Международный и отечественный опыт инспектирования

Зарубежный опыт надзора, направленный на риск (риск-ориентированный надзор)

Конец прошлого и начало нынешнего века примечательны серьезными изменениями в идеологии и в практике хозяйственного (микроэкономического) регулирования. Вместо детальных правил и жестких норм на первый план в идеологии регулирования вышли содержательные подходы, облекаемые в форму концептуальных идей и принципов. Следствием их стали усилия по модернизации регулятивных систем, предпринимаемые на протяжении ряда последних лет органами регулирования надзора разных стран.

Инспектирование (ревизия) на местах. Проверка степени достоверности передаваемой надзорным органам информации, формирование максимально точного представления о положении банка, качестве его менеджмента могут быть обеспечены только в ходе проверки на месте. Этим определяется значение данного этапа надзора за функционированием кредитных учреждений, инспектирования (ревизии) на местах. В связи с трудоемкостью проведения ревизий на местах органы надзора осуществляют их периодически (они могут быть плановыми, регулярными и внеочередными) и устанавливают характер инспекций, которые в зависимости от целей и масштабов проверки могут быть общими, ограниченными и специальными.

Во время общей проверки анализируются различные аспекты деятельности банка и главные области риска. Как правило, выявляются соблюдение банком законов, правильность составления отчетов, наличие эффективной системы управления и производится оценка общего финансового состояния банка.

При ограниченных проверках рассматриваются определенные аспекты деятельности банка, отдельные зоны риска, например, анализируется кредитный портфель.

В ходе специальных проверок объектом изучения становятся конкретные операции банка, например сделки с иностранной валютой или компьютерная обработка информации.

Частота проведения ревизий и их объем варьируются в зависимости от степени доверия надзорных органов к кредитным учреждениям, их роли в кредитно-финансовой системе, наличия у них проблем. Обычно проверки устанавливаются чаще в крупных банках, а также в кредитных учреждениях, испытывающих серьезные затруднения. В одних странах ревизии на местах проводятся редко и их объектом являются, как правило, нестабильные банки, в других проверкам придается большее значение.

В Италии проверки на местах осуществляются каждые 4 — 5 лет в небольших и каждые 8 — 9 лет — в крупных банках. Как правило, инспекции длятся 4 — 6 месяцев и в них участвуют 5−6 инспекторов из Банка Италии. Инспекции планируются в начале года, как региональными отделениями Банка Италии, так и Центральным инспекционным отделом. Более мелкие банки проверяются служащими отделений, осуществляющими и обычный документарный надзор за данными кредитными учреждениями. В ходе проверок им оказывает содействие группа старших инспекторов из центрального аппарата Банка Италии. Как правило, инспекторы знакомятся с информацией о банке в его головной конторе, но иногда посещают и филиалы банка — местные и зарубежные. Инспекторы обязаны информировать Банк Италии обо всех фактах противоправной деятельности, обнаруженных во время ревизий, соблюдать конфиденциальность полученной информации, отчитаться непосредственно перед управляющим Банком Италии.

Во всех странах по результатам проверок на месте составляются письменные отчеты, доводимые до сведения руководства центрального банка, оценивающего информацию инспекторов и дающего при необходимости разрешение на принятие соответствующих мер воздействия на банк. Затем отчет вместе с сопроводительным письмом направляется в банк, где на Совете директоров обсуждается сделанные по результатам проверки заключения.

Особенно четкая процедура инспектирования характерна для США. Так, деятельность банковской системы в США контролируется и регулируется тремя федеральными ведомствами: Департаментом контроля денежного обращения (служба Министерства финансов), подразделениями надзора Федеральной резервной системы (ФРС) и Федеральной корпорацией по страхованию депозитов (ФКСД), все они имеют право проводить инспекции на местах, а также представители отделов управляющего банков при правительстве штатов. Указанные органы банковского надзора проводят обязательные проверки поднадзорных им банков независимо друг от друга и не реже одного раза в один-два года. При этом цели проверок и методы их проведения, как правило, идентичны, в связи с чем, почти каждый коммерческий банк в США проверяется на систематической основе от 4 до 6 раз в год при общей продолжительности проверок от нескольких дней до нескольких недель в зависимости от размеров банка и его финансового состояния.

