В современной России борьба с преступностью нуждается в организационном решении и законодательном урегулировании координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Рост преступности, ее тенденция к организованности и интернационализации, социально-экономические особенности российского и постсоветского пространства, закономерно обусловливают необходимость научного исследования концептуальных основ теории и практики координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, анализа опыта ее станрвления, развития, а также критического осмысления ее исторически сложившихся тенденций и закономерностей.
Актуальность темы
исследования определяется тем значением которое придается сегодня проблемам борьбы с этим социальным злом не только в национальном, внутригосударственном, но и международном плане. Достаточно отметить, что за последние годы в России принят целый ряд политико-правовых документов (к примеру, Федеральная целевая программа по усилению борьбы с преступностью на 1999;2000 годы, утвержденная Правительством РФ 10 марта 1999 года в редакции его Постановления от 30 декабря 2000 годаКонцепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 года в редакции его Указа от 10 января 2000 годаРекомендации по результатам «круглого стола» на тему «О состоянии борьбы с преступностью и мерах по укреплению законности и правопорядка в Российской Федерации», одобренные Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 26 июля 200 года и др.), в которых указывается на серьезные недостатки в работе правоохранительных органов и необходимости повышения эффективности их деятельности в деле борьбы с преступностью в стране.
Повышение же эффективности в борьбе с преступностью является, как известно, целью координации этой деятельности (п. 1 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденного Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 года).
Об улучшении координации деятельности правоохранительных структур в целях повышения эффективности их деятельности, а также о важности проведения научных исследований в этой области на международном уровне говорилось на седьмом Конгрессе ООН по предупреждению преступности и правонарушений, принявшим Миланский план действий еще в 1985 году.
Нынешнее состояние преступности в России таково, что противодействие ей, а также координация деятельности правоохранительных органов в этой сфере, нуждаются в организационном улучшении и законодательном подкреплении. Эти вопросы требуют научного исследования концептуальных основ теории и практики координации деятельности правоохранительных органов в данной области, анализа опыта ее становления, развития, а также критического осмысления ее исторически сложившихся тенденций и закономерностей.
Теоретические и практические аспекты координационной деятельности, ее организация и методология, уже были предметом изысканий значительной группы ведущих ученых. В разное время свой вклад в разработку этих проблем внесли Т. Л. Маркелов, В. К. Звирбуль, С. В. Тюрин, С. И. Гусев, В. П. Рябцев, В. В. Клочков, А. Д. Бойков, А. И. Алексеев, А. Я. Мыцыков, В. Г. Бессарабов, А. Г. Халиулин, И. Ф. Демидов, А. Ф. Смирнов и другие. Не умаляя их вклада в развитие теории и практики координационной деятельности, работе обращается внимание на то, что большинство из указанных авторов либо проводили самостоятельные исследования института координации деятельности правоохранительных органов (например
Т.Л.Маркелов, В. К. Звирбуль, С. В. Тюрин, А. Я. Мыцыков, С.И.Гусев), либо ограничивались проблемами взаимодействия правоохранительных органов (В.Г.Бессарабов, А. Г. Халиулин, А. Д. Бойков и другие). Комплексный подход к изучению проблемы был предпринят в трудах И. Ф. Демидова, В. П. Рябцева, В, В. Клочкова и некоторых других авторов. Но специфика избранной ими темы исследования не позволяла детально рассмотреть концептуальные основы теории и практики координационной деятельности, весь комплекс особенностей и предпосылок становления и развития координационной функции прокуратуры в историко-правовом аспекте, в царской, советской и постсоветской России, исследовать ее тенденции и закономерности в различные периоды ее существования.
Потребность в научном исследовании указанной проблемы продиктована также процессом правовых реформ, обозначенных в Концепции судебной реформы в Российской Федерации, одобренной постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 года, Указе Президента РФ от 22 августа 1995 года «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации» и других документах.
Интеграция России в мировое сообщество, особенности пост советского социально-экономического и правового пространства, транснациональный характер преступности, в свою очередь вызывают необходимость изучения и совершенствования форм координации правоохранительных органов не только России, но и стран СНГ и других государств. Сегодня, из-за несовершенства законодательства в этой области, контакты между ними осуществляются с определенными трудностями. Выходом из этой ситуации может стать приведение российского законодательства о координации деятельности правоохранительных органов в соответствие с существующими реалиями, • включающими необходимость усиления международного сотрудничества в деле борьбы с преступностью.
Необходимость разрешения современных законодательных проблем касающихся координационной деятельности, обусловлена и тем, что противодействие преступности нередко сопровождается нарушениями прав человека, порождающими негативные тенденции, которые отражаются на результативности деятельности правоохранительных органов, состоянии преступности.
Изложенные обстоятельства достаточны для вывода о важности научной разработки вопросов, связанных с координацией деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности, в виде диссертационного исследования. В связи с этим, вопросы выдвинутые для исследования, в диссертации определены с учетом обстоятельств диктующих необходимость научной разработки данной темы.
Цели и задачи исследования. Цели настоящего исследования заключаются в том, чтобы на основе теоретических выводов, опирающихся на теоретико-методологический фундамент и практику применения законодательства о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, провести поэтапное историко-правовое, системное и комплексное исследование координационной деятельности прокуратурывыявить ее тенденции и закономерности определяющие роль координации в реализации правоохранительными органами уголовной политики государствас учетом современных реалий разработать теоретические предложения и практические рекомендации по применению, изменению и дополнению законодательства о координации.
Для достижения этих целей, в диссертации решались следующие исследовательские задачи: сформулировать авторский подход к криминологическому понятию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностьюна основе обзора и анализа теоретических положений разработать юридическое определение понятия правоохранительного органа, как члена координационного совещанияисследовать социально-правовые и криминологические детерминанты тенденций и закономерностей координационной деятельности, рекомендовать их юридические определенияна основе поэтапного, системного и комплексного методов, провести исследование историко-правовых аспектов формирования координационной деятельности в дореформенный (1722−1864), пореформенный (1864−1917) и советский (1917;1991) этапыисследовать организационно-правовые проблемы о приоритетных направлениях координации с разработкой критериев их определенияна основе анализа проблемных сторон современного законодательства о координации внести предложения по его дальнейшему развитию и совершенствованиюподвергнуть юридическому анализу понятия координации и взаимодействия в рамках противодействия преступности, рекомендовать правовое определение взаимодействияразработать и предложить критерии оценки координационной деятельности;
В соответствии с поставленными целями и задачами объектом диссертационного исследования является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью как важнейшее средство реализации уголовной политики государства.
