Функции государственной власти

Материальное разделение функций государственной власти

Мы определили выше государственную власть как принадлежащее государству субъективное право на повиновение подданных или граждан. Это субъективное право осуществляется государством в различных формах, напр., в форме издания законов, обращения к подданным с конкретными повелениями в пределах и на основании законов, постановления судебных приговоров. Эти отдельные формы осуществления государственной власти называются в юридической науке ее функциями. Каждая функция государственной власти, взятая как отвлеченное понятие, отдельно от других функций (например, законодательная функция) обладает точно так же, как вся государственная власть в ее целом, — признаками субъективного права и притом — именно того специфического вида субъективного права, который называется властью. Функции государственной власти являются, таким образом, отдельными субъективными правами государства, вытекающими из его общего права на повиновение подданных. Единая по существу государственная власть (т. е. общее право государства на повиновение его членов) в своем конкретном осуществлении распадается на несколько отдельных властей (право государства на повиновение его законам, право на повиновение правительственным распоряжениям, право на повиновение судебным приговорам). Такое различение в составе одного субъективного права нескольких отдельных правомочий имеет место и в других областях объективного права. Например, частное право собственности распадается в своем осуществлении на отдельные правомочия как право пользования и право распоряжения вещью.

Функции государственной власти в указанном смысле не следует смешивать с ее задачами. Как мы видели выше при рассмотрении вопроса о цели государства, из общей цели государства (преследования общественного интереса) вытекают отдельные задачи государственной деятельности: охрана внешней безопасности, защита права, забота об экономическом благосостоянии населения и т. д. Но эта классификация государственной деятельности по ее внутреннему содержанию совершенно независима от рассматриваемой нами классификации внешних юридических форм проявления государственной власти.

Одна и та же государственная задача (например, народное просвещение) может осуществляться государством в различных формах проявления власти (напр., путем издания законов, касающихся народного просвещения и путем направленной на ту же цель административной деятельности), и, наоборот, одна и та же функция власти (напр., законодательство) может служить самым разнообразным задачам. Обе классификации, т. е. классификация форм государственной деятельности, с одной стороны, и классификация ее целей, с другой, связаны между собой лишь в одном пункте, а именно, та функция государственной власти, которая называется судебной, отличаясь от других функций по своей юридической форме, служит в то же время и определенной государственной цели, а именно — цели охраны права. Но полного совпадения между обеими классификациями нет и здесь; ибо задача охраны права осуществляется не только в форме судебных приговоров, но также в форме законодательства (законы о судопроизводстве и судоустройстве) и в форме административных актов (деятельность так называемой судебной полиции, а отчасти также и общей полиции).

Вопрос о разделении функций государственной власти является в юридической науке спорным. Основное разногласие, существующее в этой области между юристами-теоретиками, сводится к следующему. Все одинаково признают, что из различных форм проявления государственной власти должно быть прежде всего выделено законодательство как совершенно особая по своей природе функция, но далее мнения расходятся: одни писатели признают существование, кроме законодательства, еще двух основных функций власти — правительственной, или административной, и судебной (трехчленная классификация), другие подводят и административную, и судебную деятельность под одно общее понятие — исполнение законов и различают, таким образом, не три, а две основные функции власти: законодательство и исполнение (двухчленная классификация). Сторонники последнего мнения не отрицают, обыкновенно, существенного юридического различия между управлением и судом, но считают его второстепенным сравнительно с различием законодательства и исполнения и потому видят в нем основание лишь для дальнейшего подразделения исполнительной функции, но не для основной классификации форм государственной деятельности. Самым знаменитым сторонником двухчленной классификации является Руссо. Она имела многочисленных защитников во французском учредительном собрании 1789 г. и до настоящего времени пользуется довольно широким распространением, в особенности среди французских юристов (в числе приверженцев ее можно назвать Дюкрока, Дюги в его первых работах, ее поддерживают также бельгийский юрист Сен-Жирон и немецкий — Генель). С точки зрения этой классификации, существуют две основные функции государственной власти: законодательство, т. е. установление норм объективного права и исполнение в широком смысле слова, т. е. применение этих норм к конкретным жизненным отношениям.

