов не только на национальном, но и на международном уровне. Поэтому многие экономисты прогнозируют усиление роли планирования экономики развитых стран в ближайшей перспективе Холланд С. Планирование и смешанная экономика // Вопросы экономики. 1993. № 1. С. 134. .

2.2 Процесс реализации индикативного плана

В данном разделе я хотела бы рассмотреть основные инструменты, с помощью которых может быть реализован индикативный план.

Государство в условиях современного рынка осуществляет свою деятельность по следующим основным направлениям:

ь установление и взимание налогов на производство и оборот товаров, доходы и имущество юридических и физических лиц, на использование природных ресурсов;

ь осуществление бюджетных расходов на содержание государственного аппарата, закупки продукции для государственных нужд, на помощь отраслям, регионам и иностранным государствам, на поддержку отдельных категорий граждан;

ь привлечение, погашение и обслуживание государственных займов;

ь приобретение, продажа и использование государственного имущества;

ь планирование деятельности государственных предприятий.

Разработка бюджета на будущий год должна основываться на достоверных оценках доходов и расходов налогоплательщиков и получателей средств из бюджета. Поскольку развитие разных рынков, отраслей, регионов и предприятий взаимосвязано, учитывать эти взаимосвязи следует при прогнозировании налогового потенциала и бюджетных потребностей. Бюджетные расходы, налоговые ставки и другие нормативы, государственные заимствования воздействуют на спрос и предложение, на эффективность производства и на занятость. Поэтому должно быть учтено их влияние на налоговые поступления.

Налоговые поступления, доходы от использования государственной собственности определяют общий размер и структуру бюджетных расходов, в том числе средства целевых бюджетных и некоторых внебюджетных фондов. Средства страховых фондов, собираемые и используемые на выплаты пенсий, пособий по нетрудоспособности или безработице и на иные аналогичные нужды, также воздействуют на спрос и предложение.

Таким образом, существует комплекс взаимосвязей процессов в экономике и возможностей формирования бюджетов. Поэтому народнохозяйственный прогноз и бюджет образуют единую систему, состоящую из прогнозных показателей развития экономики и бюджетных показателей. Исполнение бюджетных показателей, как известно, является обязательным. Если процедуры разработки бюджетов и экономических прогнозов взаимосвязаны и адекватны реальным экономическим процессам, они составляют макроэкономический план, в котором бюджетные показатели имеют директивный, а остальные — прогнозный, информационный характер.

Государственное программирование в развитых странах в настоящее время играет роль важного инструмента индикативного планирования. Государственные программы формируются по приоритетным направлениям стратегии развития (обычно выделяют не более десятка). В рамках этих программ государство часто выступает в роли заказчика, организатора и координатора в решении крупных общественно значимых проблем, например, таких, как полет человека в космос, освоение какого-либо источника энергии, создание новых видов вооружений, развитие отстающих территорий или привлечение зарубежных инвестиций. Для достижения соответствующей конечной цели оказывается необходимым в течение длительного периода решать комплекс взаимосвязанных задач.

В таких случаях возникает необходимость принятия решений о финансировании работ по достижению данной цели до начала раз работки бюджетов на каждый финансовый год. Для преодоления этого противоречия используется программно-целевой подход. В соответствии со сложившейся практикой применения программно-целевого подхода для достижения конкретной цели принимается нормативный акт, закон, в котором определяются:

1) органы государственного управления как заказчики и исполнители;

2) прочие организации-исполнители;

3) порядок взаимодействия исполнителей;

4) перечень задач — подцелей, подлежащих решению, качественных, стоимостных параметров и сроков получения, оценки и приемки результатов;

5) эффект от выполнения программы.

Разработка и утверждение целевой программы осуществляются путем поэтапного согласования с учетом интересов заказчиков и исполнителей, макроэкономической ситуации и прогнозируемых бюджетных возможностей. Для координации бюджетов и программирования важно, чтобы решения об ассигнованиях на программу принимал орган власти, утверждающий бюджет.

Государственное регулирование рыночной экономики может осуществляться также административными методами. Они просты, но могут затруднять развитие эффективных процессов самоорганизации в экономике и создавать основу для коррупции.