Предметом исследования выступают концептуальные основы координации деятельности правоохранительных органов в нормах и положениях законодательства о координации, теоретические и практические проблемы организационно-правовых аспектов координационной деятельности, историко-правовые предпосылки и особенности возникновения, становления и развития координационной функции российской прокуратуры, материалы практики координационных совещаний различных уровней.
Методологическую основу работы составляют сравнительное поэтапное историко-правовое исследование, общенаучный диалектический и специальный методы познания, частно-научные методы: статистический, системный, структурно-функциональный, историко-правовой и сравнительный, включая анализ архивных материалов и нормативно-правовых документов о координационной деятельности в различные периоды.
Теоретической основой исследования служили труды Алексеева А. И., Белкина В. Г., Бессарабова В. Г., Гуценко К. Ф., Ковалева М. А., Демидова И. Ф., Звирбуль В. К., Кудрявцева В. Н., Карпеца И. И., Рябцева В. П., Скворцова К. Ф., Халиулина А. Г., Шейфера С. А., Бойкова А. Д., Гусева С. И., Герасимова С. И., Лунеева В. В., Агамова Г. Д. Жевлакова Э.Н., Маркелова T.JI. Воронцова С. А., Кваша Л. Ф., Клочкова В. В., Смирнова А. Ф., Тюрина С. В., Скуратова Ю. И., Сухарева, А .Я., Панченко П. Н., Токаревой М-Е., Бровкина В. Н., Шаршеналиева А. Ш., Репецкой А. Л., Кенжаева Сафарали, Безлепкина Б. Т., Туякбаева Ж. А., Казинян Г. С., Геворгян Г. С., БерензонА-Д, Долговой А. И. и других ученых.
В исследовании также использовались мнения и работы известных практических работников прокуратуры, таких как Мыцыков, А .Я., Гасанов Э. Г., Вишнякова Н. Б., Багаутдинов Ф., Мухаметзянов И., Найденов В, Еременко В. и многих других.
Большое значение при исследовании и разработке проблем диссертации имел личный опыт, приобретенный автором в связи с непосредственным участием в координационной деятельности в качестве ответственного Секретаря координационного совещания правоохранительных органов Республики Башкортостан в 1994;1998 годах, опыт преподавания спецкурса.
Прокурорский надзор в органах внутренних дел" в Уфимском юридическом институте МВД РФ, а также работа в отделе правовой экспертизы и административных органов Правительства Республики Башкортостан в 20 022 003 годах.
Эмпирическую основу диссертации составили практика работы координационных совещаний в Республике Башкортостан, результаты изучения мнений работников правоохранительных органов и глав администраций 55 городов и районов республики, материалы координационной деятельности в Республике Татарстан, Ульяновской и Самарской областях.
Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первое комплексное, поэтапное историко-правовое исследование концептуальных основ теории и практики координационной деятельности, предпосылок и особенностей возникновения, становления и развития координационной функции российской прокуратуры. Автором впервые осмыслен критерийно-понятийный аппарат научной периодизации координационной деятельности прокуратуры, выяснены тенденции и закономерности координационной деятельности, определены ее социально-правовые и криминологические детерминанты.
На основе сравнительно-правового и комплексного анализа законодательства о координации правоохранительной деятельности в различные исторические периоды, эмпирических данных о системе, формах и направлениях координационной деятельности, выявлены ее наиболее актуальные и проблемные положения, требующие совершенствования. В диссертации сформулированы предложения по их разрешению, сделаны выводы о предпосылках возникновения координационной функции прокуратуры в досоветский период, обоснованы рекомендации по совершенствованию действующего законодательства — ст. 8 и других норм Федерального закона о прокуратуре, Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, ст. 72 Конституции России, предложен проект Федерального закона «О координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности». Высказаны идеи о таких новых направлениях координации как координация правотворческой деятельности и координация информационно-аналитической деятельности правоохранительных органов, предложены их дефиниции, дано юридическое определение понятия приоритетов координации, разработаны и предложены критерии оценки координационной работы прокуроров.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что промежуточные выводы по результатам исследования архивных материалов о взаимодействии прокуратуры и других органов уголовной юстиции царской и советской России использованы в монографиях автора «Прокуратура Республики Башкортостан: история и современность», «Прокуратура против преступности: страницы истории». Содержащиеся в диссертации идеи, выводы и предложения, опубликованные труды соискателя, имеют значение для дальнейшего развития и совершенствования координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности в современных условиях. Они могут быть использованы в нормотворческой деятельности, в практике работы правоохранительных органов и других участников координационной деятельности, а равно в учебном процессе юридических вузов, системы повышения квалификации и переподготовки работников прокуратуры и других правоохранительных ведомств. Теоретические положения диссертации могут послужить основанием для исследования аспирантов и научных сотрудников. Изданная в 2002 году монография «Координационная деятельность российской прокуратуры. Тенденции и закономерности» используется в учебном процессе Института права Башкирского государственного университета. На основе проведенного исследования, подготовлен проект Федерального закона.
О координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности", который приложен к диссертации.
Как положения выносимые на защиту в диссертацию рассматриваются следующие основные выводы," предложения и рекомендации:
1. Концептуальные положения теории и практики о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, связаны с объективными тенденциями и закономерностями к изменению, развитию и совершенствованию ее законодательных основ, под влиянием изменения правовых основ государства.
2. Как государственно-правовой институт, наделенный властно-распорядительными полномочиями, прокуратура направляет и акцентирует деятельность правоохранительных органов в наиболее важных сферах противодействия преступности. С учетом функций государства, как организатора борьбы с преступности и организующей и руководящей роли прокуратуры в координационной деятельности, целью координации является реализации государственной политики противодействия преступности на основе законности, согласованности и взаимодействия всеми правоохранительными органами, под руководством соответствующей прокуратуры.
3. Анализ правовой природы и теоретического содержания имеющихся в юридической науке позиций о понятии координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, дает основание к ее определению как предусмотренному законом, объективно обусловленному, согласованному и постоянному взаимодействию в целях реализации участниками правоохранительной деятельности совместных мер по наиболее актуальным направлениям противодействия преступности и иным правонарушениям, под руководством соответствующей прокуратуры.
