Формы местного самоуправления в политической системе современной России: анализ территориального общественного самоуправления

Актуальность темы

исследования. Внутренняя политика современного российского государства имеет сегодня отчетливый вектор, направленный на укрепление системы власти и развитие гражданского общества. Основные черты проводимой политики — это созидательная направленность реформ, выбор методов их осуществления, согласование интересов всех ветвей и уровней власти, политических и национальных элит в рамках единой стратегии развития общества.

Сегодня последовательно выдерживается курс на повышение ответственности государства на основе принципов сбалансированности обязательств и собственных возможностей, но существует и ряд неразрешенных задач. С одной стороны, в России создана нормативная база, позволяющая проводить в жизнь конституционные принципы местного самоуправления, с другой — для ее дальнейшей разработки необходимо проанализировать причины проблем с их внедрением. Среди них можно выделить следующие:

— во-первых, многие принципиальные конституционные нормы не были конкретизированы федеральным законодательством, что допускало широкую свободу их толкования и применения;

— во-вторых, несмотря на то, что для становления местного самоуправления в стране было сделано немало, его развитие не стало приоритетным направлением государственной политики.

— в-третьих, остро ощущается дефицит квалифицированных муниципальных кадров.

В общественном сознании только начало складываться понимание сути местного самоуправления. Серьезным препятствием является и отсутствие четкого разграничения полномочий и ответственности между уровнями власти.

Данные обстоятельства актуализируют проблематику проведенного исследования, концептуальной основой которого стали представления об институте местного самоуправления как основе политической системы демократического общества. Актуальной, практически значимой научной проблемой представляется выявление основных форм и особенностей функционирования этого института в условиях современной трансформации политического процесса в России.

Состояние научной разработанности проблемы. В современном научном мире существует весьма широкий спектр суждений о месте института местного самоуправления в политической системе демократического общества. Это связано с многообразием форм его осуществления, спецификой функционирования в условиях реформационных процессов в современной России, с постоянным развитием и усложнением структуры, а также с возрастанием роли местных инициатив посредством института территориального общественного самоуправления (TOC) в политическом процессе современной России. Мы подразделили все имеющиеся на сегодняшний день литературные источники на несколько тематических блоков.

К первому блоку работ общетеоретического характера отнесены труды зарубежных (П Бурдье, Д. Истона, JI. Санистебана, Ю. Хабермаса, и др.) и отечественных ученых (С. Андреева, М. Анохина, В. Ачкасова, Г. Белова, К. Гаджиева, С. Егорова, Л. Журавлевой, Г. Каменской, В Кирпичникова, Г. Манова, М. Марченко, Р. Матвеева, Н. Меньшениной, В. Перевалова, А. Родионова, О. Шаброва и др.) Проведенные ими исследования позволили раскрыть сущность и содержание института политической системы, выяснить специфику функционирования политической системы демократического общества, проанализировать методологические основы исследования политической системы.

Второй блок составляют работы В. Абрамова, С. Авакьяна, Р. Алтынбаева, В. Ачкасова, И. Бабичева, И. Выдрина, Л. Гильченко, В. Голованова, Н.

1 Бурдье, Пьер. Социология политики/ пер. с фр./ П. Бурдье. — М.: Socio — Logos, 1993; Easton, D. A Framework for Political Analysis/ D. Easton. — Chicago: University of Chicago Press, 1979; Хабермас, Ю. Демократия. Разум. Нравственность/ Ю. Хабермас. — М: Наука, 1992; Санистебан, Л. Политика и идеология/ Л. Санистебан // Диалог. — 1993. — № 8/9- Андреев, С. С. Политические системы и политические организации общества/ С. С. Андреев // Социально-политические науки. — 1992. — № 1- Анохин, М. Г. Политические системы: адаптация, динамика, устойчивость (теоретико-прикладной анализ)/ М. Г. Анохин. — М.: Агентство «Информарт», 1996; Ачкасов, B.A. Легитимация власти в условиях трансформаций: случай России/ В.А. Ачкасов// Вестник аналитики. -2004. -№ 2. с.110−119- Белов, Г. А. Функции политической системы/ Г. А. Белов// Кентавр. — 1995. — № 3- Гаджиев, К. С. Политическая наука/ К. С. Гаджиев. — М.: Международные отношения, 1994; Егоров, С. А. Политическая система, политическое развитие, право: критика немарксистских политологических концепций/ С. А. Егоров. — М.: «Юрид. Лит.». 1983; Журавлева, Л. К. Политические партии и партийные системы/ Л. К. Журавлева // Социально-политический журнал. — 1996. — № 3- Каменская, Г. В., Родионов, А. Н. Политические системы современности/ Г. В. Каменская, А. Н. Родионов. — М.: Онега, 1994; Кирпичников, В. Диалог с государством/ В. Кирпичников // Российская Федерация. — 1995. — № 19- Манов, Г. Н. Государство и политическая организация общества/ Г. Н. Манов. — М.: Изд-во «Наука», 1974; Марченко, M. Н. Политическая система современного буржуазного общества (политико-правовое исследование)/ M.H. Марченко. — М.: Изд — во МГУ, 1981; Матвеев, Р. Ф. Теоретическая и прикладная политология/ Р. Ф. Матвеев. -М.: РОСПЭН, 1993; Перевалов, В. Д. Политическая система развитого социализма (вопросы правосубъектности и законности)/ В. Д. Перевалов. — Свердловск: Пресс-ком, 1984; Шабров, О. Ф. Политическая система демократического общества/ О. Ф. Шабров. — М.: Луч, 1992; Меньшенина H.H. Политический процесс: введение в анализ/ H.H. Меньшенина. — Владивосток: «Русский остров», 2001.