При использовании административных методов по каждой проблеме управляющий орган принимает конкретное решение. К административным методам относятся: предоставление индивидуальных налоговых, монетарных и таможенных льгот; проведение конкурсов на поставку товаров для государственных нужд и приватизационных конкурсов; осуществление процедур банкротства; зачет дебиторской задолженности предприятий в погашение их просроченных долговых обязательств; лицензирование и квотирование предприятий и видов хозяйственной деятельности и др.

Нормативное регулирование заключается в том, что государство устанавливает совокупность нормативов, параметров, связывающих одни экономические величины с другими, обязательных для всех субъектов, и контролирует их исполнение. У хозяйствующих субъектов сохраняется большая свобода действий, а государство при этом оказывается в состоянии изменять макроэкономические пропорции, варьируя общие нормативы.

В числе нормативов регулирования следующие:

ь налоговые ставки и другие параметры, определяющие размеры налоговых платежей;

ь монетарные нормативы, в частности ставка рефинансирования, нормы обязательных резервов, нормативы резервов по ссудам и другие параметры, обеспечивающие функционирование банковской системы;

ь нормативы распределения дохода по уровням бюджетной системы;

ь нормативы заработной платы в бюджетных организациях, а также обеспеченности их работников производственными помещениями и другими ресурсами;

ь социальные нормативы, определяющие размеры и структуру социальных расходов, а также процедуры их индексации в зависимости от темпов инфляции и роста заработной платы;

ь нормативы обеспечения военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов помещениями, амуницией, военной техникой и вооружением, другие нормативы, регулирующие деятельность вооруженных сил и правоохранительных органов;

ь льготы различным категориям граждан и организаций, влияющие на их налоговые обязательства, на их потребности в трансфертах или на цены потребляемых ими благ во взаимосвязи с необходимыми для этого субсидиями из бюджета.

Нормативное регулирование экономики, способное обеспечить эффективное достижение целей индикативного планирования, должно основываться на принципах децентрализованности, равновесности, системности и обусловленности Дудкин В., Петров Ю. Индикативное планирование — механизм координации государственных и негосударственных субъектов управления экономикой // Российский экономический журнал. 1998. № 6. С. 50. .

Принцип децентрализованности состоит в том, что выбор хозяйственных альтернатив и принятие стратегических решений субъекты экономики осуществляют самостоятельно, руководствуясь лишь нормативами, задающими распределение чистого дохода, и другими нормативами, связывающими между собой затраты и результаты деятельности. Экономические субъекты разрабатывают и реализуют прогнозы и планы своей деятельности самостоятельно, без вмешательства государственных органов.

Принцип равновесности означает, что должны устанавливаться некоторые равновесные значения экономических нормативов, обеспечивающие эффективное достижение целей, намеченных правительством. Например, налоговые ставки должны устанавливаться на уровне, обеспечивающем планируемый объем собираемых налогов. Ставка рефинансирования центрального банка должна устанавливаться на уровне, обеспечивающем планируемый объем кредитования.

Принцип системности: поскольку равновесные значения нормативов, как правило, взаимосвязаны, то их выбор должен осуществляться по определенной системе. Эта система определяет выбор траекторий развития экономики, соответствующей сочетанию выбранных нормативов.

Выбор системы нормативов представляет собой сложную задачу, поскольку улучшение одних показателей может сопровождаться ухудшением других. Главной проблемой выбора является согласование интересов. Экономические субъекты могут повлиять на цели и методы нормативного регулирования лоббистскими средствами. Кроме того, в условиях интернационализации и глобализации рынков государствам приходится иметь дело с очень мощными субъектами, например многонациональными компаниями.

Принцип обусловленности: нормативы можно подразделить на безусловные, действительные для всех случаев и субъектов данного типа, и обусловленные, определяемые выполнением субъектами определенных требований. Такими требованиями могут быть, например, превышение фондом оплаты труда уровня, определяемого установленным законодательством минимальным размером заработной платы более чем в некоторое число раз, что влечет взимание налога на прибыль с суммы превышения.

Государственные закупки представляют собой один из важнейших инструментов регулирования рыночной экономики, поскольку государство выступает крупнейшим заказчиком, покупателем на рынке продукции, работ и услуг.