4. Правоохранительным органом является государственно-правовой орган, реализующий государственную политику противодействия преступности и иным правонарушениям через свои функциональные обязанности, наделенный специальными полномочиями по предупреждению, выявлению, пресечению, расследованию преступлений и исполнению судебных решений по уголовным делам.
5. Необходимость совершенствования и развития координационной функции российской прокуратуры, обусловлена социально-правовыми и криминологическими детерминантами, как результатов социально-экономических и политических условий, перемен в структуре, функциях и форме российской государственности, изменений в системе, функциях и основных направлениях деятельности прокуратуры и других правоохранительных органов, осуществленных в ходе реформ 1990;х годов.
6. Предпосылки необходимости координационной функции российской прокуратуры, ее развития и совершенствования, объективно сложились в процессе взаимодействия и контактов между органами уголовной юстиции в дореформенный (1722−1864) и пореформенный (1864−1917) периоды, а также деятельности органов правопорядка первые годы Советской власти (19 171 922).
7. Не обладая функциями координационной направленности, царская прокуратура в дореформенный и пореформенный периоды, в силу своих надзорных полномочий и специального статуса, была ведомственно заинтересована в обеспечении взаимодействия полиции, судов и корпуса жандармов в интересах единого правоприменения, что являлось прообразом и предпосылкой ее последующей координационной функции.
8. Деятельность дореформенных органов уголовной юстиции объективно нуждалась в согласованности. При отсутствии специального закона, лишь органы прокуратуры наиболее подходили и были способны к выполнению функции по регулированию правоприменительной деятельности органов уголовной юстиции. Значительное сужение надзорных полномочий прокуратуры в пореформенный период, появление новых органов судебных следователей, обострило тенденцию правовой регламентации взаимодействия этих органов. В этих условиях, прокуратура пореформенного периода, у которой в накапливалась информация в результате предписанных законом сообщений судебных следователей и полиции о преступлениях, закономерно осуществляла действия, которые заключались в даче указаний и наставлений полиции и судебным следователям.
9. На основе стекающихся к ним данных о состоянии преступности, качестве расследования и уголовного судопроизводства, дореформенные прокуроры направляли в эти органы указания и напоминания, игравшие определенную роль в регулировании их правоприменительной деятельности. Данная тенденция обострилась к концу дореформенного и продолжала обостряться в пореформенный период, вследствие сужения надзорных полномочий прокуратуры.
10. Дореформенная, прокуратура, куда из полиции поступала вся информация о преступлениях, была связана не только с состоянием дел на подведомственных ему участках, но и с состоянием и уровнем преступности, практикой деятельности полиции, судов и корпуса жандармов. Эта закономерность, но в более усеченной форме, продолжала сохраняться и в пореформенный период.
11 .Тенденция необходимости урегулирования деятельности по борьбе с преступностью, резко обострилась в первые годы после революции с упразднением органов прокуратуры. Интересы обеспечения законности и противодействия преступности, захлестнувшей страну, закономерно требовали учреждения специального ведомства, одной из основных функций которого были бы надзор и упорядочение деятельности правоохранительных органов.
12. После учреждения института прокуратуры, функции которой содержали полномочия по урегулированию деятельности борьбы с преступностью в смысле правильного и единообразного правоприменения,.
1922;1933 годы были наиболее активным и насыщенным этапом осуществления прокуратурой деятельности координационной направленности. Это свидетельствовало о закономерности придания данной деятельности прокуратуры нормативной основы.
13. С упразднением этой функции Положением о прокуратуре СССР 1933 года, данные о состоянии законности и преступности, а также информация о преступности, стекающиеся к прокурорам, объективно требовали осуществления прокуратурой деятельности координационной направленности. Другие органы такими данными и правовыми возможностями не располагали. Поэтому, в условиях отсутствия правовой регламентации этой функции, прокуроры закономерно продолжали ее осуществлять.
14. Сохраняясь и после принятия Положения о прокурорском надзоре 1955 года, эта тенденция закономерно обуславливала осуществление прокуратурой деятельности координационной направленности при отсутствии ее правовых основ, до начала 1960;х годов. Таким образом, еще до принятия закона о прокуратуре СССР 1979 года, тенденция необходимости правового урегулирования координационной деятельности, обусловила сформирование координационной деятельности как закономерной функции прокуратуры в сочетании с ее правовым статусом и надзорными полномочиями.
15. После упразднения этой функции законом о прокуратуре в 1992 года, отсутствие законодательной основы не ликвидировало актуальность и необходимость координационной деятельности. В новых экономических условиях, когда в пределах недавно единой страны преступность стала межгосударственной, эта тенденция резко обострилась. Это обусловило продолжение осуществления российской прокуратурой координационной функции при отсутствии ее нормативных основ.
16. Характер современной преступности и концептуальные основы реализации уголовной политики государства, обуславливают необходимость выделения наиболее важных приоритетов в работе координационных совещаний .всех уровней. В диссертации предлагаются критерии по определению этих направлений, дается правовое определение понятия приоритетов в координации, рекомендуются примерные направления и виды этих приоритетов.
17. Изучение системы и иерархических уровней координации, свидетельствуют о необходимости осуществления координации по принципу экстерриториальности. Необходимость такого уровня координации обусловлена тенденциями современной организованной преступности и практикой координационной деятельности на местах. Поэтому необходимо внести изменения в п. 1 и 2 ст. 8, п. 2 ст. 4 Федерального закона о прокуратуре, в ч. 2 ст. 3 Положения о координации.
18. Изучение и анализ практики координационной деятельности и критическое осмысление правовых норм об основных направлениях координации, свидетельствуют о необходимости таких новых направлений координации, как координация законотворческой деятельности и координация информационно-аналитической деятельности правоохранительных органов, внесения соответствующего изменения в ч. 1 ст. 8 Федерального закона о прокуратуре.
19. Состояние разработанности организационно-методических основ осуществления совместных согласованных действий в рамках координационного процесса, требует необходимости разработки на всех уровнях координации ее стратегии, тактики и методики.
20. Изучение этапов развития и анализ современного состояния правовой регламентации законодательных основ координации, закономерно обуславливают внесение изменений в действующее законодательство о координации. Необходимо дополнить и изменить ст. 4, 5, 6, 7, и 8 Положения о координации деятельности правоохранительных органов, об ответственности членов координационного совещания за невыполнение решений совещания, о необходимости обсуждения на координационных совещаниях опыта взаимодействия правоохранительных органов других государств с целью выработки наиболее результативных форм совместной деятельности, как нового направления координации.