Емельнова, Н. Ефремовой, А. Замотаева, Л. Лаптевой, О. Моряковой, Е. Паниной, В. Ревы, А. Сливы, М. Стрончиной, Ж. Тощенко, Г. Цветковой, В Фадеева, 3. Френкеля, Б. Хачатуряна, Г. Чеботарева, А. Черкасова, С. Шахрая, А. Широкова, П. Шлемина, Е. Шугриной, С. Юрковой, Д. Якубовского и др. исследователей2.

Работы названных авторов позволяют комплексно рассмотреть природу местного самоуправления как продукта общественного развития, уточняют понятийный аппарат (понятия «управление», «самоуправление», «местное самоуправление» и др.), определяют принципы функционирования и структуру института местного самоуправления, а также анализируют хронологию развития системы местного самоуправления в России.

2 Абрамов, В. Ф. Местное самоуправление: идея и опыт/ В. Ф. Абрамов // СОЦИС. — 1997. — № 1- Авакьян, С. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона/ С. А. Авакьян // Вестник МГУ. Серия 11. Право. — 1996. — № 2- Алтынбаев, Р. Муниципальные образования в новой системе политических и социально-экономических координат/ Р. Алтынбаев //Муниципальная власть. 2002. № 3- Ачкасов, В. А. «Третья волна демократизации» и проблемы выбора институционального дизайна (расчет позитивных и негативных эффектов)/ В. А. Ачкасов // Философские науки. «Философский Петербург». СПб., 2004; Бабичев, И. Местное самоуправление в современной России/ И. Бабичев // Муниципальная власть. — 2003. — № 6- Барабашев Г. В. Местное самоуправление/ Г. В. Барабашев. — М.: Изд-во МГУ, 1996; Выдрин, И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи и практике/ И. В. Выдрин. — Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. юрид. академии, 1998; Гильченко, Л. В. Власть народа: хождение по кругу/ Л.В. Гильченко// Российская Федерация. — 1995. — № 12- Голованов, В. И. Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация/ В. И. Голованов. — M.: Наука, 1997; Емельянов, H.A. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решению/ H.A. Емельянов. — Тула: ТИГИМУС, 1997; Ефремова, H.H., Лаптева, Л. Е. История земств и перспективы развития местного самоуправления/ H.H. Ефремова, Л. Е. Лаптева // Государство и право. — 1993.-№ 11- Замотаев, A.A. Местное самоуправление: основные понятия и термины/ A.A. Замотаев. — M.: Наука, 1999; Лаптева, Л. Е. Региональное и местное управление в России: вторая половина XIX века/ Л. Е. Лаптева. — М.: Изд-во ин-та государства и права РАН, 1998; Морякова, О. В. Система местного самоуправления России при Николае I/ О. В. Морякова. — М.: Изд-во МГУ, 1998; Панина, Е. В. Земское движение — путь к созиданию/ Е. В. Панина // Россия и современный мир. 1997. № 2- Рева В. Е. История государственного и местного управления/ В. Е. Рева. — Пенза: Изд-во Пензен. гос. техн. Ун-та, 1995; Слива, А. Я. Какой будет местная власть/ А. Я. Слива // Российская Федерация. — 1993. — № 1- Стрончина, M.H. Принципы организации местного самоуправления/ M.H. Стрончина // Вестник государственной службы. — 1993. № 8- Тощенко, Ж.Т., Цветкова, Г. А. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа)/ Ж. Т. Тощенко, Г. А. Цветкова // СОЦИС. 1997. № 6- Фадеев, В. Система гарантий местного самоуправления/ В. Фадеев // Право и жизнь. — 1995. — № 7- Френкель, З. Г. Волостное управление/ З. Г. Френкель. — М.: Редакционно-издательский центр «Муниципальная власть», 1999; Хачатурян, Б. Г. Дискуссионные вопросы российского местного самоуправления/ Б. Г. Хачатурян // Конституционное и муниципальное право. — 2003. — № 2- Чеботарев, Г. Н. Развитие конституционных основ местного самоуправления в Российской Федерации/ Г. Н. Чеботарев. -Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та. 1999; Черкасов, А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика/ А. И. Черкасов. — М.: Форум-Инфра-М, 1998; Шахрай, С. М. Федерализм, национальные отношения и местное самоуправление // Федерализм и межнациональные отношения в современной России/ С. М. Шахрай. -М., 1994; Широков, А., Юркова, С. Организационные основы местного самоуправления/ А. Широков, С. Юркова // Муниципальная власть. — 2003. — № 6- Шугрина, Е. С. Организационные основы местного самоуправления/ Е. С. Шугрина. — Новосибирск: Сибирская академия госслужбы, 1997; Якубовский, Д. Теоретическая основа, правовая природа и содержание понятия «местное самоуправление» / Д. Якубовский // Право и жизнь. — 1992. — № 6.

