Концептуальные основы организации внутреннего контроля кредитных организаций в области противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма

Институциональные аспекты внутреннего контроля кредитных организаций в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма.

В Концепции национальной стратегии ПОД/ФТ, утвержденной Президентом РФ в июне 2005 г., указывается, что легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем, и финансирование терроризма представляют серьезную угрозу национальной и глобальной безопасности, нарушают функционирование государства и его основных экономических институтов, препятствуют рыночным преобразованиям и контролю над финансовой системой страны со стороны государственных органов, вызывают недоверие в обществе к государственным институтам, создают негативный имидж России на международной арене. Концепция определяет принципы государственной политики в сфере ПОД/ФТ, стратегические цели и основные направления национальной системы ПОД/ФТ на период до 2010 г.

Согласно Концепции национальная система ПОД/ФТ — совокупность федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов и организаций, осуществляющих ПОД/ФТ, полномочий, которыми эти органы и организации обладают для реализации возложенных на них функций, и нормативных правовых актов РФ, регулирующих их деятельность.

Национальная система ПОД/ФТ, призвана обеспечить проведение единой государственной политики в данной сфере, является важным компонентом стратегии борьбы с терроризмом и преступностью, и направлена на защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение национальной безопасности и охрану экономических интересов РФ. Для того, чтобы определить место и роль КО в национальной системе ПОД/ФТ, необходимо рассмотреть структуру этой системы.

Данная система состоит из двух основных подсистем, отличающихся по своему субъектному составу, особенностям правового регулирования, решаемым задачам: правоохранительный блок и финансовый мониторинг (рис. 1).

Субъектами правоохранительного блока национальной системы ПОД/ФТ считаются правоохранительные органы, главной задачей которых является расследование преступлений и уголовное преследование лиц, связанных с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма (ЛПД и ФТ). В пределах своей компетенции этим занимаются Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД РФ), Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России), Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России) и Прокуратура Российской Федерации. Законодательную основу правоохранительной деятельности составляют Уголовный и Уголовно — процессуальный Кодексы Российской Федерации.

При этом финансовый мониторинг можно в свою очередь разделить по тем же признакам на два основных уровня: первичный финансовый мониторинг и государственный финансовый мониторинг [21].

Основными субъектами первичного финансового мониторинга являются организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, в чьи обязанности входит, в частности, надлежащая проверка клиентов, выявление подозрительных операций и представление соответствующей информации уполномоченному органу — Росфинмониторингу. На данном уровне национальной системы решается прежде всего задача предупреждения ЛПД и ФТ. КО являются наиболее универсальной категорией финансовых организаций, осуществляя практически все виды финансовой деятельности, и занимают важнейшее место в системе финансового мониторинга.

На государственном уровне финансовый мониторинг осуществляется в первую очередь «уполномоченным органом» исполнительной власти, обеспечивающим контроль за финансовыми операциями на основании информации, получаемой им от субъектов первичного финансового мониторинга. В ноябре 2001 г. в качестве «уполномоченного органа» был образован Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу (КФМ), ставший в 2004 г. Федеральной службой по финансовому мониторингу (ФСФМ). Основными задачами ФСФМ России являются: сбор, обработка и анализ информации об операциях с денежными средствами и иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством Российской Федерации; создание единой информационной системы и ведение федеральной базы данных в сфере ПОД/ФТ; направление соответствующей информации в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией при наличии достаточных оснований того, что операция, сделка связаны с ЛПД и ФТ.

Субъектами государственного финансового мониторинга являются также надзорные органы, осуществляющие контроль за исполнением физическими и юридическими лицами требований Федерального закона от № 115-ФЗ в части фиксирования, хранения и представления информации, также за организацией ВК.

Концепция развития финансового рынка России до 2020 года рассматривает систему финансового мониторинга как трехуровневую: первый уровень образуют организации, осуществляющие операции с денежными средствами и иным имуществом (в том числе КО); второй уровень образует уполномоченная организация (ФСФМ); третий уровень — это правоохранительные органы [49].

Концепция развития финансового рынка России до 2020 года предполагает, что в основе российской системы финансового мониторинга лежит принцип приоритетного использования банковской системы для целей борьбы с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма. В. А. Зубков, возглавлявший в 2003 году Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу в своем интервью журналу «Финансы» отмечал, что «самые подготовленные и полезные сведения поступают от организаций кредитной системы». Об этом свидетельствуют данные, размещенные на официальном сайте Росфинмониторинга в 2007 г.: более 90% сообщений об операциях, подлежащих контролю, представляется в Росфинмониторинг КО [44]. При этом количество сообщений постоянно увеличивается: по данным, приведенным В. Н. Мельниковым, в 2002 г. уполномоченным органом от КО было принято около 350 тыс. сообщений, в 2003 г. — около 950 тыс. сообщений, а в 2004 г. уже свыше 1 млн. 700 тыс. сообщений [40]. Это подтверждает активизацию работы КО в сфере ПОД/ФТ.