В последнее время в мире все большее внимание уделяется инспектированию на местах. Начиная с 1995 года ФРС, проанализировав ситуацию в области надзора, пришла к выводу, что существовавший подход в отношении надзора за кредитными организациями неэффективен. В обязанности инспекторов ФРС не должны входить обязанности внутренних аудиторов, им достаточно убедиться, что в банке задействованы адекватные механизмы внутреннего контроля и работают процессы управления риском. После этого инспекторы могут использовать работу внутреннего аудита при проведении инспекционных проверок. Таким образом, началась разработка процесса надзора, ориентированного на риск.

ФРС разработала руководящие регламентирующие документы по вопросам управления рисками, обязательные для исполнения кредитными организациями. Так, в 1995 г. была принята Программа надзора за зарубежными банковскими учреждениями и документ «RЧ21 (Предписание для XXI века): адаптация инспекционных проверок, системы раннего предупреждения».

Основными документами (Таблица № 1) в этой области являются:

Таблица № 1.

Эти документы размещены на веб-сайте ФРС.

Основы проведения инспекционной проверки, ориентированной на риск, предполагают использование инспекторами системы внутреннего контроля и управления риском в банке. Инспекторы ФРС анализируют финансовые отчеты кредитной организации, поступающие в течение года, проводят регулярные беседы с руководством, изучают отчеты внутренних аудиторов, и на основе анализа банка определяют участки, которые они будут проверять. Для проведения проверки конкретной кредитной организации составляется индивидуальный план, а по ее окончании готовится отчет.

Каждый план инспекционной проверки составляется таким образом, чтобы учитывалась специфика отдельных банков. При планировании надзорный орган опирается на информацию, которую он получает от кредитных организаций на постоянной основе. Почти всегда анализируется область кредитования как основное направление деятельности. Если банк не ведет активных торговых и валютных операций, то работа подразделений, осуществляющих эти операции, изучаться не будет и соответственно не будут выделяться ресурсы для их проверки.

К различным типам банков применяется и разный подход. Инспекционная проверка на основе типа кредитной организации:

• — местные банки,
• — региональные банки,
• — филиалы и отделения зарубежных банков в США (ежегодная инспекционная проверка, ежеквартальные встречи с руководством);
• — крупные и сложные кредитные организации (конкретные инспекторы работают на постоянной основе, особое внимание уделяется мониторингу и сериям целевых проверок);
• — кредитные организации, не имеющие существенных активов и не ведущие операции (банки-«ракушки»).

В небольших банках с активами не более 1 млрд долл., как правило, проводится одна инспекционная проверка в год. Один инспектор ФРС курирует около десяти таких банков. В течение года он должен проанализировать и проверить их финансовые отчеты и не менее одного раза в квартал встретиться с руководителями и обсудить финансовое состояние банка. Инспекционная проверка небольшого банка надзорным органом начинается с изучения результатов последней проверки.

Наибольшую озабоченность у надзорных органов США вызывают крупные и сложные кредитные организации, поэтому мониторинг там проводится на местах, а не дистанционно. В таких банках на постоянной основе работает старший инспектор ФРС, и в зависимости от сложности организации ему выделяется группа инспекторов от пяти до десяти человек. Особое внимание здесь уделяется постоянному мониторингу и серии целевых проверок.

Для проведения более эффективных проверок возможны изменения в процессе надзора за деятельностью банка. Например, надзорным органом планируется проведение целевой проверки портфеля ценных бумаг банка, но одновременно выявляются проблемы, возникшие в кредитном портфеле. В этом случае план проверки может быть изменен, и сначала инспекторы проверят кредитный портфель, а затем — портфель ценных бумаг. ФРС старается направлять свои ресурсы на те финансовые учреждения, где риск выше.

Выявлять проблемные кредитные организации ФРС помогает постоянный мониторинг, основанный на ежеквартальной финансовой отчетности, анализируемой с помощью компьютерных систем. Такой анализ позволяет идентифицировать банки, у которых основные показатели значительно отклоняются от средних показателей группы сравнимых с ним банков. Используемая система мониторинга и анализа дает возможность ФРС успевать отслеживать изменения, происходящие в банках, не увеличивая свой штат сотрудников.

Этапы процесса проверки выстраиваются в зависимости от сложности и специфики кредитной организации. Инспекторы разрабатывают набор стандартных отчетов. По крупным банкам такие отчеты они заполняют ежеквартально, а по менее сложным и небольшим кредитным организациям, как правило, готовится один отчет в год.

