Правительство РФ по отношению к этим органам обладает лишь координационными полномочиями.
В рамках расширения полномочий Президента РФ по отношению к Правительству следует отметить институт поручений и контроля. Как следует из Регламента Правительства РФ, Президент РФ может давать поручения Председателю Правительства РФ, его заместителям, непосредственно федеральным министрам, непосредственно руководителям иных федеральных органов исполнительной власти. Поручения Президента РФ должны выполняться в установленный в поручении срок и доклад об их исполнении должен направляться Президенту. Также Правительство должно информировать Президента о своей законопроектной деятельности (п. 80 Регламента).
Таким образом, Президент РФ непосредственно (и через соответствующих федеральных министров) руководит 25% федеральных органов исполнительной власти России, остальной частью он руководит косвенно, посредством применения рассмотренных процедур.
Неоднозначно в Конституции РФ решен вопрос об ответственности Правительства РФ. Согласно п. «в» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ в любой момент может принять решение об отставке Правительства РФ, не мотивируя и не согласуя свое решение. Эта норма прямо указывает на политическую ответственность Правительства РФ перед Президентом РФ.
Однако в соответствии со ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума имеет возможность выражать Правительству РФ недоверие, что теоретически указывает на наличие у Правительства РФ ответственности и перед парламентом. Вместе с тем установленная в этой же статье процедура опровергает высказанное предположение.
Так, в случае выражения Государственной Думой недоверия Президент РФ решает: согласиться ему с Государственной Думой и отправить Правительство РФ в отставку или же не соглашаться с Государственной Думой и не предпринимать никаких действий.
То есть выражение Государственной Думой Правительству РФ недоверия — лишь способ, при помощи которого парламент российского государства может обратить внимание Президента РФ на свое несогласие с осуществлением Правительством РФ своих полномочий. Вопрос об отставке решает Президент РФ.
Если Президент РФ не согласится с выдвинутым Государственной Думой недоверием, все остается на своих местах и у Государственной Думы возникает возможность выражения повторного недоверия.
В случае повторного выражения недоверия Президент РФ вынужденно становится перед следующим выбором:
1) согласиться с Государственной Думой и отправить Правительство РФ в отставку;
2) повторно не согласиться с Государственной Думой и распустить ее.
Если учитывать, что Президент РФ может в случае возникновения такого желания самостоятельно отправить Правительство РФ в отставку и, кроме того, мог сделать это при первоначальном выражении Государственной Думой недоверия, сложно представить что Президент РФ выберет первый из названных вариантов.
Однако на данную ситуацию влияет еще одно условие. Согласно п. 3 ст. 109 Конституции РФ Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции РФ, в течение года после ее избрания.
Таким образом, обозначенная схема правомочна только по истечении года со дня избрания Государственной Думы. До истечения годичного срока у Президента РФ остается лишь один вариант в случае повторного выражения недоверия: согласиться с Государственной Думой и отправить Правительство РФ в отставку.
Но при этом активируется процедура формирования нового состава Правительства РФ, которое Президент может сформировать в прежнем составе, а если Государственная Дума не будет утверждать кандидатуру Председателя Правительства, распустить Государственную Думу (ст. 111 Конституции РФ).
Таким образом, при комплексном анализе конституционных процедур очевиден факт наличия юридической ответственности Правительства РФ только перед Президентом РФ.
Показательно и право Президента РФ отменять постановления и распоряжения Правительства РФ. Статья 115 Конституции РФ наделяет его правом отменять постановления Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Как считает И. А. Ионов <*>, это полномочие является реализацией Президентом РФ своих конституционных функций как главы государства и гаранта Конституции РФ. При этом, по мнению И. А. Ионова, Президент, прежде чем отменить постановление Правительства, обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности отменяемых нормативных актов.
В целом эта теория заслуживает внимания, однако ее действие распространяется только на случаи отмены Президентом РФ актов Правительства РФ, противоречащих Конституции РФ, оставляя в стороне процедуру отмены актов, противоречащих федеральным законам и указам Президента. Кроме того, содержание ст. 115 Конституции РФ не указывает на обязательность предварительного обращения в судебные органы.
Это также подтверждается устоявшейся практикой. Так, например, Указом от 17 марта 1995 г. N 283 Президент РФ отменил Постановление Правительства РФ от 19 декабря 1994 г. N 1402 «О праве использования оружия работниками Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации» как противоречащее статьям 4 и 24 Закона Российской Федерации «Об оружии». Хотя, если следовать логике И. А. Ионова, признание нормативного правового акта противоречащим закону согласно нормам Гражданского процессуального кодекса РФ (ст. 251) — прерогатива суда, куда Президент РФ должен был обратиться с соответствующим заявлением.