По словам ведущего эксперта управления аудита и ВК КО Московского ГТУ Банка России Р. В. Вотрина, Банк России на протяжении последних лет «проводит активную работу по созданию условий, препятствующих проникновению капиталов в банковскую систему Российской Федерации и финансированию террористических организаций через КО» [7]. Об этом свидетельствуют ежегодные отчеты Банка России о его деятельности в области ПОД/ФТ за период с 2002 года по 2008 год. В рамках надзора за соблюдением законодательства в сфере ПОД/ФТ Банк России провел за указанный период 10 660 инспекционных проверок КО (их филиалов). По результатам проверок к КО по совокупности выявленных нарушений были применены предупредительные меры воздействия в форме доведения до сведения руководства информации о недостатках в деятельности КО — в 2271 случае, а также принудительные меры воздействия: требования об устранении выявленных нарушений предъявлены в 1612 случаях; ограничения в проведении отдельных видов банковских операций — в 742; наложены штрафы в 1124; отзыв лицензии — в 119 случаях.

Юридические нормы, касающиеся организации ВК в области ПОД/ФТ, подразделяются на международные и национальные. К источникам международного права относятся: международные договоры Российской Федерации, включая конвенции и двусторонние соглашения; резолюции международных организаций, участниками которых является Российская Федерация [21]. Источником внутреннего (национального права) являются федеральные законы и принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, Банка России, Росфинмониторинга, а также рекомендации Банка России, Ассоциации российских банков.

Базельский комитет в рекомендациях «Система ВК в банках: основы организации» определяет систему ВК критически важным компонентом управления банком и основой для обеспечения безопасности и устойчивости банковских операций. Базельский комитет неоднократно подчеркивал, что эффективная система ВК является необходимым условием надежного функционирования банков и обеспечения стабильности финансовой системы в целом [62].

Базельский комитет [63] определяет ВК как процесс, осуществляемый советом директоров, менеджментом и сотрудниками всех уровней, осуществление которого преследует следующие основные цели:

• 1. Производственная и финансовая эффективность деятельности (производственно-финансовые цели).
• 2. Надежность, полнота и своевременность финансовой и управленческой информации (информационные цели).
• 3. Соблюдение действующих законодательных и нормативных актов (комплаенс — цели).

Производственно-финансовые цели ВК касаются того, насколько эффективно и продуктивно банк управляет своими активами и другими ресурсами и какова вероятность убытков. Процесс ВК направлен на то, чтобы сотрудники организации стремились к эффективному и честному достижению целей, избегая непродуманных или чрезмерных расходов или не ставя другие интересы (например, интересы сотрудника, партнера или клиента) выше интересов банка.

Информационные цели затрагивают подготовку своевременных, достоверных и адекватных отчетов, необходимых для принятия решений в банковском учреждении. Они также касаются необходимости составления достоверных годовых отчетов, прочей финансовой отчетности и других финансовых документов для акционеров, надзорных органов и прочих сторонних организаций.

Цели в сфере «комплаенса» касаются вопросов соблюдения всеми банковскими учреждениями положений действующего законодательства, требований надзорных органов, а также документов, определяющих внутреннюю политику и процедуры банка. Данная цель должна быть достигнута для защиты имени и репутации банка.

Термин compliance стал составной частью западного бизнес — лексикона с середины 1990;х гг. Законопослушание — один из возможных вариантов перевода на русский язык английского слова compliance [6]. В России получила распространение его калькированная версия — «комплайенс». Термин «комплаенс — риск» трактуется в рекомендациях Базельского комитета [63] как риск применения юридических санкций или санкций регулирующих органов, существенного финансового убытка или потери репутации банком в результате несоблюдения им законов, инструкций, правил, стандартов саморегулирующих организаций или кодексов поведения, касающейся банковской деятельности.

Соответствие законам, правилам и стандартам в сфере комплаенса обычно касается такой специфической области, как ПОД/ФТ. Банк, преднамеренно участвующий в операциях, используемых клиентами, чтобы избежать требований нормативной или финансовой отчетности, уклониться от налоговых обязательств, легализовать доходы, полученные преступным путем или совершить неправомерные действия, подвергается значительному комплаенс — риску.

Процесс ВК, который исторически служил в качестве механизма для минимизации случаев мошенничества, хищений или ошибок, приобрел более широкий характер, охватив все разнообразные риски, связанные с деятельностью банковских организаций. В настоящее время признано, что эффективный процесс ВК, в частности в сфере ПОД/ФТ, играет важнейшую роль в способности банка выполнять поставленные цели и сохранять финансовую жизнеспособность.

