Банковский надзор. 
Международное финансовое право. 
Суверенные финансовые институты

В большинстве стран мира функция банковского надзора возложена на центральный банк, в ряде стран центральный банк играет одну из главных ролей в надзорной деятельности, в третьих странах банковский надзор осуществляют иные органы. Так, по данным МВФ, в 80% случаев банковский надзор в странах осуществляется центральными банками, в 4% случаев — министерством финансов, в 20% — структурами смешанного типа^[1]. Несмотря на отсутствие общепризнанной модели банковского надзора, существует ряд общих и специфических черт, которыми обладают модели, применяемые в развитых и развивающихся странах.

Общие черты связаны со структурой банковских систем рыночного типа (двухуровневый характер построения систем), набором методов и инструментов регулирования: лицензирование деятельности, установление минимальных резервных требований, правил ведения бухгалтерского учета и отчетности, проведения расчетов, операций центральных банков на денежном рынке и др.

Некоторые эксперты подразделяют модели банковского надзора на четыре типа, иные — на три. Отличие связано с применяемыми принципами классификации. В первом случае за основу взят такой критерий, как субъект регулирования, во втором — функциональный аспект регулятивного воздействия.

Таким образом, первая модель базируется на законодательном закреплении за центральными банками исключительных полномочий в сфере регулирования и надзора за банковским сектором (Испания, Греция, Португалия, Италия, Нидерланды и др.).

Для второй модели — смешанного типа — характерно то, что функции регулирования и надзора выполняются специализированными органами при участии центрального банка и министерства финансов (США, Франция и др.).

Согласно третьей модели регулирование осуществляется независимыми органами при тесном их взаимодействии с министерством финансов и опосредованном участии центральных банков (Канада, Швеция, Южная Корея и др.). Изменение роли центрального банка в Австрии и Германии обусловило переход этих стран от третьей модели ко второй.

Четвертая модель, или так называемая кросс-секторальная модель (мегарегулятор), интегрирует функции регулирования не только в банковском секторе, но и на рынках финансовых услуг (Великобритания, Венгрия)^[2].

Вторая классификация выделяет три разновидности построения модели регулирования: — секторальная модель, или специализированная; — модель двойного типа; — модель интегрированного типа (мегарегулирование) .

Первая разновидность в целом соответствует упомянутой первой модели, поскольку функции регулятора связаны с регулированием отдельного сектора — банковского.

Особенностью модели двойного типа является то, что функции регулирования и надзора закрепляются за двумя органами регулирования, как правило, центральным банком и управлением надзора, отвечающим за разные аспекты регулирования. Такая модель предполагает, что за центральным банком закреплены функции надзора за банковским сектором, а другой орган регламентирует рыночную практику и поведение участников финансового рынка.

Третья модель — регулирование интегрированного типа — предполагает, что за одним органом закрепляются функции регулирования всех финансовых посредников и одновременно он отвечает за защиту прав инвесторов и потребителей финансовых услуг^[3].

В настоящее время преобладающими являются две модели банковского надзора — секторальная модель и интегрированная (мегарегулятор), которые вполне успешно применяются в странах с разными уровнями и особенностями экономического развития. Однако выбор модели банковского надзора зависит, прежде всего, не от модных трендов в финансово-правовом регулировании, а от особенностей развития экономики и принципов построения финансовой системы конкретной страны; это вопрос суверенного выбора.

В сфере банковского надзора основным международным актом, рекомендованным к применению, являются «Основополагающие принципы эффективного банковского надзора» Базельского комитета по банковскому надзору (БКБН) (Core Principles for Effective Banking Supervision) 2012 г.^[4] (далее — Основополагающие принципы, Принципы). Кроме того, имеется значительный массив связанных с Основополагающими принципами обзоров, комментариев, отчетов, докладов и мнений специалистов^[5].

Принципы банковского надзора, как и в любой сфере правового регулирования, — это подходы, концепции, понимания и тренды, различающиеся, как правило, по сферам, направлениям, уровням, субъектам, а также нацеленностью на разные аспекты надзора — организационные или методические. Принципы банковского надзора являются одной из основ финансово-правового регулирования банковской системы.

