Механизм регулирования правового режима иностранцев в контексте эволюции государственно-правовой системы России в период IX — начала XX в. (историко-правовой аспект)

Актуальность темы

исследования. Определение правового положения иностранных граждан в Российской Федерации — одна из наиболее серьёзных проблем, которая не в полной мере урегулирована действующим российским законодательством.

Основы правового положения иностранных граждан в Российской Федерации были определены ст. 62(4.3) Конституции Российской Федерации 1993 г., в соответствии с которой они пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международными договорами Российской Федерации. Однако установление подобного «национального режима» иностранных граждан не означало окончательного урегулирования их правового статуса. В Российской Федерации продолжали действовать Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан» от 24 июня 1981 г. № 5152 — X и Правила пребывания иностранных граждан, утвержденные Постановлением Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 г. № 212, которые во многом, не соответствовали Конституции РФ 1993 г. и не отвечали национальным интересам страны, её новому политическому и социально-экономическому строю.

Необходимость принятия федерального закона, закрепляющего специфические права, обязанности и ответственность иностранных граждан, была обусловлена также особой социально-политической ситуацией, сложившейся в нашей стране в результате распада СССР, -Российская Федерация стала «иммиграционно притягательной» страной для русскоязычных граждан бывшего СССР. При этом в отношении граждан отдельных государств — членов СНГ был установлен безвизовый порядок въезда в Российскую Федерацию.

Все это привело к тому, что с 1990 по 2000 гг. на постоянное жительства в Российскую Федерацию из независимых государствбывших союзных республик СССР переехало около 10 млн. человек. К. 2001 г. на территории России, по данным некоторых федеральных органов исполнительной власти, находились свыше 5 млн. нелегальных мигрантов из государств — членов СНГ, что отрицательно влияло на экономическую и политическую стабильность в стране. Указанные обстоятельства обусловили необходимость принятия Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ, определяющего правовое положение граждан указанной категории в Российской Федерации, а также регулирующего отношения между иностранными гражданами и органами государственной власти, должностными лицами этих органов, возникающие в связи с пребыванием иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на её территории трудовой, предпринимательской и иной деятельности. Однако данный закон не решил полностью проблему легализации иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России. Выдача разрешений на временное пребывание, временное проживание и видов на жительство иностранным гражданам существенно затруднена объемным процессом оформления необходимых документов. Так, в 2003 году в Московской области выдано около 1200 видов на жительство иностранным гражданам.

Иностранные граждане продолжают оставаться «группой риска» в криминогенном отношении. Так, согласно статистике МВД России, за 10 месяцев 2003 года иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации совершено 34 384 преступления, что на 12% больше, чем за аналогичный период предыдущего года, удельный вес составляет 27% от общего количества преступлений, из них гражданами государств — участников СНГ — 51 655 преступлений (+11,7%), их удельный вес составляет 92,1%. В отношении иностранных граждан и лиц без гражданства совершено 8811 преступлений (+10,4%). В 2003 г. зарегистрирован значительный (на 32,1%) рост числа административных правонарушений, совершенных лицами исследуемой категории граждан. В сложившихся условиях вопрос о надлежащем правовом регулировании статуса иностранцев, обеспечении как их личной безопасности, так и их коммерческих проектов в России приобретает все большее значение.

Очевидно, что решение проблемы регулирования правового режима иностранцев может быть более успешным при условии усвоения многостороннего историко-правового опыт и знания комплекса мер, направляемых на формирование и функционирование механизма, регулировавшего статус иностранцев в дореволюционной России. Данные обстоятельства, наряду со слабой изученностью рассматриваемой проблемы, и обусловили актуальность темы настоящего исследования.