Таким образом, отмена Президентом РФ актов Правительства РФ — не результат признания судом акта противоречащим законодательству, а самостоятельная процедура. Причем ст. 115 Конституции РФ даже не предусматривает возможность Правительства РФ обжаловать соответствующее решение Президента в суде.
Суммируя сказанное, можно утверждать, что в отношениях с федеральными органами исполнительной власти Президент обладает широчайшими полномочиями и не только определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции РФ), но и кардинально воздействует на Правительство РФ — высший исполнительный орган государственной власти России.
Юридически не будучи отнесенным к исполнительной ветви власти и не неся ответственности за осуществление исполнительной власти в стране, Президент РФ обладает большинством полномочий главы исполнительной власти.
Соответственно, возникает вопрос о роли и месте Председателя Правительства РФ в системе органов государственной власти.
Согласно ст. 24 ФКЗ РФ «О Правительстве РФ» Председатель Правительства РФ возглавляет Правительство РФ, определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента РФ основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу.
То есть фактически Председатель Правительства России выступает в качестве «административного премьера», как это сложилось в ряде государств, где президент является главой государства и реальным руководителем правительства при наличии особой должности административного премьер-министра.
Если рассматривать эту ситуацию с позиции анализа формы правления, опираясь на классификацию, предложенную профессором Страсбургского университета Ж.-П. Жакке, российская форма правления, исходя из отношений президент — правительство — парламент, относится к разновидности президентских форм правления (во многом это подтверждается фактическим невовлечением парламента в формирование правительства и фактическим отсутствием ответственности правительства перед парламентом). При этом в России не реализована американская модель «сдержек и противовесов», да и, как справедливо отмечает Ж.-П. Жакке, режим президентского правления в США является исключением из правил.
Исходя из совокупности рассмотренных форм взаимоотношения Президента РФ с Правительством РФ и обоснованного отсутствия парламентской ответственности Правительства РФ, российскую форму правления надо отнести скорее к латиноамериканской модели президентства, которая характеризуется нарушением равновесия власти в сторону президента.
Основываясь на классификации, предложенной Н. А. Сахаровым, следует отметить, что российская форма правления обладает многими признаками афро-азиатской модели президентства. Рассмотренные результаты реформ в области взаимоотношений Президента РФ с органами исполнительной власти России подтверждают тенденцию развития российской модели правления в направлении афро-азиатской модели президентства. И в настоящее время для признания России государством, где реализована афро-азиатская модель президентства, не хватает наличия лишь следующих признаков:
1) президент должен являться лидером правящей партии;
2) президент в любой момент может уволить любого государственного чиновника;
3) президент помимо назначения судей должен контролировать их деятельность;
4) президент должен назначать во главе местных администраций своих «наместников», призванных проводить президентскую политику, наличие же остальных признаков подтверждено проведенным выше анализом полномочий Президента РФ.
В свою очередь, как справедливо отмечает Н. А. Сахаров, афро-азиатская модель президентства в большинстве стран становится режимом личной власти. А такое развитие российской государственности не соответствует Конституции России и международным договорам Российской Федерации.
Кроме того, развитие России по латиноамериканской (стремящейся к афро-азиатской) модели президентской республики не соответствует провозглашенному в Конституции стремлению обеспечить благополучие и процветание России.
Заключение
В результате проделанной работы были рассмотрены вопросы становления и особенности президентской формы правления в Российской Федерации.
Глава о Президенте РФ открывает перечень глав Конституции, устанавливающих место федеральных органов государственной власти в системе органов публичной власти и их компетенцию.
Президентом традиционно именуется глава государства в странах с республиканской формой правления. На протяжении более чем 70-летней истории существования СССР и РСФСР единого главы государства Конституция не предусматривала. Его функции выполнял Генеральный секретарь ЦК КПСС. С ликвидацией монополии КПСС в политической системе государства был введен пост Председателя Верховного Совета СССР — высшего должностного лица СССР, а в марте 1990 г. на третьем Съезде народных депутатов СССР был введен пост Президента СССР.
Первым и последним Президентом СССР был М. С. Горбачев. После этого посты президентов были учреждены в ряде республик в составе СССР. В соответствии с решением всероссийского референдума 17 марта 1991 г. пост Президента был учрежден и в России.
Президент Российской Федерации провозглашен главой государства, а не главой исполнительной власти притом, что исполнительная власть прямо возложена на правительство. Вместе с тем Конституция предоставила Президенту Российской Федерации как главе государства, обладающему рядом функций, ставящих его над другими властями, в том числе исполнительной, обширные полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия Правительства Российской Федерации и других органов государственной власти, а также по формированию правительства, направлению его деятельности. Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом. Президент назначает председателя (с согласия Государственной думы) и членов правительства, принимает решения о его отставке и об освобождении от должности отдельных членов правительства, утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти, вправе отменять постановления и распоряжения федерального правительства Президент наделен Конституцией и на ее основе федеральными законами определенными полномочиями, позволяющими утверждать о наличии у главы государства функций исполнительной власти. К их числу, в частности, относятся руководство рядом органов исполнительной власти, внешней политикой, право председательствовать на заседаниях правительства и др.