В докладе о мерах по противостоянию финансовому кризису (октября 2010 г.), представленному Группе двадцати, БКБН заявил о своих планах по пересмотру существующих Основополагающих принципов в рамках деятельности по усилению мировой надзорной практики. Для этих целей в марте 2011 г. была создана специальная группа, состоящая из представителей стран — членов БКБН, стран-нечленов, региональ.

ных надзорных организаций, а также МВФ, ВБ и Совета по исламским финансовым услугам.

В Основополагающих принципах сформулированы 29 принципов эффективного банковского надзора, которые можно рассматривать не просто в теоретическом аспекте как «основополагающие начала» надзора, но как совокупность практических мер, процедур, методов и полномочий, предлагаемых к реализации национальными надзорными органами. Основополагающие принципы рекомендуются к учету и применению как национальными, так и транснациональными банками.

Структурно документ состоит из двух частей: собственно принципов и Методологии оценки соблюдения. Ранее Методология являлась самостоятельным документом.

В результате пересмотра количество Основополагающих принципов увеличилось с 25 до 29. Введено в общей сложности 39 новых критериев оценки, включающих 34 новых существенных критерия и 5 новых дополнительных критериев. Кроме того, 34 дополнительных критерия существующей методики оценки были «повышены» до «существенных» критериев, которые представляют минимальные базовые требования для всех стран.

Принципы сгруппированы в два раздела (ранее — семь), с тем, чтобы создать более логичную структуру, подчеркнуть разницу между действиями надзорных органов, с одной стороны, и их ожиданиями в отношении действий банков, с другой.

Раздел 1. Принципы с 1 по 13 касаются надзорных полномочий, обязанностей и функций органов надзора, при этом основное внимание уделено эффективному риск-ориентированному надзору и раннему вмешательству.

Раздел 2. Принципы с 14 по 29 касаются ожиданий надзорных органов в отношении действий банков по надлежащему корпоративному управлению и управлению рисками, а также по соблюдению надзорных стандартов.

Для сопоставления с предыдущим вариантом тест документа снабжен таблицей сопоставления как приложением^[6].

Важные усовершенствования были введены в отдельные Принципы особенно в тех областях, которые необходимы для укрепления надзорной практики и управления рисками, для чего некоторые «дополнительные критерии» были подняты до статуса «основных критериев», в иных случаях были внедрены новые критерии оценки. Пристальное внимание было уделено многочисленным пробелам в управлении рисками и другим уязвимым местам, выявленным в результате финансового кризиса. Кроме того, в ходе пересмотра были учтены некоторые ключевые тенденции и изменения, которые возникли в течение потрясений на рынке последних лет, в частности:

• • необходимость повышения интенсивности надзора и достаточности ресурсов для эффективного обращения с системно важными банками;
• • важность применения общесистемной макроперспективы к микропруденциальному надзору за банками, чтобы помочь в идентификации, анализе и принятии упреждающих мер по решению системных рисков;
• • необходимость большего внимания эффективным антикризисным мерам, мерам по восстановлению и оздоровлению для снижения вероятности и последствий банкротства банков.

Учитывая фундаментальные недостатки в области корпоративного управления банков, которые были выявлены во время кризиса, был добавлен Принцип корпоративного управления (Принцип 14) путем объединения существующих критериев корпоративного управления в Методологии оценки и усилением акцента на практику корпоративного управления.

Предпосылкой для добавления Принципа корпоративного управления является документ Базельского комитета, посвященный проблематике корпоративного управления в банковских организациях^[7]. Именно на этот документ в версии Методологии-2006 дается ссылка как на базовый по отношению к рассматриваемому принципу. Это связано в значительной степени со спецификой взаимоотношений «Базеля II» и Принципов.

Кроме того, Комитет вновь подчеркнул ключевую роль надежной рыночной дисциплины в содействии безопасной и надежной банковской системы за счет расширения существующего Основополагающего принципа на два новых, посвященных соответственно большей гласности и прозрачности и повышению финансовой отчетности и внешнего аудита.