Степень разработанности темы. Вопросы, касающиеся прав иностранцев в России, изучались многими зарубежными и российскими учеными-правоведами прошлого: И. Е. Андреевским, В. М. Гессеном, П. Е. Казанским, Н. В. Калачовым, А. А. Кизеветтером, М. М. Ковалевским, М. Н. Коркуновым, С. А. Котляревским, Н. И. Лазаревским, М. И. Мышем, К. А. Неволиным, П. И. Новгородцевым, Б. Э. Нольде, Д. М. Цейтлиным, Б. Н. Чичериным, Г. Ф. Шершеневичем, Г. Эверсом и др. Содержание их работ до настоящего времени не утратило своего научного значения. Они представляют большую ценность для изучения проблем правового режима иностранных граждан. Большой вклад в разработку проблем правового статуса иностранцев внесли М. М. Богуславский, Л. Н. Галенская, В. И. Киссель, К. А. Корсик, С. Б. Крылов, Л. В. Лазарев, Н. И. Марышева, И. В. Пантелеева, И. С. Перетерский, А. А. Рубанов и другие современные исследователи. Однако в трудах указанных ученых, как правило, рассматривают отдельные международнои государственно-правовые аспекты данной проблемы. Вместе с тем до настоящего времени эта тема в целом разработана явно недостаточно. Отсутствуют комплексные исследования, которые определяли бы содержание, динамику изменений и основные закономерности процесса регулирования правового режима иностранных граждан в России на важнейших этапах ее развития с древнейших времен до начала XX века (1917 г.).

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с государственно-правовым регулированием режима иностранцев в дореволюционной России.

Предметом исследования выступает содержание правотворческой и правоприменительной деятельности, определявшей статус иностранцев в России IX—XX вв., механизм регулирования правового режима.

Цель диссертационного исследования — историко-правовой анализ статуса иностранцев в Российском государстве, деятельности государственных органов по обеспечению правового режима иностранцев, определению возможности использования отечественного опыта в современных условиях.

Достижение заданной цели предполагает постановку и последовательное решение ряда задач.

— исследовать социально-политическую основу зарождения и главные факторы развития режима иностранцев с глубокой древности до начала XX в.;

— выявить основные этапы эволюции правового режима иностранцев с целью определения основных тенденций его развития;

— рассмотреть деятельность государственных органов по обеспечению установленного режима иностранцев;

— изучить основные функции полиции и обобщить опыт правоохранительной работы по надзору за иностранными подданными и обеспечению их безопасности;

— определить основные сферы возможного применения историко-правового опыта работы государственных органов в современных условиях.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ведущих специалистов в области теории и истории права и государства, конституционного права, отраслевых юридических наук: С. А. Авакьяна, Ю. Е. Аврутина, С. С. Алексеева, В. И. Васильева, В. Г. Графского, И. Я. Дерюгина, И. А. Исаева, Г. С. Калинина, Е. И. Козловой, А. И. Королева, В. М. Курицына, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, А. И. Лепешкина, П. Е. Недбайло, Л. А. Николаевой, В. А. Пертцика, М. И. Пискотина, А. Е. Постникова, Р. А. Ромашова, В. П. Сальникова, Е. А. Скрипилева, Э. В. Кузнецова, И. Е. Тарханова, Ю. А. Тихомирова, В. Е. Чиркина, О. И. Чистякова, Б. С. Эбзеева и др.

Методологическую основу исследования составляют диалектический подход к познанию общественно-исторических явлений, общенаучные методы (исторический, системный, функциональный), специальные методы историко-правовых исследований (сравнительно-правовой, историко-правовой, юридического анализа, реконструкции и правового моделирования и др.) Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности и многоаспектности.

Источниковедческая основа диссертации. Автором проанализированы нормативно-правовые акты, вошедшие в Полное собрание законов Российской Империи, Свод законов Российской Империи, другие источники российского законодательства Х-ХХвв., рассмотрены юридические акты эпохи Петра I, Екатерины II, руководящие документы Министерства внутренних дел и Министерства полиции Российской Империи, специальная историческая и юридическая литература, труды отечественных и зарубежных ученых, мемуарная литература и т. д.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней рассмотрен ряд вопросов историко-правовой науки, которые не были ранее предметом специального исследования. Диссертантом выявлены основные причины и условия становления правового режима иностранцев в нашей стране, установлены особенности его функционирования на протяжении почти тысячелетнего периоданачиная от глубокой древности и заканчивая началом XX в.

