Российская образовательная политика: основные принципы управления развитием знания

Стратегической целью концепции долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 г. является переход страны на качественно новый, инновационный путь развития. Системе образования в инновационном сценарии отводится особая роль — роль двигателя системных изменений в экономике и обществе. Построение современной системы образования и эффективное управление развитием знания на базе научных центров, национальных исследовательских университетов и технопарков должно стать необходимым условием инновационного прогресса страны. Проблему, обсуждаемую в данной статье, попытаемся конкретизировать. С одной стороны, государственная политика в сфере образования предусматривает обеспечение ключевых общесистемных изменений предполагается, что в системе образования будет действовать новый организационно-экономический механизм, в рамках которого произойдут серьезные изменения принципов управления в системе образования. При этом роль общественности в управлении и контроле качества образования как на уровне учреждений, так и на муниципальном, и региональном уровнях (наблюдательные, попечительские и управляющие советы) должна повышаться. С другой стороны, экспертное сообщество порой не допускается к детальной проработке ключевых документов, регламентирующих деятельность системы образования в изменяющихся условиях, что приводит не только к снижению темпов модернизации отечественного образования, но и к серьезным проблемам развития общества знания в России.

Остановимся на новом проекте закона «Об образовании» [1], который был подготовлен по заказу Министерства образования и науки РФ и был выставлен на сайт для обсуждения с 1 декабря 2010 г. по 1 февраля 2011 г. с последующим продлением; он вызвал широкий общественный резонанс. Примечательно, что над проектом нового закона работала многочисленная группа чиновников из Министерства образования, Министерства экономики, Министерства финансов, Министерства культуры, Министерства здравоохранения и социального развития, Министерства сельского хозяйства, МВД, Министерства обороны, ФАС, ФСБ и даже представители РЖД. Высшая школа была представлена всего несколькими ректорами вузов, а средняя школа — в лице единственного директора школы, члена Общественной палаты Е. Рачевского, и на общем фоне они оказались просто неуслышанными [2, с. 145]. В рамках данной статьи трудно дать всесторонний анализ Закона об образовании в предлагаемом варианте. Остановимся лишь на некоторых важных, на наш взгляд, положениях (и их последствиях в случае принятия закона).

Прежде всего, в контексте нашей работы возникает вопрос: насколько эффективно новый законопроект позволяет развивать качественно инновационное образование и готовить образованного специалиста высокой квалификации? Поскольку инновационное образование ориентировано не столько на передачу знаний, которые постоянно устаревают, сколько на овладение базовыми компетенциями, позволяющими затем приобретать знания самостоятельно, то такое образование связано с практикой более тесно, чем традиционное, и предполагает обучение за счет интеграции фундаментальной науки, непосредственно учебного процесса и производства.

Но может ли сегодня развиваться интенсивно инновационное образование? В проекте нового закона «Об образовании», парламентские слушания которого прошли в Государственной думе 13 октября 2010 г., образование определяется всего лишь как «услуга и общественное частное благо» [1]. Получается, что государство снимает с себя ответственность за образование: закон, который занимает 460 с., подразумевает изменения более чем в 50 законах, в том числе в Бюджетном и Уголовном кодексах, законах о военных, о беженцах, об опеке и попечительстве, является всего лишь инструкцией об образовательной деятельности. При этом новый закон не дает ответа ни на один из ключевых вопросов — например, о соответствии нормам европейского законодательства в области образования. Параметры оценки качества образования, рассматриваемые в законе, несопоставимы с европейскими стандартами. В таких условиях наше образование оказывается неспособным к вхождению в мировое образовательное пространство, хотя именно для этого проводились реформы высшей школы (введение бакалавриата и магистратуры, прием в вузы только по результатам единого государственного экзамена) и болезненные изменения в средней школе (сокращение и перестройка общеобразовательной программы, введение тестов ЕГЭ и т. д.).

Россия стремится во что бы то ни стало присоединиться к Болонской системе и добиться, чтобы ее дипломы признавались на Западе. Но с принятием нового закона возникнет полное несоответствие нашей системы европейским требованиям; закон в целом ухудшает положение российской системы образования и закрепляет воспроизводство неконкурентоспособной рабочей силы, что неизбежно ведет к тому, что наши дипломы не будут признаны не только европейскими, но и отечественными работодателями. По мнению заместителя председателя думского комитета по образованию О. Н. Смолина, в этом законопроекте нет ответов на главные вопросы образовательного процесса: чему будут учить, как будут учить, как будут финансироваться образовательные учреждения, будут ли налоговые льготы, каким образом (и будут ли) развиваться современные технологии [3].