По мнению А. Симановского, применительно к Принципам эффективного банковского надзора термин «стандарт банковского надзора» допускает использование и единственного, и множественного числа, так как каждый принцип представляет собой стандарт по соответствующей теме и одновременно документ в целом является своего рода «сводным» стандартом банковского регулирования и банковского надзора^[8].

Можно сказать, что переработанный стандарт в концентрированной форме содержат информацию об основных изменениях в идеологии и практике банковского регулирования и банковского надзора, получивших признание международного сообщества за период, прошедший с момента издания исходной версии.

Список основополагающих принципов эффективного банковского надзора.

Первая группа. Надзорные полномочия, обязанности и функции надзорных органов.

Принцип 1. Обязанности, задачи и полномочия.

Принцип 2. Независимость, подотчетность, обеспечение ресурсами и правовая защита надзорных органов.

Принцип 3. Сотрудничество и взаимодействие.

Принцип 4. Разрешенная деятельность.

Принцип 5. Лицензионные критерии.

Принцип 6. Передача значительной части собственности.

Принцип 7. Крупные приобретения.

Принцип 8. Надзорный подход.

Принцип 9. Надзорная техника и инструменты.

Принцип 10. Отчетность органу надзора.

Принцип 11. Полномочия органов надзора по корректировке и исправлению.

Принцип 12. Консолидированный надзор.

Принцип 13. Трансграничное взаимодействие органов надзора.

Вторая группа. Пруденциальные нормы и требования.

Принцип 14. Корпоративное управление.

Принцип 15. Процесс управления рисками.

Принцип 16. Достаточность капитала.

Принцип 17. Кредитный риск.

Принцип 18. Проблемные активы, провизии и резервы.

Принцип 19. Концентрация риска и ограничения на крупный риск.

Принцип 20. Операции со связанными сторонами.

Принцип 21. Риск на страну и риск переводов.

Принцип 22. Рыночный риск.

Принцип 23. Процентный риск по банковским операциям.

Принцип 24. Риск ликвидности.

Принцип 25. Операционный риск.

Принцип 26. Внутренний контроль и аудит.

Принцип 27. Финансовая отчетность и внешний аудит.

Принцип 28. Раскрытие информации и прозрачность.

Принцип 29. Злоупотребление финансовыми услугами.

Принципы являются нейтральными по отношению к различным надзорным подходам при условии, что основные цели надзора достигаются. Принципы не предназначены для того, чтобы отвечать всем потребностям и условиям любой банковской системы, конкретные обстоятельства стран более уместно рассматривать в контексте оценок и в диалоге между специалистами по оценке и властями страны.

Принципы применяются национальными властями для надзора за всеми банковскими организациями в пределах их юрисдикций. В тех странах, где небанковские финансовые учреждения предоставляют депозитные и кредитные услуги, аналогичные банковским, многие из принципов могут применяться к таким учреждениям. Однако признано, что пока такие учреждения не держат совместно значительную долю депозитов финансовой системы, они могут регулироваться иначе, чем банки. Страны, которые имеют продвинутые рынки и банки, могут расширять Принципы для формирования лучшей надзорной практики.

В документе устанавливается, что высокая степень соблюдения Принципов способствует общей стабильности финансовой системы, однако не гарантирует и не предотвращает банкротство банков. Банковский надзор не может и не должен обеспечить гарантии от банкротств, являющихся в условиях рыночной экономики частью принятых рисков.

БКБН заявил также о поощрении работы национальных регуляторов по реализации Принципов во взаимодействии с другими надзорными органами, иными заинтересованными сторонами, а также международными финансовыми институтами.

Достижение стабильности банковской системы, согласно базельским принципам эффективного банковского надзора, возможно при выполнении ряда предварительных условий, т. е. достижения государством определенного финансового состояния. Это — стабильная рациональная экономическая политика, развитая общественная инфраструктура, высокая рыночная дисциплина, наличие процедур и методов эффективного разрешения проблем в банковской сфере, наличие механизмов, обеспечивающих достаточный уровень системной или общественной безопасности (государственные органы, в том числе и центральный банк, должны предвидеть и контролировать тенденции возникновения системного кризиса, а также обладать достаточными средствами для его предотвращения).