Диссертация представляет собой первое комплексное историко-правовое исследование правового статуса иностранцев с учетом его исторической динамики в течение одиннадцативекового периода. В диссертации использовал ряд новых источников, значимых для отечественной историко-правовой науки: нормативно-правовые документы, материалы Министерства внутренних дел и Министерства полиции Российской Империи, историко-правовые работы отечественных юристов начала XX века.

Результаты исследования, полученные в соответствии с его целями и задачами, позволили впервые воссоздать в целостности объект исследования с учетом исторических закономерностей его развития. Автором определены содержание и структура правового статуса лиц, являющихся подданными других государств, установлены важнейшие этапы его развития, проанализированы основные направления правотворческой и правоприменительной деятельности в рассматриваемой сфере, осуществлен сравнительный анализ законодательства о правовом статусе иностранцев в Российской Империи и в странах Западной Европы в начале XX века, выработаны предложения по совершенствованию работы органов внутренних дел и других правоохранительных структур в современной России в исследуемой области.

Элементы научной новизны содержатся также в положениях, выносимых на защиту.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Иностранцы как особая часть населения дореволюционной России неразрывно связаны с ее историей. Немало лучших представителей зарубежных государств (священники, врачи, зодчие, оружейники, ученые, кораблестроители и др.), прибывая в Россию на время или на постоянное жительство, принимая российское подданство, способствовали усвоению культурных, технических, экономических, научных достижений различных стран. Особенностью политики Российского государства по отношению к иностранцам являлось привлечение в страну наиболее авторитетных специалистов и создание для них благоприятных условий жизни и деятельности. Нередко им предоставлялись льготы и привилегии, которыми не пользовалось коренное население страны.

2. Статус иностранцев в дореволюционной России формировался постепенно на протяжении истории ее развития, по мере изменения социально-экономических и политических условий в стране, усиления миграции, проведения целенаправленной политики государственного протекционизма по отношению к иностранцам, совершенствования нормативной правовой базы.

3. Положение иностранцев в Российском государстве определялось не только экономическими (доступ к общественному богатству) и политическими (власть, права), но и социальными показателями (престиж, общественное признание). Правовой статус иностранца мог зависеть от его социального происхождения, расовой принадлежности или результатов собственных достижений (успехи на службе, особые заслуги). В силу этого социальный статус мог быть предписанным (наследуемые признаки) и достигаемым (выслуга). Социальные ценности общества оказывали на него существенное влияние.

4. Правовой режим иностранца в дореволюционной России — это отличный от статуса российского подданного правовой статус, определяемый совокупностью предоставляемых иностранцу прав и возлагаемых на него обязанностей в стране пребывания. Он включал общие права, доступные каждому иностранцу, и специальные права, которые распространялись только на избранных лиц и могли быть пожалованы за особые заслуги перед государством или государем.

5. Основной тенденцией регулирования правового статуса иностранца в России являлось постепенное его выделение из общего правового режима, определяющего социальный статус соответствующего субъекта, развитие нормативно-правовой базы и создание специального механизма, обеспечивающего функционирование режима иностранцев на территории Российского государства.

6. Установление особого статуса иностранца в России потребовало формирования специально уполномоченных органов, деятельность которых была непосредственно направлена на определение режима пребывания иностранцев в России, установление комплекса их прав и обязанностей, а нередко и особых привилегий в целях закрепления их в стране пребывания.