Целевая группа разработки финансовых мер (ФАТФ) в процессе изучения методов борьбы с отмыванием капитала, разработала Рекомендации, признанные мировым сообществом в качестве международных стандартов по ПОД/ФТ. Рекомендации включают в себя меры, которые «следует принимать финансовым учреждениям в целях предотвращения отмывания денег и финансирования терроризма» [84]. Они описывают ключевые составляющие, которые должны учитываться банками при разработке системы ПОД/ФТ:

• 1) правила надлежащей проверки клиентов, включая идентификацию клиента, определение бенефициарного собственника, оценка риска деловых отношений;
• 2) проведение углубленного постоянного мониторинга деловых отношений и тщательного анализа совершаемых сделок;
• 3) порядок сбора и хранения необходимой информации;
• 4) сообщение о подозрительных сделках в подразделение финансовой разведки;
• 5) разработка программ по борьбе с отмыванием денег, включающих процедуры отбора сотрудников, повышения их квалификации, процедуры обеспечения соблюдения установленных требований и аудиторскую функцию для целей проверки системы.

Основным источником права в сфере финансового мониторинга в Российской Федерации является Федеральный Закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее Закон № 115-ФЗ). Он занимает центральное место в системе нормативных правовых актов по вопросам ПОД/ФТ, определяя содержание связанных с ним положений иных федеральных законов, а также принимаемых в его исполнение подзаконных актов. В свою очередь, соответствующие положения Закона № 115-ФЗ и подзаконных актов основаны на Рекомендациях ФАТФ, а также Принципах Базельского комитета и других международных ассоциаций надзорных органов. Методические рекомендации по разработке КО правил внутреннего контроля (ПВК) в целях ПОД/ФТ утверждены указанием оперативного характера Банка России от 13 июля 2005 г. № 99-Т (далее Методические рекомендации № 99-Т).

Закон № 115-ФЗ определяет основные понятия сферы борьбы с экономической основой преступности. Доходы, полученные преступным путем, определены, как денежные средства или иное имущество, полученные в результате совершения преступления.

Закон № 115-ФЗ внес в систему российского законодательства существенное новшество, включив организации, осуществляющие операции с денежными средствами и иным имуществом, в государственную систему борьбы с ЛПД. Именно КО стоят на первом месте в перечне организаций, попадающих в сферу применения настоящего Федерального закона. Это объясняется и утвержденной позицией ФАТФ, согласно которой основным инструментом отмывания денег являются именно банковские продукты. Банковская система наиболее подвержена рискам, так как отмывание преступных доходов является, как правило, многоэтапным преступлением, включает систему многочисленных финансовых операций, призванных скрыть первоначальный источник полученных преступным путем средств, в том числе путем перевода через банковские счета [95]. КО, открывая счета и проводя по поручению своих клиентов операции, связанные с наличными, безналичными денежными средствами, переводами без открытия банковских счетов, могут быть задействованы в легализации незаконных доходов и ФТ. Таким образом, не вызывает сомнений, что банки, через которые проходит абсолютное большинство всех финансовых операций, играют определяющую роль в функционировании национальной системы ПОД/ФТ и реализации Федерального закона № 115-ФЗ.

Закон № 115-ФЗ ставит перед банками масштабные задачи по организации специального ВК, определяемого как деятельность КО по выявлению операций, подлежащих обязательному контролю, и операций с денежными средствами или иным имуществом, связанных с ЛПД и ФТ. Термин «обязательный контроль» означает совокупность принимаемых уполномоченным органом мер по контролю за операциями с денежными средствами иным имуществом, осуществляемому на основании информации, представляемой ему организациями, осуществляющими такие операции, а также проверке этой информации в соответствии с законодательством РФ.

Закон № 115-ФЗ устанавливает две группы операций, подлежащих обязательному контролю. К первой группе относятся операции, квалифицируемые по совокупности двух признаков: размера и вида самой операции. Во вторую группу входят независимо от суммы, на которую они совершаются, операции с денежными средствами или иным имуществом в случае, если хотя бы одной из сторон является организация или физическое лицо, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности.

С введением Закона № 115-ФЗ ВК в сфере ПОД/ФТ стал неотъемлемым компонентом системы ВК КО. Это закреплено в документах Базельского комитета и нашло отражение в российских законодательных актах.