Третий блок исследований включает труды В. Ачкасова, Н. Бондаря, В. Васильева, Ю. Винокурова, А. Гладышева, А. Еремина, В. Зайцева, А. Костюкова, А. Котенкова, В. Кряжкова, Г. Петровой, В. Печерского, Н. Пешина, Н. Постового, Л. Ревенко, О. Савранской, В. Фадеева, М. Чернышева, А. Широкова, Е. Шугриной и др. авторов .

В них рассматриваются правовые основы становления и функционирования местного самоуправления в России, выявляют пробелы в действующем законодательстве, тормозящие развитие местных инициатив и территориального общественного самоуправления как основы всей системы муниципальной власти, а также предлагаются различные направления совершенствования нормативно-правовой базы, касающейся вопросов местного самоуправления, на местах.

Четвертый блок работ, использованных в диссертационном исследовании, посвящен решению проблем соотношения государственной власти и местного самоуправления, в том числе разграничения полномочий и компетенции в различных сферах общественной жизнедеятельности.

Особое внимание здесь уделено проблеме государственных гарантий осуществления местного самоуправления и, прежде всего, их финансовым основам. В эту группу входят работы таких авторов как Н. Бондарь, И. Вагин, В.

3 Ачкасов, В. А. Гражданское общество и реформа местного самоуправления в России /В.А.Ачкасов. -СПб., 2004; Бондарь, Н.С., Чернышев, М. А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении/ Н. С. Бондарь, М. А. Чернышев. — Ростов-на-Дону: Изд-во Ростов, ун-та, 1996; Гладышев, А. Г. Правовые основы местного самоуправления/ А. Г. Гладышев. — М.: Наука, 1996; Еремин, А. Р. Право граждан на реализацию функций местного самоуправления/ А. Р. Еремин // Конституционное и муниципальное право. -2003. — № 3- Зайцев, В., Винокуров, Ю. Проверки законности правовых актов местного самоуправления/ В. Зайцев, Ю. Винокуров // Законность. — 1993. — № 6- Васильев, В. И. Местное самоуправление и государственная власть/ В.И. Васильев// Вестник государственной службы. — 1993. — № 11- Костюков, А. Прокрустово ложе. Так можно охарактеризовать правовую базу реформы местного самоуправления/ А. Костюков // Российская Федерация. — 1994. — № 10- Котенков, А. Первый закон о власти/ А. Котенков // Российская Федерация. — 1995. -№ 18- Кряжков, В. А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры/ В. А. Кряжков // Государство и право. — 1992. — № 1- Печерский, В. Местное нормотворчество и прокурорский надзор/ В. Печерский // Закон. — 1993. — № 10- Постовой Н. Четко разграничить функции. К разработке республиканского законодательства о местном самоуправлении/ Н. Постовой // Народный депутат. — 1991, — № 4- Ревенко, Л. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: от концепции до реализации/ Л. Ревенко // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. — 1995. — № 3- Савранская, О. Правовые основы местного самоуправления/ О. Савранская // СОЦИС. — 1997. — № 1- Фадеев, В. И. Муниципальное право России/ В. И. Фадеев. — М.: Аспект-пресс, 1994; Широков, А. Н. Федеральное законодательство России о местном самоуправлении/ А. Н. Широков. — М.: ВЕСТИ, 1996; Шугрина, Е. С. Муниципальное право/ Е. С. Шугрина. — Новосибирск: Изд-во Новосибирского университета, 1995.

Васильев, В. Гельман, С. Зинченко, Н. Игнатюк, А. Кармолицкий, А. Лапин, Г. Марченко, А. Уваров и других4.