7. Обеспечение государственными органами установленного режима иностранцев затруднялось отсутствием в дореволюционной России системы материальных и процессуальных норм. Не было комплексного, единого нормативного правового акта, который упорядочивал бы существующие отношения, закона, который бы объединял, дополнял и упорядочивал действовавшие нормативно-правовые акты.

8. Совершенствование правового положения иностранцев в современной России с учетом опыта деятельности государственных органов прошлого возможно при условии создания системы нормативно-правовых актов, четко регулирующих отношения в данной области, а также совершенствования структуры государственных органов, четкого определения их функций, прав и обязанностей, укомплектования высококвалифицированными кадрами, рациональной организации их деятельности, уважения прав и законных интересов иностранцев, искоренения формализма и бюрократизма, оперативного решения возникающих вопросов, обеспечения строжайшего соблюдения законности.

Теоретическое значение диссертации. Выводы и положения диссертационного исследования могут служить теоретической основой дальнейших исследований в данной сфере. Сформулированные в ней теоретические положения дополняют и развивают многие разделы истории отечественного государства и права, закладывают теоретические и методологические основы для разработки целостной концепции правового режима иностранцев в России с древнейших времен до начала XX века, анализа опыта взаимодействия различных стран в определении на началах взаимности статуса иностранцев в стране пребывания. Они могут быть также полезны для специалистов в области административного, конституционного и международного права в их научной деятельности по исследованию проблем правового регулирования положения иностранцев.

Практическое значение диссертации. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы.

1) при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по общей теории права, истории государства и права, истории политических и правовых учений, конституционному праву, международному праву, политологии и т. д.

2) при подготовке спецкурсов по правовому статусу иностранцев в России;

3) при написании учебных и учебно-методических пособий по указанным курсам и спецкурсам;

4) при подготовке проектов нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность государственных органов в сфере регулирования правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.

5) в практической деятельности государственных органов и должностных лиц по разработке программных документов в области формирования и функционирования в России системы защиты прав и интересов иностранцев.

Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры государственного и административного права Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета. Результаты исследования использовались в учебном процессе Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета, а также получили свою апробацию в выступлениях автора на научных и научно-практических конференциях, в том числе на межвузовской научно-практической конференции «Правовое государство: история идеи и практика воплощения в России» (СПб., 2004).

Основные положения, выводы и рекомендации исследования отражены в опубликованных работах автора.

Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и включает введение, две главы, объединяющих шесть параграфов, заключение и список литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Правовое закрепление режима иностранцев на Руси осуществлялось под влиянием сложившегося миропорядка, но имело свои «национальные» особенности, которые заключались в характере укрепившихся традиций и содержании веками существовавших обычаев славянских народов.

В течение времени понятие «иностранец» изменялось. Оно трактовалось в зависимости от принадлежности лица к тому или иному роду, племени (не мы — «немцы», иноземцы, чужеземцы и др.). Подобное деление не мешало развиваться так называемому «праву гостеприимства», считавшемуся у древних славян одной из основных добродетелей. Иностранец, считали они — гость, находящийся под покровительством человека, его пригласившего. За безопасность чужеземца каждый нес перед обществом определенную ответственность.

Правовой режим иностранцев существенно отличается от правового режима отечественного гражданина (подданного). Основным отличием их правоспособности является момент ее возникновения. У отечественного жителя она наступает с рождения и заканчивается смертью. Для иностранца, прибывшего в другое государство, наступает сначала ограниченная правоспособность (в момент получения разрешения на въезд и оформления документов в посольстве или консульстве), затем по прибытии — полная. Прекращение правоспособности происходит при выезде за пределы государства. Также по-разному возникает и дееспособность в зависимости от того, какие права способно было осуществлять лицо или какие обязанности оно должно было исполнять. Кроме общепринятых в законодательстве критериев дееспособность иностранных граждан (подданных) может определяться на основе соответствующих международных соглашений.

Социальный статус иностранца был высок.

