Развитие правовой системы

Гражданское право

В период Перестройки продолжали действовать союзные Основы гражданского законодательства 1961 г. и республиканские гражданские кодексы (в частности, ГК РСФСР 1964 г.). Однако в условиях начавшегося перехода к рыночным отношениям возникла необходимость нормативно урегулировать происходившие изменения в экономической сфере. В СССР было принято несколько важных законов, призванных стимулировать активность в области имущественных отношений частных субъектов, а также предоставить большую хозяйственную свободу государственным предприятиям. К их числу, в частности, относились законы СССР: от 19 ноября 1986 г. «Об индивидуальной трудовой деятельности», от 1 января 1988 г. «О государственном предприятии (объединении)», от 26 мая 1988 г. «О кооперации в СССР». Так, в соответствии с первым актом перечень разрешавшихся видов индивидуальной трудовой деятельности включал 29 наименований (бытовое обслуживание населения, кустарно-ремесленные промыслы и др.). При этом такая деятельность должна была основываться «исключительно на личном труде граждан и членов их семей», запрещалось извлекать из нее «нетрудовые доходы». Согласно второму акту, государственное предприятие должно было осуществлять свою деятельность на принципах полного хозяйственного расчета и самофинансирования. Из этого вытекало, что производственная и социальная деятельность предприятия осуществлял ась за счет заработанных трудовым коллективом средств. В соответствии с третьим актом кооперативы, наряду с государственными предприятиями, признавались основным звеном единого народнохозяйственного комплекса страны. Кооперативы могли действовать не только в сельском хозяйстве (как ранее), но и в промышленности, строительстве, на транспорте, в торговле. Считается, что именно издание закона о кооперации стало отправной точкой для возрождения предпринимательства в отечественном государстве.

23 ноября 1989 г. Верховным Советом СССР были утверждены Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде. В соответствии с Основами трудовой коллектив предприятия был вправе образовать организацию арендаторов как самостоятельное юридическое лицо для создания на его основе арендного предприятия, которое становилось правопреемником государственного предприятия. Арендатор также получал право выкупа арендованного имущества, после чего арендное предприятие по решению трудового коллектива могло быть преобразовано в коллективное предприятие, кооператив, акционерное общество или иной вид предприятия, действующего на основе коллективной собственности.

Важным шагом на пути законодательного оформления социальноэкономических преобразований послужило принятие 6 марта 1990 г. закона «О собственности СССР». С одной стороны, в этом акте намеренно не использовалось понятие частной собственности и принципиально отвергалась возможность появления какой-либо иной собственности на землю, кроме государственной. С другой стороны, прогрессивной стороной закона стало признание различных форм собственности (собственности граждан, коллективной собственности и др.) равноправными с государственной. Принципиально важным стало разделение единой государственной собственности на общесоюзную собственность, собственность союзных республик и автономных образований, а также коммунальную собственность (собственность административно-территориальных образований). Таким образом, место единого государства-собственника впервые заняли различные публично-правовые образования, юридически ставшие вполне самостоятельными собственниками своего имущества. Этот подход в дальнейшем лег в основу деления публичной собственности в РФ на федеральную, региональную и муниципальную.

31 мая 1991 г. Верховным Советом СССР были приняты новые Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик. Они стали последней кодификацией советского гражданского права и учитывали ряд принципиальных особенностей рыночных отношений. Так, в Основах было закреплено отсутствовавшее в советском гражданском законодательстве деление имущества на недвижимое и движимое (п. 2 ст. 4), а также установлена система ограниченных вещных прав граждан и юридических лиц на земельные участки (ст. 49), вводилось понятие коммерческих и некоммерческих организаций. Основы должны были вступить в действие с 1 января 1992 г., но этого не произошло, так как в декабре 1991 г. распался СССР. Однако Верховным Советом РСФСР они были введены в действие на территории России «впредь до принятия Гражданского кодекса» (Основы также действовали на территории Казахстана). С 3 августа 1992 г. этот общесоюзный закон выполнял временную роль «небольшого российского ГК»^[1], постепенно уступая место новому ГК РФ. Окончательно же он прекратил своё существование лишь с 1 января 2008 г.

Акты, направленные на совершенствование правового регулирования имущественных отношений в период 1985—1991 гг., принимались и на республиканском уровне. Так, 24 декабря 1990 г. был принят Закон «О собственности в РСФСР». В нем впервые было закреплено право частной собственности как обобщающая категория для права собственности граждан и юридических лиц. Также законодательно признавалась частная собственность этих субъектов на земельные участки. В целом российский закон закрепил наличие частной, государственной, муниципальной собственности, а также собственности общественных объединений (организаций). 25 декабря 1990 г. был принят Закон РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности», определивший принципы, механизм осуществления и правовой статус субъектов предпринимательской деятельности. В соответствии с этим законом, наряду с государственными могли создаваться предприятия, основанные на собственности советских граждан (индивидуальные, семейные) и на коллективной собственности (кооперативные, акционерные). Однако в законе указывалось, что основным звеном народного хозяйства должно оставаться государственное предприятие.