21. Пунктами «ж» и «о» ст. 72 Конституции России, предусмотрены координация вопросов здравоохранения и международной внешнеэкономической деятельности субъектов федерации, выполнения международных договоров Российской Федерации. Между тем, такой важнейший вопрос общественной безопасности, как координация вопросов противодействия преступности, в Конституции не отражен. Юридический смысл и правовая логика формулировки п. «б» ст. 72 Конституции «обеспечение законности, правопорядка общественной безопасности», позволяет внести в него дополнение, и изложить его как «координация действий правоохранительных органов по обеспечению законности, правопорядка, общественной безопасности». Законодательное инициирование данного изменения в Конституцию России, может быть осуществлено Генеральным прокурором России.
22. Изучение соотношения понятий координации и взаимодействия свидетельствует, что взаимодействие, будучи шире по содержанию и достаточно полно урегулированное уголовно-процессуальным законом, дополнительной правовой регламентации не требует.
23. Государственные вложения в деятельность правоохранительных органов по. борьбе с преступностью, задачи этих органов и тенденции современной преступности требуют эффективного использования этих средств всеми участниками координационной деятельности. Лишь реальные результаты работы правоохранительных органов могут выступать основой оценки деятельности прокуроров всех уровней по выполнению целей и задач координации. На основе предложенных критериев оценки, эффективность координационной работы прокуроров должна оцениваться как высокая, средняя и низкая.
24. На основе изучения теории и практики координационной деятельности, анализа норм законодательства о координации разработан и предлагается проект Федерального закона «О координации деятельности правоохранительных органов».
Результаты исследования апробированы в практической деятельности автора в качестве Секретаря координационного совещания правоохранительных органов Республики Башкортостан в 1994;1998 годах, в деятельности координационного совещания руководителей правоохранительных органов республики в 1999;2002 годах. Концептуальные положения исследования, практические рекомендации по вопросам развития и совершенствования современного законодательства о координации апробированы в выступлениях и докладах на международных, общероссийских, региональных и республиканских научно-практических конференциях и семинарах в 1998;2002 годах в городах Уфе и Казани, а также нашли отражение на страницах журналов «Законность», «Закон и право», «История государства и права», «Правоведение. Политология», «Уголовное право» в 2002;2003 годах.
Промежуточные выводы по результатам исследования архивных материалов о взаимодействии прокуратуры и других органов уголовной юстиции царской и советской России, использованы в монографиях автора «Прокуратура Республики Башкортостан: история и современность», «Прокуратура против преступности: страницы истории». Монография «Координационная деятельность российской прокуратуры. Тенденции и закономерности», используется в учебном процессе Института права при Башкирском государственном университете и рекомендована к применению на практике в координационной деятельности прокуратуры Республики.
Башкортостан. На основе настоящего исследования, с учетом мнений и предложений руководителей правоохранительных органов республики, разработан и предложен проект Федерального закона «О координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности».
313 Заключение.
Государственная политика борьбы с преступностью в современной России требует от правоохранительных органов активности в ее реализации, тесного взаимодействия и согласования, основанных на правовых нормах, не содержащих противоречий и пробелов. Но совершенствование законодательства о координации, устранение его недостатков и пробелов должны осуществляться с учетом историко-правовых особенностей возникновения и развития координационной функции российской прокуратуры для выявления и исследования ее тенденций и закономерностей в дореволюционный, советский и постсоветский периоды.
Очевидно, что только через связь прошлого и настоящего можно наиболее полно проследить и многосторонне осмыслить тенденции и закономерности, которые сегодня определяют основные направления координационной деятельности. Для представления целостной картины процесса возникновения и становления координационной функции российской прокуратуры на различных этапах развития в настоящем исследовании предпринята попытка ее исто-рико-правового анализа. Однако компетентное исследование и анализ обширной архивной, а также нормативной и юридической литературы советского и последующего периода связаны с необходимостью знания и осмысления теоретических, правовых и практических проблем современной координационной деятельности. В связи с этим в данной работе историко-правовой части исследования предшествует анализ наиболее проблемных сторон современных теоретических и нормативно-правовых основ координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Общность целей правоохранительных органов по противодействию преступности обусловила обеспечение координационной работы из единого государственно-правового органа — прокуратуры России. О причинах наделения ее координационной функцией говорил Президент России В. В. Путин на Всероссийском совещании прокуроров в январе 2001 года. Он особо подчеркнул, что обширные функции и сильные надзорные полномочия делают прокуратуру естественным компенсатором слабости системы соблюдения законов и правопорядка в стране.
С учетом этого авторитетного мнения в рамках настоящей работы мы попытались подробнее обосновать роль прокуратуры в осуществлении координации. Выполняя надзорные функции и таким способом воздействуя на другие правоохранительные ведомства, организации и учреждения, прокуратура активизирует их деятельность, выступая при этом как государственно-правовой институт, наделенный властно-распорядительными полномочиями. Она направляет и акцентирует их работу в наиболее важных сферах правоотношений, в которых совершаются различные правонарушения, опасные для политического, социального и экономического развития государства и общества.
Таким образом, надзорные полномочия прокуратуры, являющейся важнейшим звеном в правоохранительной системе России, придают ее деятельности, в том числе и в области противодействия преступности, властно-распорядительный характер. Они обеспечивают ее постоянными и наиболее полными данными о состоянии преступности. Именно поэтому прокуратура, наделенная комплексом правовых мер, которые значительно шире, чем у других государственно-правовых органов, и позволяют ей правильно ориентироваться в криминогенной ситуации, выступает регулятором деятельности правоохранительных органов.
В связи с этим в диссертации значительное внимание уделено соотношению надзорной и координационной функций. В частности, на основе анализа мнений некоторых авторов о разделении функций прокуратуры на основные (надзорная) и неосновные (координационная, правотворческая) сделан вывод о том, что Федеральным законом о прокуратуре функции прокуратуры на основные и неосновные не дифференцированы. Каждая из них имеет самостоятельную правовую регламентацию. Кроме того, следует учитывать и высказанные в юридической науке точки зрения, согласно которым координационная функция прокуратуры, как самостоятельная функция, является одним из приоритетных направлений ее деятельности.