Исследование процесса формирования юридически закрепленного положения иностранцев дало возможность выявить основные его исторические предпосылки. Они заключались в расширении политических, военно-служебных, торгово-промышленных, культурных и конфессиональных контактов Древней Руси с другими государствами и упорядочении правоотношений в этих областях.

В качестве основных факторов, способствовавших большому притоку иностранцев, следует выделить:

1) географическое положение территории славянских племен и Древнерусского государствасоседство с развитыми азиатскими и европейскими государствами, что способствовало частым контактам с иностранцами и не вызывало к ним чувства вражды;

2) наличие развитых международных торговых отношений: древнерусское государство представляло собой «перевалочную базу» между Востоком и ЗападомМосква, Новгород, Псков, Архангельск и другие города были местами организации многочисленных ярмарок с участием иностранных купцов;

3) участие иностранцев в становлении российской государственностираспри вождей славянских племен обнаружили тщетность попыток найти в своих рядах правителя, способного объединить их землиприглашение в качестве вождя варяжского князя (Рюрика) положило начало большому притоку иностранных воинов, призванных обеспечить безопасность и реальную власть нового правителя;

4) крещение Русипотребность молодого государства в образованных иностранцах, вызванная принятием христианства, привлекала верующих других государств к новокрещеным братьям;

5) стремление иностранцев поступать на службу к русским князьямформирование из них многочисленных отрядов воинов для участия в боевых действиях.

Источниками формирования правового режима иностранцев служили обычные нормы и религиозные каноны. Они определяли основное содержание договоров и соглашений правителей государств о взаимной защите своих подданных.

Подданные других государств рассматриваются как особая категория жителей страны с присущим им правовым положением. В зависимости от продолжительности нахождения в стране иностранцы делятся на две категории:

— постоянно проживающих,.

— временно пребывающих.

К первым могли относиться: религиозные деятели, служилые люди, ремесленных дел мастера, деятели науки и культуры. В эту категорию также входили представители правящих кругов других государств, нашедшие убежище в России, купцы и иные лица, занимавшиеся предпринимательской деятельностью. Основную часть временно пребывавших составляли торговцы, служилые люди и ремесленники. Главные различия состояли в соотношении правосубъектности рассматриваемых категорий иностранцев, в том числе и по отношению к российским подданным. Это нашло отражение в памятниках отечественного права: Русской Правде, Псковской судной грамоте, Судебниках 1497 и 1550 гг., Соборном Уложении, Кормчей (Номоканоне), Новоторговом Уставе, Регламентах и Манифестах Петра I и Екатерины II и др. А.

Правового статус иностранцев следует разделить на: а) общий (распространялся на все категории иностранцев) — б) родовой (был присущ иностранным подданным, пользовавшимся специальными правами и прибывавшим в страну по приглашению правителя государства) — в) индивидуальный (члены иностранных владетельных фамилий, искавшие убежища у русских князей, дворяне, почетные граждане, удостоенные этого за особые заслуги перед Российским государством).

Диссертант поддерживает утверждения И. Е. Андреевского и Г. Эверса о том, что правовое положение пребывавших в России иностранцев, отношение к ним со стороны местного населения в сравнении с аналогичным положением дел в странах Запада в определенном смысле было привилегированным. Некоторые иностранцы на Руси пользовались большим объемом прав, чем коренные жители, особенно в периоды осуществления реформ с их участием. Первые могли иметь вторых в качестве наемных работников, а в случае судебного разбирательства не обязаны были искать доказательств в показаниях свидетелей, как это делали отечественные подданные. Приоритет прав иностранцев признавался в периоды с IX по XII вв., и с XVIII по середину XIX вв.

Иностранные подданные в России обладали публичными и частными, общими и особенными правами и обязанностями. Режим иностранцев содержал:

1) права, устанавливаемые посредством договоров (дипломатическая взаимность);

2) права, устанавливаемые в зависимости от того, какими правами пользовались подданные государства в отечестве иностранца (законодательная взаимность);

3) уравнивание в правах с местными жителями, за некоторыми указанными в законе изъятиями (национальный режим).