Указанный выше Закон о собственности предусматривал возможность приватизации. В соответствии с этой нормой 3 июля 1991 г. были приняты Законы РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» и «О приватизации жилищного фонда в РСФСР». Согласно первому акту в России устанавливались организационно-правовые основы преобразования отношений собственности на средства производства путем приватизации государственных и муниципальных предприятий «в целях создания эффективной, социально ориентированной рыночной экономики». Переход собственности осуществлялся в соответствии с Государственной программой приватизации, которая разрабатывалась Государственным комитетом РСФСР по управлению государственным имуществом (Госкомимуществом РСФСР) и утверждалась Верховным Советом РСФСР. Непосредственно проведением приватизации занимался Российский фонд федерального имущества. В соответствии со вторым актом (ст. 1) под приватизацией жилья понималась «бесплатная передача в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде». Ранее у советских граждан на праве собственности могли быть только жилые дома с весьма существенными ограничениями, другие жилые помещения (например, квартиры) согласно ст. 10 Жилищного кодекса РСФСР предоставлялись гражданам только в бессрочное пользование. После преобразования жилищных отношений приватизация жилья стала одним из основных способов возникновения права собственности на жилые помещения у граждан^[2].

Трудовое право В период Перестройки союзные Основы трудового законодательства 1970 г. и КЗоТ РСФСР 1971 г. продолжали оставаться стержневыми нормативными актами, регулировавшими трудовые отношения. Однако в связи с происходившими социально-экономическими изменениями законодательство о труде подверглось определенной корректировке. Так, в связи с принятием Закона СССР «О государственном предприятии (объединении)», переходом на новые методы хозяйствования и в целях усиления социальных гарантий трудящимся в Основы 1970 г. и в КЗоТ РСФСР 1971 г. были включены две новые главы — «Обеспечение занятости высвобождаемых работников» и «Трудовой коллектив». Первой главой для увольняемых работников предусматривались льготы и компенсации. Во второй главе закреплялась выборность руководителей предприятий и их объединений (выборность действовала всего два года).

• 9 октября 1989 г. был принят Закон СССР «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)». Напомним, что предшествующим советским трудовым законодательством вопрос о разрешении коллективных трудовых споров вообще не регулировался: считалось, что в СССР, где все средства производства принадлежат трудящимся, отсутствуют какие-либо основания для забастовок. В законе указывалось, что интересы трудового коллектива в отношениях с администрацией должны представлять уполномоченные органы (профсоюзный комитет или совет трудового коллектива). Также законом устанавливались органы, которые были призваны урегулировать коллективный трудовой спор до начала забастовки (такими органами являлись примирительная комиссия и трудовой арбитраж, формировавшиеся на паритетной основе из представителей администрации и профсоюзного комитета) и регламентировался механизм проведения самой забастовки.
• 10 декабря 1990 г. в СССР был принят Закон «О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности», all марта 1991 г. —

Закон «О порядке разрешения индивидуальных трудовых споров».

Этими актами повышался уровень правового регулирования указанных сфер (до этого данные вопросы регламентировались подзаконными актами). Утвержденные 23 ноября 1989 г. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде распространили трудовое законодательство на работников арендных предприятий, но при этом сделали акцент на локальном регулировании трудовых отношений, разрешив самостоятельно устанавливать формы, системы и размеры оплаты труда, распорядок рабочего дня, сменность работы и др. Подобный курс на освобождение работодателей от законодательной опеки государства был закреплен и в Законе РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности». Более того, в п. 1 ст. 26 последнего акта было установлено, что «отношения работника и предприятия, возникшие на основе договора о членстве в хозяйственном товариществе, регулируются гражданским законодательством РСФСР и учредительными документами товарищества». Такая нечеткая формулировка дала основание некоторым специалистам утверждать, что трудовые отношения работающих акционеров — участников хозяйственных обществ — являются предметом не трудового, а гражданского права (впоследствии эта точка зрения была опровергнута в одном из решений Верховного Суда РСФСР).

В условиях перехода к рыночным отношениям потребовалось правовое регулирование рынка труда и безработицы. Это привело к принятию в 1991 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о занятости населения, а вслед за ним и Закона РСФСР «О занятости в РСФСР». В период Перестройки законодателем также проводилась политика, направленная на создание более благоприятных возможностей для ухода за малолетними детьми. Это выразилось в увеличении продолжительности оплачиваемого отпуска по уходу за ребенком до 1,5 лет (ранее он составлял один год) и до 3 лет без сохранения заработной платы. При этом указанные отпуска засчитывались как в общий и непрерывный стаж, так и в стаж работы по специальности. Несколько позднее законодателем было предоставлено право на такие отпуска не только матери, но и отцу, а также другим родственникам, фактически осуществлявшим уход за ребенком.