В статье 1 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью цель и понятие координации даны в отрыве от функций государства как организатора борьбы с преступностью, без учета организующей и руководящей роли прокуратуры. В связи с этим на основе разработанных критериев, которые, по нашему мнению, обязательно должны охватывать данные дефиниции, предложены юридические определения цели и понятия координации. В частности, это функции государства, как организатора борьбы с преступностью (то есть государственно-правовой характер цели координации, направленной на реализацию правоохранительными органами уголовной политики государства), руководящая роль не вообще прокуратуры, а лишь территориальной, осуществление координации не путем всеохватности, а по наиболее актуальным направлениям преступности.
Анализ теоретических положений о правовых основах координационной деятельности и высказайных в юридической литературе позиций о необходимости распространения полномочий координации на иные (непреступные) правонарушения дает основание для следующих выводов. Согласно основополагающим нормам статей 2 и 17 Конституции Российской Федерации и приоритетным направлениям прокурорского надзора, предусмотренным в ст. 1 Федерального закона о прокуратуре, охрана и обеспечение прав и свобод человека являются важнейшей обязанностью государства и органов прокуратуры. С этих позиций распространение координационных полномочий и на иные правонарушения не должно вызывать опасений о существенном расширении содержания координационной функции прокуратуры.
Очевидно, что права человека нарушаются не только в результате совершения преступлений. Большей частью это происходит в сфере других правоотношений. Между тем на практике члены координационного совещания объективно занимаются проблемой прав человека, хотя бы по той причине, что их нарушения в значительной степени происходят в сфере правоохранительной деятельности. В этом аспекте мы полностью солидарны с И. Ф. Демидовым, считающим, что борьба с преступностью в современной России сопровождается нарушениями прав человека со стороны правоохранительных органов.
По мнению ряда современных теоретиков уголовного права, в частности В. В. Лунеева, иные правонарушения, под которыми он имеет в виду административные, отличаясь от преступлений лишь степенью общественной опасности, являются «репрезентативными предвестниками преступлений». Между ними и преступлениями существует определенная корреляционная связь.
Таким образом, иные правонарушения, под которыми, солидаризуясь с названным автором, в настоящем исследовании мы имели в виду административные правонарушения, должны быть охвачены полномочиями координационной функции прокуратуры. На основе проведенного исследования и анализа соотношений преступлений и иных правонарушений предложено юридическое определение последних. Данная дефиниция как обязательные критерии для отнесения правонарушений к объекту координации включает в себя их правовую значимость для состояния законности и правопорядка, наказуемость специально уполномоченными на то государственными органами или должностными лицами, установленный законом порядок наложения наказания.
Позиции видных современных теоретиков прокурорского надзора, в частности А. Я. Сухарева, А. И. Алексеева, и нормативные положения о предупреждении преступности дают основания к следующему выводу. Без функции предупреждения преступлений уголовная политика государства, ее теория и практика теряют свою перспективную значимость. С учетом данного обстоятельства в работе высказано и обосновано мнение о необходимости возврата правоохранительным органам существовавшей ранее функции правовой пропаганды. Очевидно, что деятельность по предупреждению преступлений имеет целью и определенное правовое воспитание для удержания граждан от преступных посягательств. Однако отрыв современной деятельности по предупреждению преступлений от правовой пропаганды обусловливает ее неэффективность. Между тем это объективно предполагается целями и задачами координационной деятельности. При этом лишь необходимо учитывать деидеологи-зацию этой работы, ее исключительную приверженность нормам права о защите прав и свобод граждан, интересов государства и общества, направленность именно на предупреждение преступлений и иных правонарушений.
Современное нормативное регулирование деятельности правоохранительных органов по предупреждений преступлений сложилось в процессе слишком поспешных реформ и преобразований в правоохранительной системе России, имевших в качестве одной из основных целей их деидеологизацию. В ситуации с правовой пропагандой это привело к тому, что «вместе с водой выплеснули и ребенка».
Современные понятие, содержание и структура системы правоохранительных органов в Российской Федерации законодательными нормами не определены. Не содержатся в них и критерии для отнесения государственно-правовых органов в число правоохранительных. В связи с этим на основе универсального, понятийно-правового критерия, предложенного В. П. Рябцевым, нами дано определение правоохранительного органа. К качестве критериев за основу были взяты следующие функции правоохранительных органов: оперативно-розыскная деятельность, дознание по делам о преступлениях, предварительное расследование, процессуально-властный прокурорский надзор и судебный контроль за соблюдением законов в деятельности по борьбе с преступностью. Определяющим правовым основанием для признания государственно-правового органа-правоохранительным является наделение его в законодательном порядке одним или рядом названных функций.
В связи с тем, что вопрос о субъектах координационной деятельности является дискуссионным, в диссертации этой проблеме уделено значительное внимание. Детальный анализ правовых норм Положения о координации свидетельствует о том, что российские суды, которые законодательство о координации не относит к числу правоохранительных органов, де-юре являются участниками координационной деятельности, как и правоохранительные органы.
Можно утверждать, что направления и формы деятельности координационного совещания не угрожают самостоятельности и независимости судов. Во-первых, участие судов в координационном совещании является правом, а не обязанностью. Во-вторых, координационное совещание не наделено полномочием принимать обязательные решения в адрес судов. Между тем ряд авторов, не относя суды к органам борьбы с преступностью, не учитывает объективные реалии в правоохранительной системе России.
По обоснованному мнению А. Д. Бойкова, с которым мы солидарны, превращение суда в реальную третью власть, главной задачей которой стала защита прав и интересов граждан, не дает основания утверждать, что они перестали выполнять правоохранительные функции. Как раз об этом свидетельствуют на практике процессуальные особенности деятельности судов. Так, суд заново, независимо от собранных по делу доказательств, начинает их исследование и проверку.
Между тем неоправданное законодательное обособление судов от правоохранительной деятельности, несменяемость судей на практике способствуют появлению негативных тенденций в судебной системе. В частности, суды нередко нарушают или продолжают нарушать процессуальные нормы, необоснованно откладывая или перенося сроки рассмотрения уголовных дел. Эти нарушения остаются без адекватной реакции как со стороны государства, так и координационного совещания, согласно п. 14 Положения о координации призванного вместе с судами использовать материалы судебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью. Эффективность мер, разработанных с участием суда, допускавшего названные процессуальные нарушения, представляется спорной, поскольку в этом случае возникают обоснованные сомнения в его объективности. В то же время независимость судов, которая не затрагивается законодательством о координации, не исключает ведомственности оценки в судебной системе подобных нарушений.