В изменении правового положения иностранцев следует выделить несколько периодов.

Первый период (IX—XII вв.) характеризуется относительной свободой въезда иностранцев и транзитного передвижения, вероисповедания, поступления на службу, торговли и промысла, гражданско-правовых сделок и соглашений. Основными источниками реализации правового режима для иностранцев были договоры русских князей (например, Олега с византийскими императорами — Львом и Александром 911 г.- Игоря с византийскими императорами — Романом, Константином и Стефаном в 945 г. и др.), находившие впоследствии свое формальное определение в известных памятниках русского права.

Феодальная раздробленность Русского государства — второй период — (XII—XIV вв.) — ограничила возможность централизованного регулирования режима иностранцев. Чужеземец, оказавшийся на земле феодала, попадал в сферу его юрисдикции и мог превратиться в крепостного. Правовая регламентация пребывания на Руси иностранцев в феодальных княжествах имела неодинаковое содержание. Удельные князья были равны в правах с великим князем и объединяли в одном лице законодательную, исполнительную и судебную власти.

Во время правления Ивана III (1462−1505 гг.), с которого начинается третий период — (XV — конец XVII вв.), — стала формироваться определенная государственная политика, появились специально уполномоченные органы по иностранным делам. К их числу относились Посольский, Иноземский, Полоняничный и Панский Приказы. Расширение торгово-промышленных отношений сопровождалось приездом множества иностранцев. Государство оказывало покровительство отечественным купцам, что проявлялось в ограничениях торговых прав иностранцев, нашедших отражение в Новоторговом Уставе 1667 г.

В период петровских реформ, положивших начало четвертому периоду — (XVIII — начало XIX вв.), — российское государство стало проводить политику привлечения иностранцев, потенциально способных принести пользу нашей стране. Петр I «открыл» границы и создал для иммигрантов привилегированные условия: свободное отправление богослужения и возможность строительства своих церквейосуществление правосудия по их национальным законам, возможность получать в собственность движимое и недвижимое имущество, кредитное финансирование государством трудовой деятельности иностранцев и др. Последним были доступны сословные права (приобретение личного почетного гражданства учеными, художниками, крупными промышленниками и торговцами, вступление в цехи, изъятие от телесных наказаний для иностранных дворян и др.). В европейских странах относительное равенство с гражданами (подданными) государства в области имущественных прав было достигнуто лишь в XIX в. Наиболее распространенным ограничением было право наследования имущества и оставления его в наследство. Имущество становилось собственностью фиска. Такое положение было формально отменено во Франции лишь после революции 1789 г. Ее влияние сказалось на положении дел и в других государствах. В Англии, например, только в 1870 г. были отменены ограничения прав иностранцев в области владения имуществом, хотя в других государствах личность иностранца не пользовалась такой охраной. Главным гарантом их правовой защищенности был Habeas corpus act.

В течение пятого периода — во второй половине XIX в. -иностранцы стали ограничиваться в праве передвижения: для приезда в Россию требовался национальный паспорт, завизированный у русского дипломатического или консульского агента за границейпо приезде необходимо было получить разрешение на жительство сроком на три месяца, а в случае его продления по истечении шести месяцев иметь русский паспорт. Иностранные духовные лица восточных и армянской церквей въезжали по приглашениям. Запрещался въезд иезуитам. С 1890 г. в России иностранцы не допускались на государственную, гражданскую и военную службы. Исключение составляли учебные заведения.

Диссертант, не соглашаясь с широко принятым делением периодов развития государства на общественно-экономические формации, считает, что такие явления надстройки, как режим иностранцев, обладают относительной самостоятельностью, а их историческое движение обнаруживает некоторые расхождения с общественно-экономическим развитием. Динамика правового режима иностранцев в России объективно отражала изменения положения самого государства в системе межгосударственных отношений.