Положение Банка России от 16 декабря 2003 г. № 242-П «Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах» [67] определяет ВК как деятельность, осуществляемую КО (ее органами управления, подразделениями и служащими) и направленную на достижение следующих целей:

• 1. Эффективность и результативность финансово-хозяйственной деятельности при совершении банковских операций и других сделок, эффективность управления активами и пассивами, включая обеспечение сохранности активов, управления банковскими рисками.
• 2. Достоверность, полнота, объективность и своевременность составления и представления финансовой, бухгалтерской, статистической и иной отчетности (для внешних и внутренних пользователей), а также информационной безопасность.
• 3. Соблюдение нормативных правовых актов, учредительных и внутренних документов КО.
• 4. Исключение вовлечения КО и участия ее служащих в осуществлении противоправной деятельности, в том числе ЛПД и ФТ, а также своевременное представление в соответствии с законодательством Российской Федерации сведений в органы государственной власти и Банк России.

Можно констатировать, что произошел процесс интеграции ВК по ПОД/ФТ в систему ВК КО. Синтезируя данные законодательных актов Банка России и рекомендации Базельского комитета, автор работы предлагает следующее определение ВК в сфере ПОД/ФТ.

Внутренний контроль в сфере ПОД/ФТ — процесс, осуществляемый сотрудниками всех уровней КО, по выявлению операций, подлежащих обязательному контролю, и операций с денежными средствами или иным имуществом, связанных с ЛПД и ФТ, в целях соблюдения положений действующего законодательства в этой сфере, исключения вовлечения КО в сомнительные финансовые операции и активного участия каждого банка в обеспечении стабильности финансовой системы в целом.

Сидоренко С.Ю., исследуя формы ВК, определяет ВК в сфере ПОД/ФТ как административно — правовую форму ВК КО (Прил. А).

Некоторые авторы (А.В. Резников, А. В. Маховский, Е.А. Дюбанов) склоняются к тому, что ВК в сфере ПОД/ФТ заключается в осуществлении «качественного финансового мониторинга в страновом масштабе» [79]. С их точки зрения цели, методы, инструменты и правовая регламентация ВК в сфере ПОД/ФТ и системы ВК в банке не совпадают.

Содержание изложенных выше документов опровергает эту точку зрения, подтверждая, что ВК в сфере ПОД/ФТ призван обеспечить реализацию целей и задач, предусмотренных системой ВК КО.

Перечисленные авторы считают, что снижение репутационных рисков КО является лишь производной целью от «обособленной функции, возложенной на КО государством» [79]. Базельский комитет и банковские органы надзора во всем мире при разработке принципов эффективного ВК, в том числе в сфере ПОД/ФТ, опираются на уроки, извлеченные из анализа проблемных ситуаций в банковской сфере некоторых странах — членов Комитета. Анализ проблем, вызвавших эти убытки, показывает, что их можно было избежать, если бы банки имели эффективные системы ВК в сфере ПОД/ФТ. По — мнению В. Н. Мельникова, «на текущем этапе развития банковского дела сложились такие условия, когда ни значительный собственный капитал, ни масштабность деятельности, ни растущие объемы операций не могут рассматриваться как безоговорочные и единственные гаранты устойчивости банка. Последние годы наглядно показали, что КО, не способная и не желающая принимать меры по ПОД/ФТ, рискует свой репутацией как на внутреннем, так и на международном рынке [40].

Деловая репутация банка — один из факторов экономического благополучия. Клиент, сотрудничающий с сомнительным банком, рискует потерять свои денежные средства. Это мотивирует банки бороться с проникновением преступных доходов в сферу легальных банковских операций. Участие банка в выявлении попыток ЛПД заключается главным образом в осуществлении мер ВК. К ним относятся:

• 1. Идентификация лиц, находящихся на обслуживании в КО (включая иностранных публичных должностных лиц).
• 2. Установление и идентификация выгодоприобретателей.
• 3. Систематическое обновление информации о клиентах и выгодоприобретателях.
• 4. Документальное фиксирование и представление в уполномоченный орган не позднее рабочего дня, следующего за днем совершения операции, сведений по подлежащим обязательному контролю операциям с денежными средствами или иным имуществом.

Банки в целях предотвращения ЛПД и ФТ обязаны разрабатывать ПВК и программы его осуществления, назначать специальных должностных лиц, ответственных за соблюдение указанных правил и реализацию указанных программ, а также предпринимать иные внутренние организационные меры в указанных целях. Перечисленные меры будут более подробно освещены во второй главе.

В ходе реализации мер ВК в сфере ПОД/ФТ совершенствуются механизмы управления отношений с клиентами, повышается качество и полнота информации, позволяющей оценить степень риска того или иного клиента, либо его операций. Сегодня «многие КО исходят из того, что система ВК в сфере ПОД/ФТ позволяет им без опасений работать на мировом финансовом рынке, защититься от финансового мошенничества, снизить репутационный, операционный и кредитный риски» [39], а также внести свой вклад в защиту экономики и общества от развития негативных процессов, связанных с деятельностью теневого и криминального секторов.