К пятой группе источников относятся исследования, в которых авторы проводят компаративный анализ процессов становления и развития местного самоуправления (управления) в зарубежных странах и российских регионах. Эти работы позволяют выявить общее и особенное в функционировании этого института в различных политических системах и выработать некие концепции, позволяющие свести к минимуму недостатки различных моделей осуществления власти на местах. Здесь особое значение имеют работы А. Анисимовой, М. Вербицкого, В. Голованова, Ю. Голуба, Л. Дергачева, В. Динеса, Д. Коннычева, А. Медведева, Е. Моревой, Н. Подгорнова, Ю. Сивохиной, В. Чиркова, Е. Шугриной и других5.

В тематике трудов шестого блока исследований особое внимание уделено анализу функционирования института территориально общественного самоуправления в системе местного самоуправления. Авторы предприняли попытки предложить свое видение процесса развития местных инициатив в системе территориального общественного самоуправления, выявить основные факторы, препятствующие становлению и развитию этого института в нашей стране. К этому блоку отнесены работы таких авторов как Ф. Бородкин, А.

4 Бондарь, Н.С., Зинченко, С. А. Городской Совет и администрация: Проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности/ Н. С. Бондарь, С. А. Зинченко // Государство и право. -1993. — .№ 3- Вагин, И.С. О необходимости включения органов местного самоуправления в единую систему государственного управления/ И. С. Вагин // Государственная власть и местное самоуправление. — 2002. — № 3- Васильев, В. И. Государственная власть и местное самоуправление/ В.И.Васильев// Конституционное и муниципальное право. — 2004. — № 3- Гельман, В. Я. Федеральная политика и местное самоуправление/ В. Я. Гельман // Власть. — 1997. — № 9- Игнатюк, Н. Соотношение органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления/ Н. Игнатюк // Журнал российского права. — 1998. — № 1- Кармолицкий, A.A. К вопросу о местной администрации как органе управления/ A.A. Кармолицкий II Вестник МГУ. Сер 11. Право. — 1993. — № 3- Лапин, А. Развитие местного самоуправления как составная часть государственного строительства/ А. Лапин // Библиотека муниципального служащего. — 1999. — № 14- Марченко, Г. В. Государственная власть и местное самоуправление/ Г. В. Марченко // Россия и современный мир. — 1995. -.№ 4- Уваров, А. А. Местное самоуправление и государственное управление в Российской Федерации/ A.A. Уваров // Государственная власть и местное самоуправление. — 2002. — № 3.

5 Анисимова, А., Вербицкий, М. Особенности местного самоуправления в г. Москве/ А. Анисимова, М. Вербицкий // Конституционное и муниципальное право. — 2003. — № 2- Голованов, В. И. Арбатский опыт самоуправления/ В. И. Голованов // СОЦИС. — 1997. — № 6- Голуб, Ю., Динес, В., Коннычев, Д. Формирование представительных органов местного самоуправления в Саратовской области/ Ю. Голуб, В. Динес, Д. Коннычев // Власть. — 1997. — № 8- Подгорнов, Н. М. Местное самоуправление в Вологодской области: проблемы, поиск, решения/ Н. М. Подгорнов. — М.: Апресс, 1996; Медведева, А. Местное самоуправление в зарубежных странах: информационный обзор/ А.Медведев. — М.:Наука, 1994; Морева, Е. Л. Местная власть в Испании: управление финансами / Е. Л. Морева. — М.: ИНИОН, 1994; Шугрина, Е.С., Сивохина, Ю. Л. Модели местного самоуправления в Сибирском регионе/ Е. С. Шугрина, ЮЛ. Сивохина. — Новосибирск: Сибирская академия госслужбы, 1997.

Глазунов, А. Егоров, В. Кашо, Е. Кривоносое, А. Ларькина, М. Оле-йник, В. Прохоров, О. Савранская, И. Яворский 6.

Постоянно возрастающая зависимость развития современного демократического общества и правового государства от степени участия населения в этом процессе требует перманентного обновления и расширения научной базы исследований о новых формах местного самоуправления и их более эффективной реализации в Российской Федерации.

Объектом диссертационного исследования выступают формы местного самоуправления в политической системе современной России.

Предметом исследования являются закономерности функционирования института территориального общественного самоуправления как формы местного самоуправления.

На основе комплексного анализа изученных материалов по проблематике диссертационного исследования была сформулирована следующая гипотеза :

— территориальное общественное самоуправление выступает сегодня одной из основных форм местного самоуправления в политической системе современной России и способствует повышению качества реализации населением права на местное самоуправление.

Цель диссертационного исследования состоит в исследовании форм местного самоуправления в политической системе современной России, среди которых основным является практика территориального общественного самоуправления (TOC).

