Специфические (частные) функции управления в государственных органах (на примере таможенных органов) и основные направления повышения их эффективности

Управление финансами

Управление финансами в таможенных органах связано как с их фискальной функцией, так и с традиционным пониманием управления финансами государственных организаций.

Фискальная (налоговая) функция таможенных органов многими авторами рассматривается в качестве изначальной, приоритетной, связанной с системой экономических рычагов таможенного регулирования. Исследователи вводят в научный оборот понятие финансово-правового статуса таможенных органов, содержание которого раскрывается «в двух значимых аспектах: во-первых, в процедуре взимания таможенных платежей с участников экспортно-импортных операций; во-вторых, в функционировании механизма бюджетного планирования финансирования самих таможенных органов». Следует указать, что в таком понимании финансово-правовой статус имеет преимущественно процедурный характер. Финансово-правовой статус таможенных органов, по определению О. Ю. Бакаевой, представляет собой компетенцию таможенных органов в процессе финансовой деятельности, формы и методы, посредством которых она реализуется, а также систему гарантий их финансовой деятельности. При этом понятие «финансовая деятельность таможенных органов» до сих пор не имеет общепризнанной интерпретации. Для понимания финансово-правового статуса таможенных органов существенным оказалось выделение фискальной и регулятивной составляющих в экономической направленности таможенного регулирования.

Фискальная составляющая, обеспечивающая через взимание таможенных платежей пополнение доходной части бюджета, неотъемлема от деятельности таможенных органов. В связи с вышеуказанным положение о том, что финансово-правовой статус таможенных органов реализуется посредством их финансовой деятельности, представляется методологически ценным, так как финансовая деятельность уже не отождествляется только с реализацией фискальной функции таможенных органов. Дело в том, что средства, поступающие в федеральный бюджет через таможенные органы, включают также штрафы, пени, недоимки и другие платежи, которые, во-первых, являются результатом применения административных наказаний и финансово-правовых санкций, а во-вторых, не указываются законодателем как таможенные платежи по ТК РФ. Таким образом, фискальные доходы бюджета формируются в результате реализации таможенными органами как фискальной (взимание таможенных платежей), так и правоохранительной (применение имущественных санкций) функций. Как видим, посредством фискальных доходов бюджета обе упомянутых функции получают дополнительную прочную связь, от которой абстрагироваться можно только чисто теоретически. Финансовая деятельность таможенных органов Российской Федерации представляет собой их плановую деятельность в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов федерального бюджета при выполнении таможенными органами фискальной и правоохранительной функций в целях обеспечения таможенного регулирования, что обусловливает участие таможенных органов в правоотношениях трех видов: таможенных, налоговых и бюджетных.

О.Ю. Бакаева, первоначально обоснованно признавая за таможенными органами две основополагающие функции — фискальную и правоохранительную, вносит предложение «вывести из структуры таможенных органов подразделения, исполняющие полномочия по выявлению и пресечению правонарушений в области таможенного дела, и передать их в ведение МВД России», следуя аналогии выделения из налоговой службы федеральных органов налоговой полиции с последующей передачей их функций МВД России. Таким образом, вызревают планы реформирования таможенных органов в направлении придания им статуса исключительно фискальных органов федеральной исполнительной власти. Определенная логика здесь, конечно, присутствует, если жестко ориентироваться на превращение таможенных органов в «налоговые органы, специализирующиеся на таможенных платежах», но общие выводы нашего исследования относительно должного статуса таможенных органов склоняются к тому, что подобные проекты не могут быть реализованы на конструктивной основе.