Семейное право В рассматриваемый период продолжали действовать (с определенными изменениями) акты, принятые в предыдущую эпоху — союзные Основы законодательства о браке и семье 1968 г. и КоБиС РСФСР 1969 г. В связи с перегруженностью судов исками о взыскании алиментов на несовершеннолетних детей, в законодательство о браке и семье был внесен ряд изменений, направленных на защиту интересов ребенка. Так, в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 20 февраля 1985 г. «О некотором изменении порядка взыскания алиментов на несовершеннолетних детей» была предусмотрена возможность рассмотрения таких дел единолично судьей в административном порядке без возбуждения гражданского дела. Судья должен был принять решение о взыскании алиментов и известить плательщика о поступившем заявлении. При согласии плательщика или неполучении от него возражений в установленный срок выносилось постановление об уплате алиментов, при возражении со стороны плательщика дело рассматривалось в исковом порядке.

Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 ноября 1986 г. с аналогичным указанному выше акту названием был установлен минимальный размер алиментов, подлежащих взысканию на одного несовершеннолетнего ребенка в размере не менее 20 рублей. Целью этой меры было обеспечение детям необходимых средств к существованию, однако цель не была достигнута. Так, законодателем не было принято во внимание, что на уплату алиментов мог уйти весь доход плательщика (например, при зарплате 60 рублей и наличии трех детей). В связи с этим оказалось необходимым предоставить суду возможность уменьшать даже минимальный размер алиментов (ч. 3 ст. 68 КоБиС), что существенно снижало ценность самого понятия минимального размера. Кроме того, в начале 1990;х гг. в связи с усилившимися инфляционными процессами минимальный размер алиментов не индексировался, что обесценивало алиментные платежи.

Значительные изменения в семейно-брачном законодательстве произошли после принятия в СССР 22 мая 1990 г. Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты СССР по вопросам, касающимся женщин, семьи и детства». Этим актом, в частности, предусматривалась возможность исключения из состава общего имущества супругов имущества, нажитого ими после фактического прекращения брачных отношений. Также законом расширялись права несовершеннолетних детей — они получили возможность непосредственно обращаться за защитой в органы опеки и попечительства при злоупотреблении родителями своими правами (в этом случае положительное значение имела ратификация СССР Конвенции ООН о правах ребенка). Наконец, законом была изменена ч. 3 ст. 14 Основ 1968 г., в соответствии с ее новой редакцией суды были обязаны при рассмотрении дела о расторжении брака принимать меры не только к примирению супругов, но и к оздоровлению семейной обстановки.

Уголовное право Существенные изменения, произошедшие в Советском государстве в период Перестройки, привели к изменениям и в уголовном законодательстве. Так, УК РСФСР 1960 г. пополнился новыми актуальными составами преступлений, к которым, в частности, относились: публичные призывы к совершению террористического акта или диверсии (ст. 70.1), захват заложников (ст. 126.1), нарушение законодательства о референдуме (ст. 133.1), воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов (ст. 140.1), заражение заболеванием СПИД (ст. 115.2), преследование граждан за критику (ст. 139.1). Вместе с тем в новых условиях возникла и необходимость декриминализации отдельных составов. Так, формулировка ст. 70 «антисоветская агитация и пропаганда» была изменена на «призывы к насильственному изменению конституционного строя». Из Уголовного кодекса были исключены статьи о спекуляции (ст. 154), частнопредпринимательской деятельности и коммерческом посредничестве (ст. 153), о нарушении паспортных правил (ст. 158), о занятии бродяжничеством и попрошайничеством (ст. 209) и др.

Проводившиеся работы по новой кодификации уголовного права закончились утверждением 2 июля 1991 г. Основ уголовного законодательства Союза ССР и республик, заменивших Основы 1958 г. Этим актом из числа наказаний были исключены ссылка и высылка, установлены новые обстоятельства, исключавшие преступность деяния (задержание лица, совершившего преступление, оправданный профессиональный и хозяйственный риск), вводилось понятие ограниченной вменяемости. В скором времени — после распада СССР — Основы 1991 г. прекратили свое действие.

В период Перестройки определенные изменения произошли и в уголовном процессуальном праве, что потребовало корректировки союзных Основ уголовного судопроизводства 1958 г. и УПК РСФСР 1960 г. Так, в 1990 г. в законодательстве была предусмотрена возможность по делам о преступлениях, за совершение которых могло быть назначено наказание в виде смертной казни либо лишение свободы на срок свыше 10 лет, рассмотрения дела судом присяжных. Также в связи с произошедшими в стране изменениями фактически не всегда мог соблюдаться принцип коллегиальности рассмотрения гражданских и уголовных дел. В новых экономических условиях предприятиям стало невыгодно отпускать в рабочее время своих сотрудников для выполнения ими функций народных заседателей с оплатой среднего заработка за время отсутствия на работе. Поэтому законодатель допустил возможность единоличного рассмотрения дела судьей.

• [1] См.: Маковский А. Л. О кодификации гражданского права. М., 2010. С. 54.
• [2] Начатая в России в 1991 г. бесплатная приватизация жилья продолжается и в настоящее время. Она должна была завершиться 1 марта 2013 г., но в соответствии с инициативами Президента РФ, прозвучавшими в феврале 2013 г., была продлена еще на двагода — до 1 марта2015 г.