Организационные основы функционирования системы внутреннего контроля в российских банках

Правовое регулирование системы внутреннего контроля

В России на законодательном уровне требование об организации внутреннего контроля в кредитных организациях появилось с принятием Федерального закона от 3 февраля 1996 года № 17-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР». Новая редакция ст. 24 названного закона предусматривала, что кредитная организация обязана организовывать внутренний контроль, обеспечивающий надлежащий уровень надежности, соответствующий характеру и масштабам проводимых операций.

В развитие данного требования Банком России были изданы Положение от 28.08.1997 № 509 «Об организации внутреннего контроля в банках» (далее — Положение № 509) и Указания от 29.08.1997 № 510 «О порядке организации внутреннего контроля в кредитных организациях — участниках финансовых рынков» (последний документ в дальнейшем был заменен Указанием Банка России от 07.07.1999 № 603-У «О порядке осуществления внутреннего контроля за соответствием деятельности на финансовых рынках законодательству о финансовых рынках в кредитных организациях»).

Федеральным законом от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма» на организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, возлагается обязанность в целях предотвращения легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма, разрабатывать правила внутреннего контроля и программы его осуществления, назначать специальных должностных лиц, ответственных за соблюдение указанных правил, и реализацию указанных программ, а также предпринимать иные внутренние организационные меры в указанных целях. В развитие требований указанного закона Банком России были изданы нормативные акты и разъяснения, детализирующие порядок осуществления внутреннего контроля в указанных целях применительно к деятельности кредитных организаций.

Поскольку надзор за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг (в том числе, когда таковыми выступают банки) осуществляется Федеральной службой по финансовым рынкам, ею установлены требования к организации внутреннего контроля для соответствующих субъектов, которые отражены в «Положении о внутреннем контроле профессионального участника рынка ценных бумаг», утвержденного Приказом ФСФР от 21.03.2006 № 06−29/ПЗ-Н.

Практика применения Положения № 509 вызвала много вопросов как со стороны специалистов по аудиту, менеджменту и праву, так и со стороны руководителей банков, особенно небольших. Основной проблемой явилось то, что при разработке данного документа в качестве базовой была принята концепция всеобъемлющего контроля, подразумевающая наличие постоянного контроля за всеми аспектами деятельности кредитной организации путем создания такого режима работы сотрудников, который исключает ошибки и отклонения от установленных правил и процедур [31].

Основной целью внутреннего контроля, согласно Положению № 509, являлась защита интересов инвесторов, банков и их клиентов путем контроля за соблюдением сотрудниками банка законодательства, нормативных актов и стандартов профессиональной деятельности, урегулирования конфликтов интересов, обеспечения надлежащего уровня надежности, соответствующей характеру и масштабам проводимых банком операций и минимизации рисков банковской деятельности. Тем самым, главной провозглашена цель, внешняя по отношению к кредитной организации. Кроме того, у перечисленных субъектов и интересы могут быть различными, и урегулировать их можно по-разному, в зависимости от приоритетов. Единственным органом, осуществляющим непосредственную организацию системы внутреннего контроля, была названа служба внутреннего контроля.

Однако от масштабов и направлений деятельности банка зависит специфика рисков и набор наиболее эффективных форм и методов внутреннего контроля. При этом совершенно не обязательно контролировать все и всех, а достаточно распределить ответственность за осуществление контроля между различными подразделениями, базируясь на поставленных перед кредитной организацией целях и связанных с ними рисках.

Этим объясняется то, что сначала эти требования были реализованы банками в основном формально: где-то в службу внутреннего контроля переименовали подразделение внутреннего аудита, где-то сформировали новое подразделение под конкретного человека, где-то добавили новые функции службе безопасности или бухгалтерии. Такое положение не могло не вызвать негативной реакции Банка России. В октябре 1999 года Письмом № 289-Т «О мерах по повышению уровня внутреннего контроля в банках» Банк России обратил особое внимание на наличие серьезных недостатков в деятельности служб внутреннего контроля кредитных организаций, потребовав от территориальных учреждений существенно усилить надзор за их организацией и эффективностью, в том числе при проведении проверок кредитных организаций.

К настоящему времени ситуация существенно изменилась в связи с вступлением в силу в феврале 2004 года Положения Банка России № 242-П «Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах» (далее по тексту Положение либо Положение № 242-П).