Процесс проверки, ориентированной на риск (ключевые шаги):

• 1) Соответствующие документы.
• 2) Понимание специфики кредитной организации и сбор информации о ней.
• 3) Институциональный профиль.
• 4) Оценка институционального (общего) риска и систем управления риском.
• 5) Матрица риска и оценка риска.
• 6) Определение масштаба работы надзорного органа.
• 7) План проведения надзора/Программа инспекционных проверок.
• 8) Определение масштаба проверки — докладная записка о диапазоне проверки.
• 9) Составление запроса о предоставлении информации с учетом специфики финансового учреждения.
• 10) Письмо с уведомлением о проведении инспекционной проверки.
• 11) Проведение инспекционной проверки. Использование модулей инспектирования и рабочей программы.
• 12) Подготовка отчета о проведении инспекционной проверки.
• 13) Отчет и рекомендации руководству банка в виде письма.
• 14) Встречи с руководством и/или советом директоров.
• 15) Проведение постоянного дистанционного надзора:
  • — внесение изменений в документы, связанные с вопросом риска;
  • — наблюдения и мониторинг;
  • — совещания руководства.

Процесс проверки, ориентированной на риск, включает в себя ключевые шаги, отражаемые в отчетах инспекторов. Перед проведением ежегодной инспекционной проверки на местах руководитель инспекторской группы и его сотрудники встречаются с руководством банка и проводят совещание, на котором они заполняют институциональный профиль, участвуют в заполнении матрицы риска и оценки риска.

Институциональный профиль — суммирующий документ, который содержит описание банка (его место нахождения, структуру руководства, продукты, предлагаемые банком). В этот документ ежеквартально вносятся изменения с учетом нововведений.

На проводимом совещании, предшествующем проверке, основное внимание уделяется изменениям в стратегии банка, новым продуктам и видам деятельности, текущим вопросам и проблемам, существенным изменениям в составе сотрудников и нововведениям в информационных технологиях, а также общеэкономическим условиям. В крупных кредитных организациях, как правило, в течение квартала происходят замены в руководстве или вводятся новые продукты. Инспекторы стараются отследить через этот документ такие нововведения. Для заполнения институционального профиля инспекторы пользуются как внутренними (своими) источниками (отчетами о проведении инспекционной проверки и рабочими документами, докладными записками, материалами мониторинга, предоставляемыми отчетами в надзорный орган и своими базами данных), так и внешними (отчетами рейтинговых агентств, отчетами аналитиков инвестиционных компаний, периодическими изданиями, Интернетом и другими источниками новостей).

Матрица риска и оценка риска. В этот ежеквартальный отчет входит анализ и подробное рассмотрение оценки риска, систем управления риском в масштабе банка и изменения, происходящие за квартал. Существует также возможность запроса информации по управлению риском и получения отчетов внутреннего и внешнего аудита. Если инспекторы определят, что существенных изменений, связанных с риском, не произошло, то за этот период деятельности в основном анализируются отчеты для органов управления и внутреннего аудита.

После проведения ежеквартального анализа оценки риска инспекторы выделяют те сферы деятельности, которые они должны проверить. Затем готовится план инспекционных проверок на местах на год и составляется программа инспекционной проверки, предусматривающая график всех мероприятий по проверке, включая специализированные области и отдельные структуры, проверяемые другими надзорными органами. В течение квартала в план или программу могут вноситься изменения в зависимости от ситуации в банке.

В начале каждого квартала формируются группы инспекторов. Для проведения проверки возможно привлечение дополнительных инспекторов, но это должно быть обосновано, а инспекторы предупреждены заранее. В процессе составления плана проверки обязательно определяется и ее диапазон. В связи с этим готовится докладная записка о диапазоне (масштабе) проверки, которая содержит конкретные цели проверки и приоритеты по направлениям бизнеса на основе процесса оценки риска. ФРС концентрирует свои усилия на областях высокого риска, и в докладной записке о масштабе проверки указывается распределение сотрудников по различным участкам работы. Необходимо отметить, что докладная записка является инструментом планирования, и работа на месте может потребовать изменений как до начала проверки, так и в ходе проверки.

Группа инспекторов должна прийти к общему согласию относительно проверяемых участков в банке. Затем в банк не менее чем за 30 дней направляется письмо с уведомлением о проведении инспекционной проверки. В этом письме указывается перечень документов, которые банк должен будет предоставить.

Длительность проведения целевой проверки зависит от ее диапазона, но в целом проверка крупной кредитной организации длится около трех недель (в более сложных кредитных организациях на нее может отводиться от четырех до пяти недель). В случае предоставления банком недостоверного ежеквартального отчета, направляемого в надзорный орган, в вопросы проверки включается анализ правильности составления отчетности, а если недостоверность существенная, то ФРС требует от банка повторного предоставления отчета. В крупных финансовых учреждениях не менее одного раза в три года проводится проверка достоверности отчетности.