Таким образом, прокуратура, суд и другие правоохранительные органы являются тесно связанными элементами в правоохранительной системе Российской Федерации. Именно при осуществлении правосудия, как обоснованно считает коллектив ученых из НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре, определяется уровень эффективности деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, а также адекватность их реагирования и влияния на ее состояние.
В законодательство о координационной деятельности должны быть внесены изменения о порядке и формах участия судов в координационной работе в плане их более тесного сотрудничества. При этом такие принципы координации, как самостоятельность и независимость участников, должны быть дополнены тем условием, что в адрес судов не должны выноситься обязательные для исполнения решения по конкретным уголовным делам. Это исключало бы возможность давления на правосудие.
На основе выявленных тенденций и закономерностей в развитии координационной деятельности разработаны теоретические положения о ее социально-правовых и криминологических детерминантах, предложены конкретные пути и меры совершенствования. Рекомендованы следующие направления, реализация или учет которых являются необходимыми условиями совершенствования координационной деятельности:
— самостоятельность и независимость правоохранительных органов, основанные на гарантированности финансово-экономической основы их деятельности;
— нерешенность проблемы нарушений принципов социальной справедливости, провозглашенных Конституцией России, из-за существования особых правил привлечения к уголовной ответственности целой категории лиц, так же, как остальные граждане, нередко совершающих преступления;
— подбор кадров и их перестановки в правоохранительных органах не всегда соответствуют морально-деловым и профессиональным качествам работников, в этих вопросах иногда продолжают встречаться местничество, приоритеты родства и «знакомства»;
— необходимо возрождение деятельности общественных формирований правоохранительной направленности (но при этом не следует уповать на помощь общественности, не заинтересовав ее материально);
— деятельность координационных совещаний в средствах массовой информации еще не находит адекватного и объективного освещения;
— в оценке состояния преступности продолжают доминировать те же идео-логемы, которые существовали в СССР (только иной направленности и умозрительных конструкций в законотворческой деятельности);
— преступность гораздо оперативнее и успешнее чем правоохранительные органы, приспосабливается к быстро меняющимся социально-экономическим условиям;
— правоохранительная система современной России пока не в состоянии обеспечивать в достаточной степени неотвратимость наказания;
— в функциональных обязанностях правоохранительных органов обязанность предупреждения преступлений дана в усеченной форме, в отрыве от правовой пропаганды.
Данный перечень не является исчерпывающим. На практике в различных регионах, существенно отличающихся по социально-экономическим условиям, эти критерии могут корректироваться или изменяться.
Таким образом, совершенствование не только координационной, но и всей правоохранительной деятельности России сегодня является острейшей проблемой, требующей подробного и всестороннего анализа и учета всех правовых, политических, социально-экономических и криминологических факторов как российского, так и всего постсоветского пространства. Как свидетельствует практика, в пределах недавно единой страны преступность, особенно ее организованная часть, вовсе не спешит признавать территориальное размежевание. Поэтому представляется не менее актуальной и важной выработка единой концепции уголовной политики государства, поскольку ресурсная и законодательная обеспеченность правоохранительных органов, в том числе и координации деятельности, зависят от степени заинтересованности государственно-властных структур в результатах их деятельности.
Необходимость установления в рамках настоящей работы тенденций и закономерностей взаимодействия и взаимоотношений органов уголовной юстиции в дореформенной (1722−1864) и пореформенной (1864−1917) России, а также роли прокуратуры при этом потребовала изучения и анализа обширного материала историко-правового, нормативного и монографического характера. Это вызывалось и необходимостью исследования возникновения и развития у прокуратуры в советский и постсоветский периоды функции руководителя борьбы с преступностью. В частности, на основе практического, нормативного и монографического архивного материала мы предприняли попытку показать те обстоятельства, которые, на наш взгляд, являлись объективными закономерностями деятельности прокуратуры и других органов уголовной юстиции в царской России.
В дореформенный и пореформенный периоды органы прокуратуры не были наделены законодательными полномочиями по согласованию и руководству деятельностью органов уголовной юстиции (суд, полиция, корпус жандармов). Однако, в силу своих надзорных полномочий и особенностей правового статуса в иерархической системе судебно-административных и государственных органов Российской империи, они объективно осуществляли работу, которая являлась прообразом координационной функции прокуратуры.
В первые годы советской власти, до учреждения органов прокуратуры, аналогичной деятельностью занимались органы юстиции и суды. Так, по Положению о народном суде РСФСР от 21 октября 1920 года народные суды помимо надзора за расследованием уголовных дел были призваны давать руководящие указания милиции при производстве дознания.
Однако правовой статус судов и органов юстиции не позволял соединять в себе функции надзора за следствием и осуществления правосудия. Отсутствие четкого государственно-правового статуса, с конкретными полномочиями координирующего характера, не выделяло суды из среды других правоохранительных органов, что позволяло последним игнорировать их требования.
Таким образом, объективное состояние преступности и законности первых лет советской власти требовало создания специализированного надзорного ведомства, чьими основными функциями были бы надзорные полномочия и упорядочение правоприменительной и согласованной деятельности всех правоохранительных органов того периода.
С момента их учреждения в 1922 году и до 1933 года органы прокуратуры, помимо надзорных, осуществляли нормативно урегулированные полномочия координационной направленности. В частности, согласно Положению о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 года, прокуратура была учреждена «в целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки вопросов в борьбе с преступностью». Положением о судоустройстве РСФСР от 19 ноября 1926 года на прокуратуру были возложены задачи «по общему наблюдению и согласованию деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью».
Однако подобные функции прокуратура продолжала осуществлять и в периоды отсутствия законодательного урегулирования вопросов координации. Так, Положение о прокурорском надзоре 1933 года и аналогичное Положение 1955 года не наделяли органы прокуратуры координационными функциями. Но в той или иной мере эту работу они продолжали осуществлять. Это объективно вытекало из надзорных полномочий прокуратуры, специфики ее статуса в советской правоохранительной системе. Таким образом, можно утверждать, что координационная функция прокуратуры в советский период сложилась и существовала как закономерная необходимость в сочетании с надзорной функцией.