Постоянное развитие и совершенствование банковского надзора и регулирования, изменение стандартов страхования, рынка ценных бумаг, появление новых способов регулирования, оценки потребности банков в капитале для покрытия рисков, привело к трансформации и адаптации принципов «Базеля I» в июне 2004 г. к новым стандартам капитала — «Базелю II» («Международная конвергенция измерения капитала и стандартов капитала: новые подходы»)^[9], а затем — к «Базелю III» («Общие регулятивные подходы к повышению устойчивости банков и банковского сектора» и «Международные подходы к оценке, стандартам и мониторингу риска ликвидности»). Как уже отмечалось, ряд Принципов содержит отсылки к этим стандартам, которые, в свою очередь, по ряду позиций ссылаются на Принципы. Как отмечает один из авторов, «семена Базеля щедро разбросаны по ниве Принципов»^[10].

Основополагающие принципы эффективного банковского надзора являются минимальным стандартом для надежного пруденциального регулирования и надзора за деятельностью банков и банковских систем.

К достоинствам этого документа можно отнести простоту и универсальность, поскольку его условия могут быть применены к любым банкам, а также небанковским финансовым институтам.

Принципы изложены в весьма общей форме, что отражает тенденцию в международном финансово-правовом регулировании к формированию рекомендаций исходя из сути явления, а не из формы, т. е. «принципы против правил». Следуя принятой практике, в 2011 г. рабочая версия пересмотренных Основополагающих принципов была представлена мировому профессиональному сообществу для критического рассмотрения и представления своих позиций. Все полученные конструктивные замечания были рассмотрены и оценены^[11].

Банк России в сфере банковского надзора не ограничивается применением Основополагающих принципов, он заключил ряд международных соглашений с центральными банками зарубежных стран по вопросам банковского надзора: с Финансовой инспекцией Швеции, Комиссией по надзору за финансовым сектором Люксембурга, Управлением финансового надзора Финляндии и другими — всего более 30 соглашений^[12].

• [1] См.: Дворецкая А. Е. Модификация банковского надзора с учетом уроков мировогокризиса // Деньги и кредит. 2012. № 5. С. 27. URL: http://www.cbr.ru/publ/MoneyAnd-Credit/dvoretskava 05 12. pdf (дата обращения: 23.10.2014).
• [2] См.: Ларионова И. В. Анализ зарубежных систем регулирования банковского сектора и финансового рынка // Банковские услуги. 2013. № 10. С. А—7.
• [3] Ларионова И. В. Анализ зарубежных систем регулирования банковского сектораи финансового рынка. С. А—7.
• [4] Core principles for effective banking supervision. BIS. 2012. URL: http://www.finan-cialstabilitvboard.org/cos/cos 6 1030a. htm: http://www.bis.org/publ/bcbs230.htm:http://www.bis.org/publ/bcbs230.htm (дата обращения: 21.10.2014)
• [5] URL: http://www.bis.org (дата обращения: 21.10.2014).
• [6] Core principles for effective banking supervision. BIS. 2012. URL: http://www.bis.org/publ/bcbs230.htm (дата обращения: 10. 10. 2017).
• [7] Enhancing corporate governance for banking organizations. Basel, 2006. URL: http://www.bis.org/publ/bcbsl22.pdf (дата обращения: 01.11.2014).
• [8] См.: Симановский А. Ю. Базельские принципы эффективного банковского надзора, издание второе // Деньги и кредит. 2007. № 1. С. 20—30.
• [9] См.: Саркисянц А. Базель — 2 и 3: адаптация в России и за рубежом // Бухгалтерия и банки. 2014. № 1. С. 7—12.
• [10] См.: Симановский А. Ю. Базельские принципы… С. 20—30.
• [11] См.: Core principles for effective banking supervision.
• [12] URL: http: //www.cbr.ru/today/print. aspx? file = ms/bn/mem/memorandum.htm&pid=pk bn&sid=itm 25 002 (дата обращения: 25.10.2014).