Иногда недостоверность отчетности может быть связана с неправильным трактовкой инструкции по ее заполнению. На основе таких отчетов ФРС осуществляет дистанционный мониторинг риска в небольших банках, где нет инспекторов, работающих на постоянной основе. Если из отчета видно, что у банка значительно возрос объем кредитов, то инспекторы готовятся к выходу в банк с проверкой, так как возможно, что банк изменил стандарты или добавил новый продукт, или этот отчет недостоверный.

Работа инспекторов во многом зависит от того, что уже проделано внутренним аудитом, чтобы не дублировать его работу. Но вначале надзорный орган должен определить степень доверия к внутреннему аудиту и давность последней проверки каждого из направлений деятельности банка.

При проведении оценки работы внутреннего аудита изучаются квалификация аудиторов, укомплектованность отдела, процент выполнения плана, отчеты внутреннего аудита. Затем выбирается несколько проверок, которые проводились силами внутреннего аудита, и анализируются их рабочие документы. Такие проверки осуществляются для оценки правильности выводов внутренних аудиторов и установления, каким образом их выводы подкреплялись реально проведенной работой. Если все выводы подтверждаются, то работа одела внутреннего аудита признается эффективной и пригодной для использования ее результатов надзорным органом. Инспекторы должны убедиться, что органы управления банка отреагировали на проблемы, выявленные аудитом, и устранили их.

Существенным компонентом работы инспекторов является оценка риска.

Цели оценки риска следующие:

• 1. определение уровня риска, связанного с конкретным подразделением и направлением деятельности;
• 2. определение эффективности системы управления для измерения и мониторинга рисков, а также воздействия внешних факторов риска;
• 3. определение общего риска.

На последнем этапе оценки риска по каждому направлению деятельности присваивается рейтинг по управлению риском (сильный, приемлемый, слабый). Анализируются основные виды риска (кредитный, рыночный, операционный, риск потери ликвидности, правовой и репутационный) и дается письменное заключение по их оценке.

Такая оценка базируется на четырех основных аспектах:

• 1) эффективный ежедневный контроль текущей деятельности со стороны органов управления;
• 2) достаточная степень независимости между управлением риском и функциями бизнес — подразделений;
• 3) своевременные и точные данные, предоставляемые информационными системами;
• 4) эффективная функция внутреннего аудита, обеспечивающая всестороннюю идентификацию ключевых областей риска.

При оценке системы управления риском инспекторы учитывают такие факторы, снижающие риск, как своевременная реакция руководства банка на проблемы, выявленные надзорными органами, быстрое реагирование на изменения, происходящие в отрасли, а также использование надлежащей системы мониторинга и линий подотчетности.

По окончании проверки группа инспекторов в течение 45 дней готовит отчет и рекомендации банку в виде письма, на которое высшее руководство банка должно дать официальный ответ. Однако перед уходом инспекторов из кредитной организации проводится заключительное совещание с руководством, где представляются краткие выводы по проверке и даются объяснения по выявленным проблемам. Если позднее выводы инспекторов, представленные на заключительном совещании, уточняются, то об этом сообщается руководству банка прежде, чем направляется письмо. Это профессиональная этика.

В отчет по итогам инспекционной проверки в основном включаются нарушения и вопросы, которые вызвали озабоченность у специалистов надзорного органа. Если в ходе проверки серьезных недостатков не выявлено, то это отражается в системе рейтинга CAMEL (C — достаточность капитала, A — качество активов, М — оценка руководства (менеджмент), Е — прибыль, L — ликвидность). Но даже при присвоении банку удовлетворительного рейтинга, инспекторы должны проводить качественное документирование рабочих документов.

Если инспекторской проверкой выявляются проблемы, связанные с нарушением закона, то об этом ставится в известность юридический отдел ФРС, кроме того, инспекторы консультируются с экспертами главного офиса ФРС в Вашингтоне. Руководство банка также информируется об этом.

Иногда руководство банка приступает к устранению обнаруженных недостатков еще в ходе проверки, и этот факт отмечается в отчете инспекторов. Также в отчете указываются обнаруженные инспекторами проблемы, ранее выявленные внутренним аудитом. После получения письма по результатам инспекционной проверки руководство банка готовит официальный ответ. Оно может не согласиться с выводами, сделанными инспекторами, и этот факт отмечается руководством в своем ответе.