Для нормального функционирования государства и удовлетворения общественных потребностей за счет бюджета обеспечиваются закупки определенных товаров и услуг. Объемы и условия закупок должны планироваться. В число этих товаров и услуг входят:

ь услуги в сфере науки, образования, здравоохранения, финансового, информационного обслуживания, культуры;

ь продовольствие, медицинская техника и медикаменты, трансфертная и военная техника, вооружение, горюче-смазочные материалы, возведение зданий и сооружений для нужд армии и правоохранительных органов;

ь компьютеры и телекоммуникационное оборудование, мебель, полиграфическая продукция, офисные товары, возведение зданий и сооружений для государственных учреждений, бюджетных организаций;

ь строительство жилья;

ь продукция для государственных резервов;

ь товары для экспорта по межгосударственным обязательствам;

ь товары для реализации государственных целевых программ.

Решение задач планирования государственных закупок может осуществляться на основе сочетания макроэкономического прогнозирования, а также процедур поэтапного согласования крупных срочных контрактов по государственным программам.

Процедуры согласования контрактов могут включать следующие этапы:

• определение диапазонов допустимых значений целевых индикаторов программ, для которых осуществляются закупки на основе предварительных тендеров, на которых поставщики дают свои предложения по поставкам с указанием их стоимости при различных объемах поставляемых товаров;

• проведение законодательными органами предварительного отбора финансируемых программ с конкретными объемами финансирования;

• определение по установленному объему финансирования конкретных параметров закупок — объемов, цен, сроков, поставщиков;

• предоставление участникам прошедших тендеров возможности улучшить характеристики предложений, не исключается и вступление в борьбу новых участников, способное повысить конкуренцию и облегчить закупки;

• окончательное определение условий и утверждение плана закупок и ассигнований законодательным органом.

После этого могут быть заключены контракты между уполномоченными государственными органами и поставщиками.

2.3 Недостатки индикативной формы планирования

Индикативное планирование связано с попыткой заставить отдельные предприятия составлять свои планы таким образом, чтобы взятые вместе они давали значения суммарных показателей, предусмотренных в центральном плане. Это означает, что предприятия должны каким-то образом поделить рынок между собой, не руководствуясь четким указанием, как это сделать.

Когда представителям предприятий предлагаются такие показатели увеличения суммарных мощностей, которые ниже цифр, намеченных ими, то, конечно, чтобы остаться лояльными, они должны урезать планы своего роста. Однако в практике планирования случалось также, что некоторые из них, наоборот, пытались ускорить выполнение своих планов, надеясь первыми выйти на рынок, где согласно имеющейся у них информации ожидаются избыточное предложение и сильная конкуренция. Очевидно, что такое поведение приведет к весьма неустойчивому развитию и подорвет чувство лояльности и желание принять участие в процессе совместной адаптации с тем, чтобы согласовать свое поведение с наметками центрального плана.

Другой проблемой является олигополистический сговор. Основным средством согласования планов отдельных предприятий с планом центра являются переговоры, обмен информацией и участие в работе отдельных комиссий. Как известно, сговор в олигополистической унии — явление ординарное, обычное, но тесные контакты между корпорациями под руководством правительственных органов, несомненно, усиливают тягу к консолидации у корпораций с целью защиты интересов предпринимательства и ухода от диктата государства.

На этот предмет имеется немало спорных точек зрения, однако пока не разработана теория, которая объяснила бы, как объединить эти два желательных, но взаимно противоположных свойства системы.

Третья проблема — определение побудительных мотивов представления различными компаниями необходимой информации в достоверной форме. Когда все предприятия, вместе взятые, намереваются увеличить производство в большей мере, чем оговорено в центральном плане, центр пытается сократить плановые объемы предприятий более или менее пропорционально. Учитывая это, предприятия дают завышенные планы расширения производства, с тем чтобы в результате сокращения фирма получила желаемое.