Данное Положение принципиально меняет подход к организации внутреннего контроля в сравнении с ранее действовавшим подходом и является значительным шагом в направлении совершенствования внутреннего контроля, поскольку при его подготовке использован международный опыт внутреннего контроля, модель контроля, ориентированного на риск.

Положение основывается на подходах к построению системы внутреннего контроля, рекомендованных Базельским комитетом в соответствие с моделью COSO. По сравнению с ранее действовавшим Положением № 509 более развернуто регламентированы вопросы организации системы внутреннего контроля, описаны ее основные элементы, с учетом международных стандартов установлены требования к организации службы внутреннего контроля, содержанию внутреннего документа, определяющего порядок ее создания и функционирования. Кроме того, Положение, помимо банков, распространяется также на небанковские кредитные организации и банковские группы.

Согласно Положению внутренний контроль определяется как деятельность, осуществляемая органами управления, подразделениями и служащими кредитной организации, направленная на достижение следующих целей:

эффективности и результативности финансово — хозяйственной деятельности банка при осуществлении им операций и сделок, эффективности управления активами и пассивами, а также управления банковскими рисками;

достоверности, полноты, объективности и своевременности составления и представлении финансовой, бухгалтерской, статистической и иной отчетности (для внешних и внутренних пользователей), а также информационной безопасности;

соблюдения нормативных правовых актов, стандартов саморегулируемых организаций, учредительных и внутренних документов кредитной организации.

Учитывая то значение, которое придается мировым сообществом и Российской Федерацией борьбе с легализацией доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма, как отдельная цель выделяется исключение вовлечения кредитной организации и участия ее служащих в осуществлении противоправной деятельности.

Система внутреннего контроля рассматривается в Положении как совокупность системы органов и направлений внутреннего контроля. В соответствии с международной практикой Положением предусматривается, что система органов внутреннего контроля состоит из органов управления, а также подразделений и служащих, выполняющих функции в рамках системы внутреннего контроля. Направления внутреннего контроля включают:

контроль органов управления за организацией деятельности кредитной организации;

контроль за функционированием системы управления банковскими рисками и оценку банковских рисков;

контроль за распределением полномочий при совершении банковских операций и других сделок;

контроль за управлением информационными потоками и обеспечением информационной безопасности;

постоянный мониторинг системы внутреннего контроля.

В соответствии с Базельскими принципами Банк России устанавливает в Положении требование наличия у всех кредитных организаций эффективной системы внутреннего контроля, не регламентируя конкретно порядок ее построения. Главное — система внутреннего контроля должна соответствовать характеру и сложности деятельности банка и принимаемым им рискам. Для менеджмента важно распределить ответственность между различными подразделениями, встраивая контроль в их текущую деятельность, и знать, где и какой контроль установлен и насколько эффективно работает. Выбор наиболее эффективных методов и технологий внутреннего контроля определяется целями и видами деятельности банка, окружающей средой и соответствующим набором неотъемлемых рисков, поэтому необязательно поручать осуществление всех процедур контроля отдельно выделенному подразделению. Система внутреннего контроля должна разрабатываться с учетом специфики деятельности банка, т. к. единой системы управления рисками, которая подходила бы для всех кредитных организаций, не существует. Банки самостоятельного формулируют политику в отношении риск — менеджмента, критериев оценки, методик идентификации, контроля и управления рисками.

Принятие Банком России Положения № 242-П выводит правовое регулирование внутреннего контроля в кредитных организациях на новый качественный уровень. Это важный шаг в направлении построения эффективной системы внутреннего контроля в российских банках и приближения внутреннего контроля к международным стандартам.

Кроме того, с целью совершенствования работы по подготовке и проведению проверки и оценки организации внутреннего контроля в кредитных организациях, а также анализа, систематизации и обобщения их результатов Центральный банк Российской Федерации подготовил и направил для практического применения уполномоченными представителями Банка России Методические рекомендации по проведению проверки организации внутреннего контроля в кредитных организациях (Письмо Банка России от 24 марта 2005 № 47-Т) и Методические рекомендации по проведению оценки организации внутреннего контроля в кредитных организациях. Методические рекомендации по проведению оценки организации внутреннего контроля в кредитной организации предлагается применять уполномоченным представителям Банка России при вынесении мотивированного суждения для тестирования новых подходов к оценке организации внутреннего контроля в кредитных организациях.