Кроме того, президент, реализуя свои конституционные полномочия по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства, осуществляет исполнительную власть на практике, принимая многочисленные указы, обусловленные требованием проведения политической, экономической и социальной реформ, в том числе указы по вопросам, находящимся в компетенции правительства.
Таким образом, за все время существования в России института президентства его позиции в системе органов государственной власти не только усилились, но и приобрели качественно новые черты. Современное положение Президента — главы государства характеризуют не столько представительские функции, сколько политическое руководство институтами власти, обширная сфера деятельности и широкие полномочия по обеспечению согласованной работы всех ветвей власти, взаимодействию государственных органов, определению основных направлений государственной политики. В этих условиях Президент фактически выполняет роль направляющего и координирующего центра в системе государственной власти.
Список литературы
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.
12.1993 (в ред. от 30.
12.2008 N 7-ФКЗ). — Справочная система Гарант.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ (ред. от 09.
02.2009). — Справочная система Гарант.
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17.
12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 10.
01.2009). — Справочная система Гарант.
Постановление Правительства РФ «О регламенте Правительства Российской Федерации и положении об аппарате правительства Российской Федерации» от 01.
06.2004 N 260 (ред. от 30.
04.2009). — Справочная система Консультант Плюс.
Указ Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» от 12.
05.2008 N 724 (ред. от 05.
10.2009). — Справочная система Консультант Плюс.
Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.
03.2004 N 314 (ред. от 22.
06.2009). — Справочная система Консультант Плюс.
Абдулаев М. И., Комаров С. А. Проблемы теории государства и права.
СПб.: Питер, 2005.
Абросимова Е. Б. Государственная власть в Российской Федерации: система и принципы. — М.: ПРИОР, 2008. — 306 с.
Арановский К. В. Конституционная традиция в российской среде. — СПб.: Нева, 2007.
Витрук Н. В. Конституционное развитие власти в России (1991 — 2007 гг.). — М.: Городец-издат, 2007.
Воробьева Н. Как разделить власть! Из опыта современных Федеративных государств // Российские вести. — 2005 — № 23 — с. 17−18
Воронин А. Г, Лапин В. А., Широков А. Н. Система государственного управления в Российской Федерации. — М.: Дело, 2009.
Герченко Г. Л. Государственное управление в Российской Федерации: проблемы и тенденции. — М.: Дело, 2009.
Гуценко К.Ф., Ковалев М. А. Государственное управление: учеб. Для юр. Вузов и факультетов изд. 2-е испр. и доп. — М.: Дело, 2008.
Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: Учеб. пособие. Пер. с франц. М.: Юристъ, 2006.
Ионов И. А. Полномочия Президента РФ по отмене актов Правительства РФ и приостановлению действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. — 2006 — № 4 — с. 38 — 40.
Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. — М.: Авангард, 2006.
Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. — М.: Юнити, 2007.
Страшун Б. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1. — М.: ПРИОР, 2004.
Абросимова Е. Б. Государственная власть в Российской Федерации: система и принципы. — М.: ПРИОР, 2008. — с.47
Герченко Г. Л. Государственное управление в Российской Федерации: проблемы и тенденции. — М.: Дело, 2009. — с. 108
Воронин А. Г, Лапин В. А., Широков А. Н. Система государственного управления в Российской Федерации. — М.: Дело, 2009. — с. 56
Витрук Н. В. Конституционное развитие власти в России (1991 — 2007 гг.). — М.: Городец-издат, 2007. — с. 34
Абдулаев М. И., Комаров С. А. Проблемы теории государства и права.
СПб.: Питер, 2005. — с. 216
Воробьева Н. Как разделить власть! Из опыта современных Федеративных государств // Российские вести. — 2005 — № 23 — с. 17
Воронин А. Г, Лапин В. А., Широков А. Н. Система государственного управления в Российской Федерации. — М.: Дело, 2009. — с.89
Гуценко К.Ф., Ковалев М. А. Государственное управление: учеб. Для юр. Вузов и факультетов изд. 2-е испр. и доп. — М.: Дело, 2008. — с. 191
Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: Учеб. пособие. Пер. с франц. М.: Юристъ, 2006. — с. 137
Ионов И. А. Полномочия Президента РФ по отмене актов Правительства РФ и приостановлению действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. — 2006 — № 4 — с. 38
Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: Учеб. пособие. Пер. с франц. М.: Юристъ, 2006. — с. 97
Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. — М.: Юнити, 2007. -с. 20.
Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. — М.: Юнити, 2007. -с. 24.