Правовой основой режима иностранцев послужило издание Манифестов 1702, 1762, 1763 гг., постановлений, затрагивающих вопросы привлечения квалифицированной иностранной рабочей силы для экономических преобразований и размещения, прибывавших в малонаселенных районах. Следствием этой политики явилось образование на территории Саратовской, Воронежской, Новороссийской и других губерний иностранных колоний-поселений, управление которыми осуществлялось на основе общинных уставов и национального права иностранных поселенцев. Содержание режима иностранных граждан (подданных) в дореволюционной России продолжало определяться набором несистематизированных, структурно-разрозненных нормативно-правовых актов и договоров, так и не нашедших своего места в едином специальном законе.

В отличие от политики государства в XVIII — начале XIX вв. регулирование правового режима иностранцев со второй половины XIX в. шло в направлении ограничения их возможностей в различных областях правоотношений: право на государственную службугорный промыселприобретение недвижимости. Наследование недвижимости разрешалось только по нисходящей линии после супругов и лишь в том случае, если наследник поселился в России до 14 марта 1887 г. В.

Волынской, Киевской и Подольской губерниях даже принявшие русское подданство не допускались к должностям волостных старшин и писарей. В уставах акционерных компаний появлялись правила, требовавшие, чтобы директора и заведующие недвижимостью являлись российскими подданными. Иностранные акционерные компании для открытия операций в России нуждались в получении разрешения правительства. Авторское право иностранцев на произведения, напечатанные вне России, не защищалось. Просматривалась тенденция постепенного освобождения экономики Империи от иностранной зависимости.

Функциональные обязанности правоохранительных органов в отношении иностранцев определялись внешним и внутригосударственным направлениями деятельности и заключались в производстве, подборе и изучении информации о кандидатах на въезд, обеспечении режимов въезда, выезда и действовавшего порядка приграничной миграции населения. Основные усилия правоохранительного аппарата по реализации режимных мероприятий внутри империи направлялись на организацию эффективной паспортно-визовой деятельности, осуществление контроля за соблюдением правил транзитного проезда по территории государства, решение вопросов выдворения иностранных правонарушителей, изучение информации о соблюдении иностранцами установленных правил проживания, трудовой и иной деятельности и др. Значительное место в массиве задач подразделений Министерства отводилось исследовательской, аналитической работе по совершенствованию установленного режима и внесению своих предложений на Высочайшее рассмотрение.

Анализ имевшихся в распоряжении диссертанта источников не позволил выделить наличие специальной (особой) направленности в работе полицейских подразделений по контролю над пребыванием иностранцев в пределах государства. Эта функция осуществлялась в так называемом «общем режиме» надзора за отечественными подданными. В сводках министров в особую статистическую отчетность правонарушения среди иностранцев не выделялись. Соискатель считает, что организация деятельности правоохранительных служб Российской империи не имела четкой регламентации. Кроме того, был трудно определяем порядок разграничения функций правоохранительных органов, губернского и городского начальства, занимавшихся этой проблемой.

Законодательство характеризовалось элементами классового, избирательного подхода в решении вопросов регулирования родового и индивидуального видов правового режима иностранцев. В области паспортно-визовой службы границы правовой дозволенности для иностранцев определялись Уставом о паспортах.

Руководящие документы полиции (инструкции, циркуляры и др.) свидетельствуют о наличии широких полномочий этих органов, в том числе по отношению к иностранцам. Например, решение об их выселении за пределы России осуществлялось по согласованию с III Отделением Собственной Его Величества Канцелярии Департамента Полиции.

В результате реформы 1810−1811 гг. с образованием Министерства полиции, состоявшего из трех Департаментов была создана Особая Канцелярия Министра Полиции в составе 13 служащих. Она ведала делами иностранцев, въезжавших в Россию, и заграничными паспортами на русских подданных.