Приведем конкретные примеры.

Во-первых, в предлагаемом законопроекте не оговаривается доля расходов консолидированного бюджета РФ на образование. Сегодня, по данным Общественной палаты РФ, она составляет около 3,5%, в то время как в 1970 г. доля расходов консолидированного бюджета РФ на образование, по данным Всемирного банка, составляла 7%. В странах, осуществляющих модернизацию, эта доля, как правило, составляет 7% и более [4]. Не оговаривается доля расходов федерального бюджета на высшее образование, хотя в законе РФ «Об образовании» в редакции 1996 г. она должна была составлять не менее 3%, однако в условиях передачи большей части социальных расходов в бюджеты субъектов РФ этот показатель требует повышения. Что касается принципов финансирования государственных и муниципальных образовательных учреждений, то законопроект предусматривает только подушевое финансирование.

Опыт развитых стран показывает, что подушевой принцип финансирования образовательных учреждений используется практически везде, но нигде он не является единственным, потому что в противном случае резко усиливается неравенство возможностей в сфере образования, что неизбежно тормозит развитие инновационного образования.

Во-вторых, один из авторов закона рекомендует сократить школьную программу в старших классах. Обязательными из девяти предметов должны стать лишь физкультура, основы безопасности жизнедеятельности, «гражданская зрелость» и «Россия в мире». «Необязательные» предметы по этому образовательному стандарту предложено свести в «интегрированные курсы»: объединить, например, химию, физику и биологию в один предмет под названием «естествознание». Необязательные предметы школьники смогут посещать по выбору. Согласно проекту, учебный день, начиная с 9-го класса, будет разделен на две половины: первая будет посвящена урокам, а вторая — «акциям, направленным на формирование личности гражданина» [5]. Председатель комитета Госдумы по культуре Г. Ивлиев выразил уверенность, что этому будет способствовать создание с помощью финансовой поддержки государства современной мифологии, идеализирующей Россию и российский народ [5]. Настораживает и заявление Д. А. Медведева на форуме «Россия, вперед», где он предложил для распространения идей модернизации использовать более доступные для молодежи, с его точки зрения, формы подачи информации, в том числе комиксы. «Информация на официальных сайтах скучная и занудная», — признал президент, в то время как, по его словам, «цепляет то, что интересно и весело» [6]. Мы считаем, что такой подход не сможет способствовать эффективной модернизации и технологическому развитию России. В качестве примера приведем Канаду, где, в частности, естественнонаучные предметы объединены в один цикл в школах для бедных, что снизило уровень подготовки учащихся, лишая талантливую молодежь возможность сделать социальную и профессиональную карьеру. Такая практика остро критикуется, поскольку она тормозит модернизацию страны за счет собственных ресурсов и заставляет увеличивать приток мигрантов, имеющих высокий уровень профессионализма.

В-третьих, согласно предлагаемому проекту закона, в качестве итоговой аттестации в школе допускается только Единый государственный экзамен с использованием заданий в виде тестов (с предлагаемым выбором ответа). Такая практика, безусловно, крайне негативно повлияет на продвижение по инновационному пути развития среднего образования [7, с. 66]. Вузы, которые теперь обязаны принимать всех абитуриентов только по результатам ЕГЭ, не могут провести качественный отбор. Вуз принимает всех, кто показал свое умение работать по шаблону. Количество тех, кто способен действительно учиться и развиваться, определяется уже непосредственно в течение первого семестра. Поэтому многие студенты — первокурсники, зачисленные по результатам ЕГЭ, на первой же сессии показывают неудовлетворительные результаты. Количество студентов сокращается, начинают работать механизмы бюджетного финансового регулирования и, как следствие, вузы вынуждены сокращать преподавательский состав. Предлагаемый закон об образовании бездумно подгоняет российскую систему образования под западные образцы, причем далеко не лучшие.