В крупных банках инспекторы ежеквартально отчитываются перед советом директоров и обосновывают свою оценку по этому отчету. Если в процессе работы инспекторы обнаруживают проблему в каком-либо подразделении банка, то они готовят отдельный отчет с указанием руководству устранить ее и требуют подготовить ответ. В том случае, если проблема незначительная, то отчет может быть адресован руководителю этого подразделения (начальнику отдела), а копии предоставляются представителям высшего руководства банка и юридического отдела. Если же выявленная проблема достаточно серьезна, то отчет инспекторов с их выводами может быть направлен совету директоров, главному исполнительному должностному лицу корпорации (президенту) и всем ключевым лицам организации (главному аудитору, главному юристу, начальнику кредитного отдела, риск — менеджеру банка и руководителю проверяемого подразделения).

Письмо с отчетом по целевой проверке одной области обычно состоит из двух-четырех страниц. Как правило, если серьезных проблем не выявлено, то оно направляется исполнительному руководителю, отвечающему за данное подразделение, и копии письма передаются в отдел внутреннего аудита, риск — менеджеру, в юридический отдел и президенту банка. Инспекторы тщательно подходят к подбору лиц, которым предоставляется копия отчета.

Необходимо подчеркнуть, что каждый федеральный резервный банк имеет свои отличия там, где нет строгих указаний ФРС, а есть только процедуры, поэтому в разных округах письма с отчетом инспекторской группы могут направляться разным ключевым лицам банка. Например, в Нью-Йорке дополнительная копия письма направляется только в отдел внутреннего аудита и руководителю проверяемого подразделения. В любом случае копия письма с отчетом о проверке направляется в головной офис ФРС в Вашингтоне, где эксперты проводят свой анализ. Иногда эксперты не соглашаются с выводами инспекторов, и тогда головной офис в Вашингтоне может провести проверку отдельных участков.

План инспекционных проверок кредитных организаций составляется каждым федеральным резервным банком отдельно. ФРС издало руководство по проведению инспекционных проверок с указаниями относительно проверки различных направлений банковской деятельности и проверок небольших банков. Если головной офис банка и его филиалы находятся в разных округах, то планирование проверок проводит тот федеральный резервный банк, на территории которого расположен головной офис, и именно этот резервный банк распределяет ресурсы по отделениям и филиалам. Головной офис ФРС в Вашингтоне к этому процессу не подключается. Но, как правило, все филиалы и отделения не проверяются, так как полная информация должна находится в головном офисе банка. В отдельном филиале может быть проведена целевая проверка, если он наиболее активно осуществляет какие-либо операции (соответственно здесь возникает область высокого риска и существует потенциальный риск больших убытков), а также при возникновении подозрений на мошенничество. Например, у J.P. Morgan Chase около 500 розничных филиалов в трех штатах и представительства в 20 штатах, поэтому группа инспекторов Федерального резервного банка Нью-Йорка, где находится головной офис, решает, какие из этих филиалов и представительств необходимо посетить и как распределить ресурсы.

Если надзорный орган США планирует проведение проверки зарубежного филиала американского банка, то такая проверка осуществляется на основании соглашений, заключаемых между органами надзора США и страны-нахождения филиала. Подписание межгосударственных соглашений проходит через головной офис ФРС в Вашингтоне. При этом проверку проводит ФРС, а надзорный орган страны нахождения филиала ставится в известность. Перед началом проверки между надзорными органами двух стран проходит обсуждение. Как правило, надзорный орган другой страны не участвует в проверке. При совместной проверке об этом информируется банк. Если банк возражает против проведения такой проверки, то инспекторы другой страны участвовать в ней не будут.

На качество и эффективность проводимых ФРС проверок оказывает влияние тот факт, что инспекторы специализируются по определенным направлениям деятельности банков: рынок капитала, кредитование, информационные технологии, а в округах, где расположены крупные финансовые центры (например, в Нью-Йорке), имеются еще и специалисты по операционной деятельности, противодействию отмыванию денег и по защите прав потребителей. Полная ответственность за оценку всех видов рисков лежит на главном инспекторе (руководителе группы), который выслушивает мнения разных специалистов и определяет приоритетность выявленных рисков. Поэтому руководитель группы должен обладать необходимыми знаниями и опытом, а также видеть многие проблемы в динамике и перспективе, чтобы принять правильное решение.

В США большая часть инспекторов ФРС участвует в инспекционных проверках, проводимых раз в год, и только около 10% сотрудников выделяется для работы в крупных кредитных организациях на постоянной основе. Но во всех случаях применяется принцип «риск — ориентированный надзор».