Зачатки трехчленной классификации мы находим еще у Аристотеля, но широкое распространение и господствующее положение в юридической науке ей дал Монтескье. Согласно этому учению, которого придерживаются большинство современных юристов, нужно различать не две, а три функции государственной власти, а именно: 1) установление норм объективного права (законодательство); 2) осуществление вытекающих из этих норм отдельных субъективных прав и обязанностей государства (управление); 3) охрана юридических норм от нарушений (суд). Этим трем функциям соответствуют и три рода актов государства: закон, правительственный акт и судебный приговор.

Таким образом, различие между обеими классификациями сводится к различному взгляду их на судебную власть. По мнению одних юристов, между правительственной и судебной властью существует столь же существенная и глубокая разница, как и между каждой из этих функций и законодательством. Другие же полагают, что разница эта имеет второстепенный характер сравнительно с отличием законодательства от прочих функций.

Трехчленную классификацию нужно признать более правильной. Судебная власть, по самой своей природе, коренным образом отличается от правительственной. При помощи актов управления государство устанавливает, на основании норм объективного права, конкретные юридические отношения между собой и другими физическими и юридическими лицами, подобно тому, как это делают и частные лица в области частного права. Правда, между государством и частным лицом есть в этом отношении то существенное различие, что государство, обладая властью, может налагать на других лиц обязанности, заранее точно не определенные объективным правом, и притом налагать их своей односторонней волей, а не только в силу соглашения с лицом, несущим обязанность. Но, помимо этого различия, правительственные акты государства аналогичны юридическим актам частных лиц в гражданском праве (так называемым «частноправовым сделкам»), аналогичны в том смысле, что и те и другие акты в пределах и на основании объективного права устанавливают конкретные субъективные права и обязанности для совершающего их лица. Совсем иной характер носят акты судебной власти, судебные приговоры.

Судебный приговор не устанавливает никакого нового юридического отношения, но только констатирует или признает при помощи судебного процесса уже существующее юридическое отношение и предписывает, в случае надобности, исполнительным органам государства принятие принудительных мер для выполнения заключающихся в этом отношении обязанностей.

При этом констатируемое судебным приговором юридическое отношение не всегда является таким, в котором участвует само государство. В области гражданского правосудия государство признает и защищает юридические отношения между гражданами, отношения, в которых оно само не является ни субъектом права, ни субъектом обязанности. Только в области уголовной и так называемой административной юстиции государство удостоверяет и охраняет юридические отношения, в которых оно само непосредственно участвует. Но и здесь сущность судебной функции заключается именно в том, что государство как бы раздваивается: орган, осуществляющий судебную власть, отделяется от органа, воплощающего государство в качестве субъекта рассматриваемого судом юридического отношения, и, таким образом, государство получает возможность судить об этом отношении, как будто об отношении, его непосредственно не касающемся. Далее, судебный приговор, в отличие от правительственного или административного решения, постановляется как результат судебного процесса, т. е. ряда юридических действий, предпринимаемых с целью выяснить, существует или нет в данном случае юридическое отношение, которое нужно удостоверить и, в случае надобности, защитить мерами принуждения. Судебный приговор отличается, наконец, от административного акта своей так называемой непререкаемостью. Административный акт, по общему правилу, может быть отменен и изменен в той же форме, в какой он был издан, т. е. тем же или высшим правительственным органом. Судебный же приговор, получивший обязательную силу, за исключением только одного случая (пересмотр обвинительного приговора уголовного суда при открытии новых обстоятельств), не может быть отменен или изменен ни другим судебным приговором, ни правительственным актом. Он может быть уничтожен только законом, снабженным обратной силой.

Итак, государственная власть заключает в себе три основные функции: законодательство, управление и суд. Эти основные формы осуществления государственной власти могут быть подразделены на дальнейшие более дробные формы. Так, например, законодательная власть делится во многих государствах на законодательную в тесном смысле и учредительную, и, соответственно этому, законы распадаются на обыкновенные и основные. В составе судебной функции различаются гражданская юстиция, уголовная, административная, конституционная.

Правительственную власть можно разделить на власть верховного и подчиненного управления и, с другой стороны, на власть административную в тесном смысле слова, власть хозяйственную, власть дисциплинарную и т. д. Но все эти подразделения не имеют общего и одинакового для всех государств значения, вследствие чего их удобнее рассматривать не в обшей теории государственного права, а в науке особенного государственного права и в других отделах публичного права (в административном и судебном праве).