Предмет, цель и гипотеза исследования определили необходимость постановки и решения следующих задач:

— исследовать категорию «политическая система» через призму выявления форм местного самоуправления в современной России;

6 Бородкин, Ф. М. Новая концепция территориального самоуправления/ Ф. М. Бородкин // Регион. -Новосибирск, — 1994. — № 3- Глазунов, А., Олейник, М. Оценка положительного опыта деятельности TOC в Волжском районе г. Саратов/ А. Глазунов, М. Олейник // Библиотека муниципального служащего. — 1999. -№ 11- Кашо, В. Формула партнерства. Новые правовые основы взаимодействия местных Советов с органами территориального общественного самоуправления/ В. Кашо // Народный депутат, — 1991. -.№ 18- Кривоносое, Е. Деятельность комитета TOC «Клязьма"/ Е. Кривоносов // Библиотека муниципального служащего. — 1999. -№ 11- Ларькина, А. П. Органы территориального общественного самоуправления/ А. П. Ларькина. — Саранск: Новый мир, 1993; Прохоров, B.T., Кашо, B.C. Органы территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления/ В. Т. Прохоров, B.C. Кашо // Государство и право. — 1992. — № 7- Савранская, О. Территориальное общественное самоуправление // Библиотека муниципального служащего/ О.Савранская. -1999. — № 11- Яворский, И., Егоров, А. История становления и деятельности ТСЖ «Василиса"/ И. Яворский, А. Егоров // Библиотека муниципального служащего. — 1999. — № 11.

— провести структурно-функциональный анализ элементов местного самоуправления;

— рассмотреть TOC как форму реализации права на местное самоуправление;

— рассмотреть TOC как независимый от государственной власти институт в структуре управления;

— проанализировать основные формы организации TOC как результат местных инициатив;

— выделить основные факторы, сдерживающие местные инициативы в системе TOC через анализ практических результатов реализации права на местное самоуправление.

Методологической основой исследования форм местного самоуправления в политической системе современной России явилась совокупность междисциплинарных методов исследования. С помощью исторического метода рассмотрены становление института местного самоуправления в России с точки зрения хронологии его развития. Системный подход позволил рассмотреть местное самоуправление как целостную систему взаимосвязанных элементов, а структурно-функциональный метод — определить место и роль в ней института территориального общественного самоуправления. При помощи метода компаративного анализа были сопоставлены различные подходы к интерпретации сущности TOC, выявлены их общие черты и сконструированы некие идеальные модели его функционирования. Диссертантом также широко использовались методы эмпирических исследований, таких как контент-анализ документов, включенное наблюдение и другие.

Источниковая база исследования. Среди источников, используемых в работе, необходимо выделить нормативные документы федеральных и региональных органов власти Российской Федерации. Особое внимание уделено анализу Федерального Закона № 131-Ф3 от 06.10.2003 г. Для решения проблемы диссертационного исследования также использовались труды мыслителей прошлого и современности, материалы периодических изданий, статистические и справочные издания, практические исследования специалистов в сфере теории и практики местного самоуправления.

Эмпирическую базу исследования составили результаты исследований, проведенных диссертантом в 1997 — 2006 гг. по проблематике становления и развития института местного самоуправления в политической системе современной России, а также специфике функционирования территориального общественного самоуправления. Особое внимание уделено количественному и качественному анализу реализации местных инициатив в различных регионах России. Для решения поставленных задач исследования проведены опросы и интервью со специалистами в области муниципального управления, руководителями исполнительных и представительных органов местного самоуправления, а также инициаторами создания институтов TOC на территории различных субъектов Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

— выявлено единство и многообразие всех методологических подходов к проблеме функционирования разнообразных форм местного самоуправления в политической системе демократического общества;

— подтверждена сложная структура института местного самоуправления, включающая в себя комплекс взаимосвязанных подсистем, обеспечивающих реализацию населением прав на местное самоуправление, среди которых территориальное общественное самоуправление выступает базисным системообразующим элементом;

— выявленные качественные характеристики местного самоуправления, среди которых самостоятельность, ответственность, система собственных полномочий и государственные гарантии их осуществления, позволили определить местное самоуправление как разновидность публичной власти в рамках целостного федеративного государства;

— научно обосновано, что местное самоуправление и территориальное общественное самоуправление, как его основной структурный элемент, имеют ключевое значение в условиях трансформации политической системы современной России и формирования гражданского общества;

— выявлены тенденция формирования института местного самоуправления как самостоятельного и независимого института в структуре управления, а также особенности разделения компетенции и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления;

— установлено, что эффективность выполнения в современной России институтом территориального общественного самоуправлением своих фун-кций напрямую зависит от формы его организации, которыми выступают две основные: TOC как общественная инициатива и TOC как хозяйствующий субъект;

— доказано, что реформирование местного самоуправления в Российской Федерации, несмотря на все возникающие по ходу его осуществления проблемы, имеет адекватные существующим политическим реалиям концептуальные задачи. Их целенаправленная реализация будет способствовать наиболее качественному вовлечению населения в политический процесс, формированию гражданской ответственности и консолидации сил в решении актуальных проблем современности.