В-четвертых, как отмечено в законе, работники образовательных учреждений принимают участие в образовательной деятельности в качестве субъектов наравне с учащимися и их родителями. Очевидно, чтобы обеспечить должную социализацию ребенка, помочь родителям в его воспитании, педагог должен иметь высокий социальный статус, быть профессионалом, прошедшим конкурсный отбор, что возможно только благодаря созданию соответствующих условий труда, повышению заработной платы. Но проект закона умалчивает о размерах и заработной платы, гарантируемой государством, а также «ежемесячной денежной компенсации в целях содействия обеспечению книгоиздательской продукцией и периодическими изданиями педагогических работников» (п. 5 и 11 ст. 49), размер которой в настоящее время составляет 100−150 руб. в месяц. Если наше государство ставит целью модернизацию экономики и развитие инновационного образования, которое лежит в основе развития экономики, то заработная плата работника сферы образования не может быть ниже средней по стране. Она должна регулярно индексироваться в соответствии с инфляцией, а доплаты на обеспечение книгоиздательской продукцией и периодическими изданиями педагогических работников должны составлять фиксированную величину от оклада.

Более того, проект закона не регулирует объем учебной нагрузки для педагога (п. 5 ст. 49). Номинально 36-часовая рабочая неделя сохраняется, но фактически правительство ее увеличивает путем ужесточения требований к научной, методической и воспитательной работе. Верхний предел учебной нагрузки в вузе составляет порядка 900 ч из 1536 ч годового рабочего времени [2, с. 151]. Нагрузка преподавателя практически приравнивается к учебной нагрузке школьного учителя. Вместе с тем преподаватель вуза аттестуется с учетом научной работы, которая необходима как неотъемлемая составляющая инновационного образования [8, с. 68]. Но времени на эту работу преподаватель вуза фактически не имеет, потому что весь рабочий день уходит на организацию учебного процесса, подготовку к занятиям, работу с неуспевающими студентами, а также на другие мероприятия.

В-пятых, из-за перегруженности среднестатистического преподавателя вуза и отсутствия у него времени на занятие научной деятельностью сегодня связь науки и образования недостаточная, что самым явным образом тормозит развитие инновационного образования. Кроме того, быстрое обновление научных знаний и стремительное изменение социально-экономических и политических условий требуют регулярного повышения квалификации педагогов. Положение о повышении квалификации раз в пять лет сохранено в проекте закона, но, поскольку оно должно осуществляться за счет средств работодателя (п. 4 ст. 49), на практике оно превращается в фикцию. Правда, п. 3 ст. 52 «Повышение квалификации и профессиональная переподготовка педагогических работников» вводит понятие «дополнительное профессиональное образование педагогических работников» — оно «может финансироваться за счет собственных средств организации, с которой педагогический работник состоит в трудовых отношениях, а также за счет средств юридических и (или) физических лиц по договорам с организациями, осуществляющими образовательную деятельность в указанной сфере».

В прошлом повышение квалификации преподаватели вузов проходили раз в пять лет, в течение нескольких месяцев в лучших университетах страны. За это время можно было не только познакомиться с новыми достижениями науки, но и существенно обновить читаемый (или подготовить новый) курс, написать статьи, сдать кандидатские экзамены тем, кто не имеет возможности учиться в очной аспирантуре, и т. д. Но уже в течение двух десятков лет при средней нагрузке по кафедрам в вузах в 890 ч не представляется возможным ни ее перераспределение между другими преподавателями, ни отработка в течение одного семестра. У работодателя отсутствует заинтересованность в оплате командировочных расходов и обучения для всего преподавательского коллектива. Поэтому повышение квалификации превратилось в большинстве случаев в фикцию. Это также касается обязательного годичного отпуска после десяти лет педагогического стажа (п. 4, 9 ст. 49). Без государственного финансирования повышения квалификации (отдельной строкой в фонде оплаты труда) и включения показателей повышения квалификации в аттестационные требования к учебному заведению эта статья останется неработающей.

В-шестых, разрыв между образованием и научной деятельностью увеличится еще и потому, что время аспирантуры и докторантуры не будет засчитываться в трудовой стаж. При защите диссертации в заключении диссертационного совета отмечается глубина и важность работы, проделанной соискателем, указывается, что он внес весомый вклад в развитие науки, и за это ему присуждается ученая степень, а по законодательству выходит, что он все это время не работал. Наверное, было бы логично засчитывать в трудовой стаж время, проведенное в аспирантуре и докторантуре, но не всем, а только защитившим диссертацию. Это смогло бы способствовать развитию научной составляющей в вузах и к тому же давало бы некоторую финансовую прибавку к мизерной зарплате преподавателя.