В серьезной оппозиции приведенным «фискальным» предложениям находится ряд авторов, которые при определении сущности таможенных органов делают акцент именно на правоохранительном характере их деятельности (п. 6 ст. 403 ТК РФ), выдвигая правоохранительную функцию на первый план. Таможенные органы рассматриваются как правоохранительные и военизированные. При этом обоснованно указывается на то, что в отличие от ТК РФ 1993 г. законодатель в ТК РФ 2003 г. не установил нормы, в соответствии с которой таможенные органы были бы отнесены к правоохранительным. Этот пробел должен быть восполнен в последующем законодательном процессе с учетом того, что в законодательство России должно быть введено и само понятие «правоохранительный орган». Это требование в отношении таможенных органов подтверждается признанием специалистов, что «таможенные органы, в отличие от большинства других органов, относящихся к числу правоохранительных, на всем протяжении их развития в России не являлись правоохранительными органами в современном их понимании», «осуществляли преимущественно фискальные функции». Официально статус правоохранительных был придан таможенным органам только с принятием ТК РФ 1993 г. в связи с их наделением правами осуществления оперативно-розыскной деятельности, дознания, рассмотрения дел об административных правонарушениях. Следовательно, по нашему мнению, при интегральной оценке деятельности таможенных органов значение их правоохранительных функций не стоит ни приуменьшать, ни абсолютизировать.

В последние годы внешнеэкономическая деятельность превратилась в важнейший фактор экономического роста. Во многих странах именно она определяет состояние национальной экономики.

Активное развитие международных экономических отношений предусматривает необходимость создания новых подходов к разработке и принятию эффективных управленческих решений по вопросам внешнеэкономической деятельности как на макро-, так и на микроуровне.

В системе органов государственного управления внешнеэкономической деятельностью особая роль отводится таможенной службе как наиболее динамично развивающейся, своевременно и качественно обслуживающей участников ВЭД. Эта роль обусловлена ростом масштабов внешнеэкономических связей. Значимость деятельности таможенной службы обусловлена и тем обстоятельством, что самым стабильным источником доходной части федерального бюджета России являются таможенные пошлины и сборы.

Фискальная деятельность таможенных органов традиционно является одним из основных направлений осуществления таможенной политики государства. Она призвана обеспечить решение двух важных задач — пополнение доходной части федерального бюджета и регулирование внешнеторговых отношений. Благодаря этому фискальная деятельность таможенных органов оказывает значительное влияние не только на внешнеэкономическую деятельность, но и на состояние внутренней экономики страны.

Вместе с тем, остаются значительные потери таможенных платежей из-за роста правонарушений в таможенной сфере. Основная доля зарегистрированных правонарушений в таможенной сфере приходится на правонарушения, связанные с уклонением от уплаты таможенных платежей. К таким правонарушениям относятся: незаконное заявление льгот и преференций; неправильное применение ставок налогообложения; занижение таможенной стоимости оформленных товаров; оформление товаров не под своим наименованием; подлог и фальсификация документов, банковских гарантий и т. д.

Необходимо отметить, что действующее таможенно-тарифное законодательство дает участнику ВЭД немалые возможности для поиска путей снижения таможенных платежей. В частности, это:

• · наличие преференций, что побуждает предпринимателя искать ходы для того, чтобы ими воспользоваться;
• · наличие различных ставок тарифа, что также побуждает выбирать варианты для применения более низкой ставки;
• · наличие пробелов в таможенно-тарифных нормативных документах и законах, несовершенством юридической техники и не учетом законодателем всех обстоятельств, способных возникнуть при исчислении или уплате того или иного вида платежа.

Зачастую попытки таможенных органов перекрыть возможности для уклонения от уплаты таможенных платежей остаются бесплодными из-за появления все новых схем минимизации обязательных выплат, изобретаемых участниками ВЭД. Действующее таможенное законодательство — даже с учетом непрекращающихся ужесточения оставляет широкие возможности для снижения таможенных платежей как законными, так и противозаконными способами. В настоящее время перед таможенными органами стоят более масштабные и ответственные задачи по формированию доходной части федерального бюджета.

Для обеспечения выполнения этих заданий в таможенной службе необходимо проводить мероприятия, направленные на повышение качества и гибкости законодательной базы, регламентирующей работу таможенных органов, усиление контрольных функций и совершенствование технологии взимания таможенных платежей.