Достоверность полученных результатов обеспечена обоснованием их общими положениями теории политической науки и теории государственного и муниципального управления, сопоставлением результатов с данными, полученными другими исследователями, широким использованием практики функционирования территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления, а также новизной методологии исследования.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Под политической системой мы понимаем целостную интегрированную совокупность политических субъектов, структур и отношений, выражающих интересы социальных общностей, где государство является ее основным составляющим элементом, а местное самоуправление — особым субъектом, выражающим непосредственно интересы гражданского общества.

2. Элементами системы местного самоуправления выступают непосредственные (референдум, выборы, сход граждан) и представительные (органы местного самоуправления) формы его организации и население, как особый субъект.

3. Территориальное общественное самоуправление — это система самоорганизации граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения, выступающая базовым элементом формирующегося гражданского общества.

4. Местное самоуправление и его органы не являются составной частью государственного механизма управления, несмотря на то, что у них единый источник — власть народа. Вместе с тем, территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления выступает как самостоятельная обособленная подсистема.

5. В свете качественного реформирования способов реализации местных инициатив в современной России выделяются две основные формы организации территориального общественного самоуправления: TOC как общественная инициатива и TOC как хозяйствующий субъект.

6. Основными факторами, сдерживающими местные инициативы в системе территориального общественного самоуправления, являются отсутствие идеологии государственного строительства системы управления вообщеширокое распространение иждивенческих настроений, сформированных длительным периодом подавления местной инициативы посредством государственной власти, носившей тоталитарный характерутрата традиции российской научной муниципальной школыуровень экономического развития государствавысокие риски в управлении TOC, связаные с отсутствием профессиональных менеджеров.

Научно-практическая значимость работы определяется следующим:

1) изложенные автором выводы и положения использованы при выработке рекомендаций по повышению эффективности проводимых реформ в области государственного и муниципального управления в Российской Федерации;

2) разработанные в ходе диссертационного исследования положения применены руководителями органов государственной власти и местного самоуправлении при разработке основных направлений внутренней политики в сфере реализации местных инициатив населения;

3) результаты исследования также применены в политической и нормотворческой деятельности при формировании региональной нормативной базы, регулирующей вопросы реализации местного самоуправления на территориях;

4) теоретический и эмпирический материал диссертационного исследования использованы в учебном процессе при подготовке курсов лекций для студентов специальностей «Политология», «Государственное и муниципальное управление».

Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертации были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры политических процессов Тихоокеанского института политики и права ДВГТУ, отражены в выступлениях на вузовских, региональных, всероссийских и международных научно-практических конференциях. Результаты диссертационного исследования были использованы при подготовке лекционных курсов для студентов специальностей 30 201 «Политология» и 80 504 «Государственное и муниципальное управление» при чтении дисциплин «Муниципальное право», «Органы местного самоуправления», «Территориальное общественное самоуправление». Материалы диссертационного исследования также апробированы в процессе разработки спецкурса «Эффективность функционирования органов ТОС».

Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, библиографического списка. Первая глава состоит из двух параграфов и посвящена структурно-функциональному анализу политической системы, а также анализу местного самоуправления как основы ее формирования. Во второй главе, состоящей из трех параграфов, исследован институт территориального общественного самоуправления как форма реализации права на местное самоуправление, изучены формы организации территориального общественного самоуправления как результата местных инициатив, а также проанализированы факторы, сдерживающие местные инициативы в системе ТОС. В заключении сформулированы основные выводы, выносимые диссертантом на защиту. Представляется, что данная структура диссертации позволяет адекватно изложить внутреннюю логику исследования.

Итак, результаты работы над первой и второй главой диссертационного исследования позволяют сделать следующие выводы.

Во-первых, проанализировав специфику функционирования политической системы на примере демократического общества современной России, мы отметили некоторые ее особенности.

1). Наличие глубокого разрыва между государственной властью и народом. В России не было эквивалента средневековой западной идеи о том, что король подчиняется закону, а также опыта подконтрольного правления. При поддержке церкви и с помощью идеологии самодержавного правления московские правители возвысились как над народом, так и над аристократией.

2). Для России характерно такое явление, как социокультурный раскол. Подобный раскол — это отсутствие диалога между ценностями и идеалами основной массы населения, с одной стороны, и правящей, а также духовной элиты — с другой. Следствием раскола становится то, что народ, общество, не может стать субъектом собственной истории.

3). Отсюда вытекает третья особенность русской политической системыналичие в ней лишь одного подлинного субъекта — «Русской власти». Эта власть носит дистанционный характер, она не создает своих особых институтов, они ей в принципе и не нужны. Вопросы контроля и учета решаются при этом в чрезвычайном порядке, с помощью чрезвычайных комиссий и органов.