В постсоветский период, когда по закону о прокуратуре 1992 года координационная функция, приданная прокуратуре законом о прокуратуре СССР 1979 года, была упразднена, прокуратура частично продолжала ее выполнять. Отсутствие нормативной основы не ликвидировало необходимость координации деятельности правоохранительных органов. Более того, в условиях, когда после роспуска союзного государства Россия в одночасье получила транснациональную и межгосударственную преступность, эта необходимость во много раз возросла и чрезвычайно обострилась.
Объективная реальность и тенденции развития правоохранительной системы современной России свидетельствует, что важнейшим условием успешной реализации государственной политики противодействия преступности, повышения ее эффективности, является принятие Федерального закона «о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью».
Предложения ученых из НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре о введении в научный оборот и практическую деятельность нового понятия о приоритетах координации, на наш взгляд, нуждается в более детальном обосновании с разработкой критериев, которые бы позволяли правильно осуществлять на практике эти направления в деятельности координационных совещаний. В связи с этим в диссертации разработаны и предложены примерные критерии для определения приоритетных направлений в работе координационного совещания. Представляется, что важнейшим и обязательным из них является необходимость защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан. В качестве других примерных критериев предложено рассматривать: распространенность данного вида преступления на соответствующей территории, стабильная тенденция роста определенных преступлений, степень и размер ущерба по ним, существенно затрагивающие интересы граждан, государства и общества, ухудшение состояния общественной безопасности в регионе и др.
Юридическое определение понятия приоритета координации в диссертации дано с максимальным учетом этих критериев. Кроме того, исходя из названных критериев, в работе приведены 6 примерных приоритетных направлений в борьбе с преступностью в современной России, которые объединены в 4 группы по видовым и организационным признакам:
I. Необходимость активизации работы по предупреждению преступлений.
II. Противодействие терроризму, бандитизму и другим, особо тяжким преступлениям, преступлениям против личности, в сфере предпринимательства и экономики.
III. Противодействие наркомании и преступности несовершеннолетних.
IV. Противодействие организованной и профессиональной преступности.
Однако изложенные выводы о приоритетных направлениях координации требуют дополнения следующим обстоятельством. На практике, не только в рамках приоритетов координационной работы, но и в целом, правоохранительным органам следует иметь в виду, что концептуальные основы предупреждения, пресечения, выявления и расследования преступлений также предполагают обязательное выделение наиболее важных направлений противодействия преступности.
Координационная деятельность сегодня закономерно нуждается в новых направлениях.' Это объективно диктуется как состоянием преступности, так и возрастающей тенденцией активизации и повышения и эффективности в реализации правоохранительными органами основных направлений уголовной политики государства. В частности, координация должна быть дополнена такими новыми направлениями, как координация законотворческой деятельности и координация информационно-аналитической деятельности правоохранительных органов. Необходимость расширения направлений координации может быть обоснована следующими факторами.
По мнению ряда ученых-юристов и практиков России (А.Я.Сухарев, В.Г.БессарабоЬ) и странСНГ (Э.Г.Гасанов, Г. М.Геворгян), недостаточная эффективность работы правоохранительных органов России и постсоветских республик по противодействию преступности в значительной степени связана с недостаточной разработанностью и противоречивостью многих норм и положений уголовного законодательства. Так, многочисленные законы и иные нормативные акты регулируют лишь отдельные направления борьбы с организованной преступностью. Требование комплексного подхода при этом не учитывается, вне поля зрения остаются многие вопросы, связанные с совершенствованием деятельности по борьбе с организованной преступностью. Кроме того, ведомственные нормативные акты о статусе и порядке деятельности правоохранительных органов частично не соответствуют нормам законодательства о координации. В частности, в них не содержится указание о обязанности участвовать в координационной деятельности. В правоохранительных органах она нередко воспринимается как второстепенная. Поэтому на заседаниях координационных совещаний, вопреки нормам Положения о координации, часто вместо руководителей присутствуют их заместители. Очевидно, что это свидетельствует как о противоречивости и несовершенстве ведомственных нормативных актов, так и о несовершенстве и несоответствии законотворческой деятельности правоохранительных органов основополагающим принципам борьбы с преступностью.
Правотворческая деятельность правоохранительных органов будет сохраняться и впредь. Это не исключает возникновения других противоречий и несоответствий действующему законодательству. Между тем прокуратура не вправе запретить эту деятельность, чтобы избежать ошибок. В этих условиях единственным способом влиять на ситуацию является координация со стороны прокуратуры.
Правовое содержание предложенной в диссертации дефиниции относительно понятия термина «координация законотворческой деятельности» дало основание для внесения предложения об изменении ч. 1 ст. 8 Федерального закона о прокуратуре путем дополнения ее выражением «законотворческую и практическую» после выражения «координируют».
Деятельность правоохранительных органов по анализу и прогнозированию тенденций развития современной преступности, меры по упреждению ее отдельных направлений, как свидетельствует практика, ощутимых результатов не дают. Между тем на особую актуальность и важность аналитической работы правоохранительных органов для объективной картины преступности в государстве особое внимание обратил Президент страны В. В. Путин на Всероссийском совещании прокуроров 12 января 2001 года.
Совместный анализ состояния преступности, как правило, на практике сводится к формальному обсуждению подготовленных одним из правоохранительных органов аналитических материалов, основанных на обобщении данных статистики. Однако на практике правоохранительные органы нередко здесь проявляют ведомственность. Кроме того, очевидно, что статистические данные не могут отражать всех изменений, происшедших и происходящих в криминальной сфере. Статистика не учитывает латентную преступность, оказывающую значительное влияние на криминогенную ситуацию.
Следует полностью согласиться с существующими мнениями (О.В.Пристанская — РФ, С. Кенжаев — Таджикистан, А. Ш. Шаршеналиев — Кыргызстан и др.) о том, что объективное осуществление аналитической деятельности в борьбе с преступностью все еще остается многолетней проблемой теории и практики прокурорского надзора.
Таким образом, информационно-аналитическая деятельность правоохранительных органов должна быть построена на иной организационной основе. Без организационного и координирующего руководства, пущенная на самотек, она сегодня не оказывает влияния на состояние преступности.