Министерство внутренних дел в обеспечении режима иностранцев большое место отводило ведению учета лиц, прибывающих из-за границы, и получало сведения обо всех приезжих от губернаторов приграничных губерний и градоначальников. Они доставляли соответствующую информацию руководителям правоохранительных подразделений. Сведения в отношении иностранцев содержали информацию об их социальном положении и политическом статусе и намерениях, с которыми они приезжали на территорию Российской империи.

По мере углубления кризиса самодержавия деятельность полицейских органов все больше приобретала политическую направленность, Важное место в их работе занимали вопросы контроля над предприятиями и другими местами, где имелась копировальная и множительная техника. Особая роль отводилась контролю над печатанием книг, финансируемых иностранцами. Принимались меры по активизации агентурной работы и расширению цензуры. Много внимания уделялось перлюстрации писем. Данная деятельность была столь значительна, что стала соизмеримой с исполнением прямых функциональных обязанностей — охраной общественного порядка и борьбой с преступностью.

Диссертант обращает внимание на правопреемство и историческую преемственность в работе с иностранцами. Основные.

1У усилия были направлены и направляются на совершенствование учетно-регистрационной политики. Изучение служебного опыта правоохранительных органов дореволюционной и современной России свидетельствует о том, что они осуществляли свою деятельность в условиях отсутствия специального закона об иностранцах.

Органы внутренних дел, осуществляя контроль над исполнением правил пребывания иностранцев в России, в своей правоприменительной деятельности испытывают потребность в пересмотре основополагающих норм законодательства и отмене утративших силу нормативно-правовых актов. Это важно, поскольку наряду с нормами Конституции Российской Федерации, Гражданского и Семейного кодексов, а также такими новыми основополагающими актами, как Закон Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» 1993 г., Федеральные законы «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» 1996 г., «О беженцах» 1997 г. и др. продолжают действовать акты СССР: Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» 1981 г., Правила пребывания иностранных граждан в СССР, 1991 г. и прочие.

Обобщение опыта правоохранительной деятельности дореволюционной и современной России позволяет рекомендовать:

— «инвентаризацию» и систематизацию существующего нормативного материала о правовом положении иностранцевзаконодательство должно быть достаточно обозримым и доступным для сопоставления актов и норм, изданных в разное время;

— выработку новых законодательных и иных нормативных актов, объединяющих общий предмет регулирования — содержание правового режима иностранных граждан в Российской Федерации, с учетом существования стран СНГ и заключенного Договора о Союзе Беларуси и России 1997 г.;

— применение ко всем гражданам СНГ наравне с остальными иностранцами (за исключением Республики Беларусь) положений Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» 1996 г.;

— законодательное закрепление персональной ответственности должностных лиц, отвечающих за материальное, медицинское, жилищное и другое обеспечение приглашенных ими иностранных работников;

— четкое определение задач, функций, организации деятельности, структуры, упорядочения прав и обязанностей правоохранительных органов в работе с иностранцами;

— создание в городах-субъектах Российской Федерации (Москва, Санкт-Петербург) самостоятельных подразделений по работе с иностранцами, в состав которых входили бы высококвалифицированные сотрудники, отвечающие требованиям современной цивилизации (знание английского языка, высшее юридическое образование, высокий уровень правовой культуры и др.). Основные функции этих подразделений должны включать оказание юридической и иной помощи территориальным органам в разрешении вопросов с участием иностранцевподобные задачи в Российской Империи решало III Отделение Собственной Его Величества Канцелярии Департамента Полиции;

— существенное расширение сотрудничества правоохранительных органов России и других государств, так как тенденция интернационализации преступности, с которой не сталкивались компетентные органы Российской Империи, для современных служб явилась опасной реальностью.

Роль органов внутренних дел в механизме государственно-правового регулирования режима иностранцев должна способствовать нейтрализации и ослаблению преступности как со стороны иностранцев, так и в отношении них и не выходить за рамки, предусмотренные международными договорами.