4). Для России традиционно была характерна общая неразвитость и неэффективность основных политических институтов (исполнительная власть, парламент, суды, партии и иные объединения), частое несоответствие их деятельности законам и предписаниям, и отсутствие контроля над ними со стороны общества.

5). Отсутствие реального разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную. В результате абсолютная власть, сосредоточив в своих руках практически все реальные властные полномочия, подчинила себе законодательную власть (парламент), и в течение долгого времени могла вообще обходиться без нее.

6). Судебная власть в России на протяжении столетий не была отделена от иных властей. Глубокие корни имело на Руси слияние суда с управлением. Традиционно князь и его посадники одновременно были и судьями. По мере создания централизованного государства судебная власть переходила к царю, Боярской думе и приказам, а на местах — к разного ранга наместникам. При таком уровне правовой культуры чрезвычайно сложно было провести судебную реформу в соответствии с европейскими принципами.

7). Политическая система современной России находится сегодня в состоянии трансформации, начало которой было положено реформами конца 80-х — 90-х годов. При этом наличие формальных демократических институтов (избираемые народом президент и парламент, формально независимая судебная власть, свободно формируемые гражданами партийные и иные объединения) и механизмов (всеобщие выборы федеральной и региональной власти, разделение властей) вовсе не означает существования в нашей стране развитой демократии.

Во-вторых, беспристрастный политологический анализ позволил нам выявить целый ряд серьезных недостатков и дисфункциональных моментов политической системы России, среди них:

1. закрепленная действующей Конституцией фактическая бесконтрольность власти Президента РФ (реально от него зависят судебная система и деятельность прокуратуры, именно он является фактическим главой правительства и может произвольно сместить премьера, любого министра или вице-премьера). При этом Президент фактически не отвечает за последствия своих действий;

2. правительство России, находясь под контролем Президента и его администрации, также фактически не несет реальной ответственности за свои действия перед парламентом (формируется без учета результатов выборов и не может быть реально отправлено в отставку) и обществом. Все это создает возможность для незаконного распоряжения бюджетными средствами и госсобственностью, предоставление незаконных налогов и таможенных льгот;

3. парламент, не имеющий реальных рычагов воздействия на президента, правительство и проводимую им политику, в свою очередь является безответственным по отношению к избирателям и гражданам — при отсутствии контроля за финансированием избирательных кампаний состав парламента во многом определяется «денежными кошельками», представленные в нем политические партии никак не отвечают за проводимую государством политику, а механизм отзыва депутатов избирателями отсутствует;

4. при наличии большого количества политических партий и гражданских объединений все они, кроме пропрезидентской «Единой России» малочисленны и никакого влияния на реальную власть не оказывают;

5. формальная свобода прессы и наличие большого числа газет, журналов, теле — и радиоканалов компенсируются тем, что они зависят не от граждан, а выражают позиции властей и контролирующих их олигархов (крупных собственников).

В-третьих, рассмотрев местное самоуправление как основу формирования политической системы демократического общества мы установили, что институт местного самоуправления имеет сложную общественно-государственную природу. Из этого заключения можно сделать вывод, что местное самоуправление является общественными отношениями, возникающими при самоорганизации социума. В своей общественной «составляющей» объективно находится в «конструктивной оппозиции» государству, особенно в вопросах защиты интересов самого государства и местного сообщества. Эти отношения провоцируют органы государственной власти к подавлению местного самоуправления. И, как показывает исторический опыт, государство действительно проявляет тенденцию к подавлению местного самоуправления.

Таким образом, возникает противоречие: с одной стороны, государство в целях обеспечения стабильности объективно заинтересовано в укреплении местного самоуправления, с другой стороны, тем самым создает «конструктивную оппозицию» государственным органам власти и отдельным ее представителям. Это субъективное противоречие рождено страхом потери власти на фоне авторитета и общественного признания местного самоуправления.

Следует признать, что состояние неуверенности и колебаний в отношении становления института местного самоуправления, а следовательно, будущего российской государственности, неоправданно затянулось. Основополагающие общественные отношения, проявляющиеся в местном самоуправлении как в связующем звене между демократическим обществом и государством — процесс объективный. Он имеет естественный характер, и это необходимо осознать. Обществу необходимы решительные меры по формированию государственной политики в сфере государственного строительства и, в частности, в отношении института местного самоуправления.

В-четвертых, мы установили, что для Российской федерации характерно многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления. Это обусловлено рядом причин:

1). на организацию местного самоуправления в Российской Федерации оказывает влияние федеративное устройство нашего государства. В соответствии со статьей 72 Конституции Российской федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов организации местного самоуправления. В рамках данных общих принципов субъекты Российской федерации самостоятельно осуществляют более детальную регламентацию организации местного самоуправления;

2). Российская Федерация — многонациональная страна, многие регионы которой отличаются самобытностью, особенностью исторических и иных местных традиций. Все это не может не накладывать отпечаток на формы и способы организации и осуществления местного самоуправления;

3). особенности организации местного самоуправления в Российской Федерации обусловлены и разнообразием основных типов поселений. По данным Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям в Российской Федерации можно выделить 9 основных типов поселений. Всего же с учетом их подвидов можно говорить о более чем 80 специальных типов поселений в России.

4). многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления связано с возможностью самого населения избрать ту или иную организационную модель местного самоуправления. Конституция Российской Федерации предоставляет населению муниципального образования самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. предусматривает право муниципального образования самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в котором закрепляются конкретные формы организации местного самоуправления: структура и порядок формирования органов местного самоуправленияформы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значениянаименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления, а также вопросы организации местного самоуправления, обусловленные проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций, и другие вопросы организации местного самоуправления.

В-пятых, нами были выделены четыре элемента, входящие в систему местного самоуправления:

1. формы непосредственного осуществления местного самоуправления (выборы, референдумы, народная правотворческая инициатива);

2. представительные формы осуществления местного самоуправления, связаны с деятельностью представительных органов;

3. иные формы осуществления местного самоуправления, которые нельзя отнести не к первым не ко вторым, это территориальное общественное управление, которое станет предметом нашего рассмотрения во второй главе диссертационного исследования;

4. различные ассоциативные связи в системе местного самоуправления (ассоциации и союзы муниципальных образований). Первый ассоциациирегиональные ассоциации (ассоциация Сибирских, Уральских городов). И только потом появился Союз Российских Городов, у всех одна цель, как можно лучше организоваться, и сохранить институт местного самоуправления для населения. 28 октября 1998 указом Президента был создан Конгресс Муниципальных Образований РФ.

В-шестых, мы установили, что формирование территориального общественного самоуправления на принципах, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», еще только начинается. В связи с этим практическая реализация концепции TOC сталкивается с множеством проблем и нерешенных вопросов в области его организации и деятельности. Нами было выделено множество проблем, но первопричиной является отсутствие правовой культуры и понимания TOC как формы местного самоуправления.

TOC — это и есть основа и одна из основных форм местного самоуправления, его стратегический фундамент, поэтому TOC не может быть ограничен компетенцией, у TOC есть предметы ведения и право инициативы. Как и местное самоуправление в целом, TOC должен обладать правовыми, территориальными и экономическими основами и иметь соответствующие гарантии, поскольку согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление форма осуществления народом принадлежащей ему власти.

В-седьмых, мы выделили две основные формы организации TOC в России. Ими являются: TOC как общественная инициатива и TOC как хозяйствующий субъект. Мы проанализировали имеющийся положительный опыт осуществления двух данных форм в различных регионах России и отметили имеющиеся на сегодняшний день недостатки. Мы определили, что основные проблемы, возникающие на пути организационного оформления TOC в России, связаны с двумя основными проблемами. Первая из них касается несовершенства законодательной базы, регулирующей деятельность территориального общественного самоуправления. Вторая проблема заключается в нерешенности и искусственном затягивании разрешения проблем финансирования реализации органами TOC их полномочий, либо передачи им необходимых источников для подобного финансирования.

В-восьмых, рассмотрев факторы, сдерживающие местные инициативы в системе TOC мы установили, что соединение понятий ТСЖ и TOC — следствие несовершенства правовой базы местного самоуправления, но этот вынужденный эксперимент удался и он подтверждает, что в корне не верно ограничиваться какой-либо одной из форм инициатив. Дополняя и поддерживая друг друга, они смогут более эффективно использовать потенциал народовластия. Взаимодействие ТСЖ с TOC сформирует систему, имеющую большую социально-экономическую устойчивость, позволяющую с максимальной эффективностью выявлять и решать проблемы территории, использовать расположенные на ней объекты недвижимости, привлекать дополнительные ресурсы, в том числе на муниципальные социальные заказы.

Для развития местного самоуправления необходимо многообразие видов и форм самоорганизации граждан. Однако для муниципальных образований, чьи бюджеты не могут позволить себе материальное стимулирование и должную поддержку TOC, желательно в основе территориального общественного самоуправления иметь ТСЖ, на хозяйственную активность которого наслаивается деятельность населения на прилегающей территории.

Все вышесказанное позволяет сделать общий вывод о степени концептуальной значимости развития института территориального общественного самоуправления как ключевой формы реализации права населения на местное самоуправления. Именно становление и развитие института TOC будет способствовать развитию этой формы местного самоуправления как основы формирующейся в России политической системы демократического общества.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Подводя итоги диссертационного исследования на тему «Формы местного самоуправления в политической системе современной России: анализ территориального общественного самоуправления» мы реализовали все поставленные во введении цели и задачи.