С учетом данного обстоятельства нами предложены два направления информационно-аналитической деятельности правоохранительных органов — организационно-правовое и организационно-методическое. Первое предполагает аналитическую деятельность по видам и общему состоянию преступности, процессуальную сторону осуществления анализа. Второе должно содержать порядок осуществления и руководства этой деятельностью прокуратурой. Данная конкретизация, как представляется, способствовала бы заметной активизации координационных совещаний на местах, поскольку основные недостатки их работы на практике заключаются в отсутствии организационно-правового механизма ее осуществления.
Непосредственно руководить аналитической работой может и должна прокуратура в рамках координационного совещания. Аналитическая деятельность должна осуществляться рабочими группами под контролем секретариата координационного совещания на основе предложенных в диссертации критериев, перечень которых не является исчерпывающим. В разных регионах России, в зависимости от конкретных обстоятельств, могут быть применены и другие критерии, не противоречащие принципам и формам координационной работы.
На этом основании нами предложено внести изменения в ст. 5 Положения о координации и ч. 1 ст. 8 Федерального закона о прокуратуре путем включения в них нового направления работы — координации информационно-аналитической деятельности.
Аналитическое исследование большого объема юридической, научно-методической и нормативной литературы, материалов практики, новейших разработок и предложений в области теории и практики прокурорского надзора дало основание для внесения и других предложений по совершенствованию теории и практики координационной деятельности. Так, предложены новые понятия: стратегия, тактика и методика координационной работы.
На практике одни и те же направления координации, в зависимости от местных различий, требуют разнообразных способов и средств реализации. Между тем важность и актуальность наличия этих понятий в арсенале координационного совещания были отмечены Президентом России на расширенной коллегии Генеральной прокуратуры в феврале 2002 года. По его мнению, на координационных совещаниях должны вырабатываться стратегия и тактика политики борьбы правоохранительного сообщества со всеми видами преступлений.
Но у теоретиков и практиков могут возникнуть сомнения в необходимости стратегии, тактики и методики координационной работы, поскольку они охватываются рамками общей стратегии и тактики борьбы с преступностью. Однако результаты анализа исследованного материала позволяют утверждать, что в координационной деятельности эти понятия также необходимы. Выводы и предложения по применению их на практике должны быть основаны на стратегических направлениях уголовной политики государства (общероссийские и региональные программы по борьбе с преступностью).
Между тем, по мнению ряда современных авторов, программы по борьбе с преступностью в высокоразвитых странах принимаются лишь после их реального финансирования, а не наоборот, как в России. В современной России именно данное обстоятельство играет весьма существенную роль в недостаточности организации борьбы с преступностью. Преступность чрезвычайно быстро и чутко реагирует на колебания и изменения в государственной политике, определяющей правовой климат в обществе, облегчая или затрудняя преступную деятельность.
Основанием для выработки соответствующей стратегии работы координационного совещания района (города) должны являться приоритеты координации и ее основные направления. В качестве примера можно назвать необходимость повышения эффективности и качества работы предварительного следствия, которое на сегодня остается наиболее слабым звеном в правоохранительной системе России. Стратегия деятельности координационного совещания любого уровня, безусловно, должна включать в себя эту проблему.
Тактика деятельности координационного совещания должна разрабатываться в пределах его стратегии. Ее выработка предполагает, что члены координационного совещания, например, должны определить: какие согласованные меры, когда и в какой форме необходимо предпринять в конкретном направлении деятельностиопределить порядок и последовательность этих мерв какой форме, в адрес какого ведомства или должностного лица и когда реагировать в случае необходимости и т. д.
Очевидно, что содержание тактических мер будет зависеть от особенностей криминогенной ситуации, поэтому их исчерпывающий перечень не может быть рекомендован.
Тактика координационной деятельности предполагает и методику ее осуществления, которая должна носить индивидуальный, творческий характер. Представляется, что на практике она будет определяться личными качествами каждого из участников координационной работы: чем больше их опыт и выше профессиональные навыки, тем совершеннее будет методика принятия и реализации решений совещания.
Существующие проблемы правовых основ координационной деятельности требуют внесения предложений по их совершенствованию. В этом аспекте важным и актуальным является предложение по изменению п. «б» ст. 72 Конституции России. Формулировка «обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности», с учетом оценки координационной деятельности как важнейшего направления реализации уголовной политики государства, может быть изменена на «координацию деятельности правоохранительных органов по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности».
Это особенно важно еще и потому, что проблема координации деятельности правоохранительных органов, непосредственно относящаяся к глобальной проблеме общественной безопасности, в Конституции Российской Федерации не отражена. Эти же позиции обусловливают необходимость изменения и дополнения ведомственных нормативных актов, регулирующих деятельность правоохранительных органов России, поскольку, как отмечалось выше, обязанности участвовать в координационной деятельности в них не содержится. На практике это, безусловно, придало бы координационной работе целенаправленность и непрерывность.
Иерархические уровни координации, предложенные в монографии, и особенности российской организованной преступности свидетельствуют о необходимости введения в теорию координации нового принципа — экстерриториальности. Так, деятельность наиболее организованных и законспирированных преступных групп (торговля оружием, наркобизнес, лжепредпренимательство и др.) редко ограничивается территорией лишь одной республики, края или области. Это предполагает необходимость участия в координационной деятельности региона (в котором расследуется основная часть совершенных преступлений) руководителей правоохранительных органов смежного региона, в компетенцию которых входит противодействие этим преступлениям. Участие их в координационном совещании лишь в качестве приглашенных неэффективно. В то же время в каждом из этих регионов в состоянии преступности существуют собственные неотложные проблемы. Благополучных в криминогенном плане регионов на сегодня в России нет.
Государственные вложения в правоохранительную деятельность требуют результативности и эффективности использования. Однако как в юридической науке, так и на практике до сих нет оценочных категорий деятельности правоохранительных органов, в том числе и в рамках координационного совещания. На практике же интересы осуществления координации, необходимость объективной оценки деятельности координационного совещания со стороны вышестоящих прокуроров требуют наличия критериев такой оценки.
В диссертации предложен перечень таких критериев. На их основе названы следующие оценки координационной деятельности: высокая, средняя, низкая. В случае соответствия координационной работы всем критериям эффективность предлагается оценивать как высокую, при частичном расхождении результатов — средней, при значительном расхождении (более 50%) — низкой.
В процессе работы над диссертацией нами разработан проект Федерального закона «О координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности и иным правонарушениям», который дается в приложении. В ходе его подготовки были учтены все замечания, дополнения и предложения руководителей правоохранительных органов Республики Башкортостан.