Отношение к представлению плановой информации стимулируется надеждой как-то повлиять на отношение к себе со стороны центра. Предприятие по тактическим соображениям может согласиться принять завышенный темп роста, надеясь за счет этого подкрепить свои претензии на кредит из источников, контролируемых центром (госбюджет, внебюджетные фонды). Отрасль может также преуменьшить свои возможности в надежде убедить центр в том, что она нуждается в финансовой помощи как для улучшения производственной структуры, так и для решения социальных задач (это относится в первую очередь к предприятиям государственной собственности).

Индикативное планирование может быть действенно в системе с частичным регулированием внешней торговли. В слишком открытой экономике, когда величина воздействия, оказываемая на экономику из-за рубежа, сравнима с воздействием внутри страны, результаты переговоров в комитетах, где отсутствуют центральные экспортеры и импортеры, могут оказаться очень далекими от поставленной цели.

Индикативное планирование опирается на согласованность и гармонию интересов. Но если в стране возникают и долго держатся социальные и политические конфликты, экономические кризисы, приводящие к спаду производства и безработице, то доверие к планам и методам планирования падает. И последний немаловажный недостаток в том, что индикативный план плохо поддается контролю и корректировке. Это объясняется глобальностью экономической системы, трудностями центра в реальном масштабе времени получать информацию от локальных органов управления, в особенности от предприятий частного сектора. Кроме того, в реальном масштабе времени очень сложно обработать собранную информацию, получить на основе заранее разработанной системы мультипликативных моделей скорректированный план и обеспечить необходимой информацией все локальные органы управления. Проблема усложняется тем обстоятельством, что крупные предприятия наукоемких отраслей частной собственности, как правило, скрывают важнейшую информацию о перспективах роста, считая ее своего рода ноу-хау.

Глава 3. Формирование системы индикативного планирования в России

Перечисленные в предыдущей главе сложности индикативного планирования в экономике Российской Федерации не только усугубляются, но к ним присоединяются новые негативные факторы, обусловленные особенностями переходного периода, основными из которых являются:

v политическая нестабильность общества, невозможность сколько-нибудь определенного прогнозирования политической ситуации в будущем;

v низкая степень общественного согласия в стране, низкий уровень консолидации между государством и частным сектором;

v стремление предприятий частного сектора скрыть свои возможности (объем реализации продукции, объем прибыли, дохода), чтобы избежать высоких налогов и уберечься от рэкета (как частного, так и государственного);

v отсутствие необходимой интеграции общественно-экономических процессов, вследствие чего оказывается невозможным вести полный учет их взаимосвязей и разрабатывать соответствующие модели планирования;

v незавершенность и неопределенность процессов приватизации и конверсии ВПК;

v неопределенность в политике банкротств и санации предприятий.

При этом проблема планирования социально-экономического развития России стала весьма актуальной в настоящее время.

Во-первых, за период реформ мы убедились: нельзя уповать на то, что рынок сам все расставит по местам. Страна уже потеряла очень многое, руководствуясь в 90-х годах рекомендациями псевдолибералов, отрицающих необходимость определенной степени государственного регулирования в условиях перехода к рынку. Что было и остается очевидным и претворяется в практику в других странах с рыночным хозяйством, для нас оказалось под запретом.

Между тем без вмешательства государства в России невозможно решить такие жизненно важные экономические проблемы, как структурная перестройка народного хозяйства, насыщение инвестиционными ресурсами перерабатывающих отраслей промышленности, выравнивание уровня развития регионов.

Во-вторых, мировой опыт доказывает, что планирование в том или ином варианте — обязательный инструмент выхода стран из социально-экономических кризисов. Многими учеными и политиками неоднократно ставился вопрос о необходимости разработки стратегии развития России, способной задать нации ясные и понятные ориентиры на ближайшую и более отдаленную перспективу.

В создавшихся условиях представляется необходимым учесть следующее:

1) Общенациональная стратегия должна базироваться на индикативной методологии планирования, которая, в отличие от директивной, носит рекомендательный характер, но в то же время представляет собой систему показателей социально-экономического, научно-технического, инвестиционного, экономического, внешнеэкономического характера, на которые должно выйти общество за определенный период времени. При этом необходимо предусматривать комплекс мер по линии государственных органов — нормативные, финансовые, налоговые, — которые задавали бы нужный вектор и темп экономической жизни.