Надо отметить, что против развития научной деятельности в вузе выступает факт исключения заочной аспирантуры и докторантуры (п. 3 ст. 112). Большинство очных аспирантов вынуждено работать, так как прожить на стипендию аспиранта невозможно. Отмена заочной аспирантуры неизбежно приведет к снижению доли прикладных исследований, защищаемых состоявшимися профессионалами.

Итак, сформулируем следующие принципы модернизации системы отечественного образования, необходимые для дальнейшего эффективного комплексного управления развитием знания.

Во-первых, поскольку в эпоху глобализации и новых технологий образование является не просто социальной сферой, а вложением средств в будущее страны, в нем должны принимать участие государство и общество, предприятия, организации, граждане — все заинтересованные в качественном образовании. Для интенсивного развития российской образовательной системы необходимо пристальное внимание уделять как учителю средней школы, так и преподавателю вуза, создавая такие условия, в которых они смогут плодотворно заниматься не только образовательной, но и научной деятельностью. Только в таких условиях возможно эффективное развитие инновационного образования, необходимого для формирования общества знания в России.

Во-вторых, основной документ, регламентирующий развитие системы образования в России, может быть только рамочным, поскольку неизбежна его конкретизация, в том числе через федеральные законы, о чем и говорится в проекте (п. 3 ст. 5 гл. 1). В связи с этим необходимо разработать (или пересмотреть и приложить к такому рамочному закону) пакет нормативных документов, которые регламентировали бы образовательную деятельность, а именно: доля ВВП, выделяемая на образование, госстандарты для бакалавриата, специалитета, магистратуры, соотношение учебной, научной и воспитательной работы, уровень заработной платы, размер стипендий для студентов и аспирантов-то, что формирует статус образовательных организаций всех уровней и обеспечивает условия выполнения ими профессиональных обязанностей, и т. д.

В-третьих, только через конкретизацию затронутых проблем можно оценить степень соответствия принимаемых новаций тем задачам, которые ставят перед системой образования и Россией в целом вызовы XXI в. Если эти вопросы будут регламентироваться подзаконными актами без детальной проработки экспертным сообществом и обсуждения общественностью, то велика вероятность сведения к декларативности провозглашаемых в проекте закона принципов.

Отсутствие ответов на вопросы, которые в большей или меньшей степени были прописаны в первоначальных текстах действующих законов, а затем отменены, означает только одно: на настоящий момент эффективное комплексное стратегическое управление дальнейшим развитием знания на новом — инновационном — уровне в России, о котором так много говорится на государственном уровне, без детальной разработки и переработки законодательной базы невозможно.

• 1. Проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». — [Электронный ресурс]. — URL: http://zakonoproekt2011.ru/edu/01−12−2010 (дата обращения: 01.12.2011).
• 2. Петров В. В. Инновационное образование в современной России. — Новосибирск: Изд-во СО РАН, 2012. — 212 с.
• 3. Без целей и задач. СМИ. Завуч — инфо. — [Электронный ресурс]. — URL: http:// www.zavuch.info/component/content/article/40-pressa/1600−7 656 786.html (дата обращения: 25.12.2011).
• 4. Общероссийское движение «Образование — для всех» (ОДВ). — [Электронный ресурс]. — URL: http://www.smolin.ru/odv/ (дата обращения: 03.02.2011).
• 5. Николаев А. Образование в России строится по рецептам Розенберга? — [Электронный ресурс]. — URL: http://ruscenter.info/index.php/staty/386−2010;12−21 — 03−52−56.html (дата обращения: 22.12.2011).
• 6. Патриотам знания не нужны // Московский комсомолец. — 2010. — 16 дек. — № 2552. — [Электронный ресурс]. — URL: http://www.mk.ru/politics/article/2010/ 12/15/552 456-patriotam-znaniya-ne-nuzhnyi.html (дата обращения: 22.12.2010).
• 7. Наливайко Н. В., Петров В. В. Инновационное образование в России: внедрение или изучение зарубежного опыта? // Философия образования. — 2011. — № 2 (35). — С. 62−70.
• 8. Петров В. В. Интеграция науки и образования в условиях модернизации российского общества // Философия образования. — 2012. — № 1 (40). — С. 64−70.

стратегический образование научный российский.