Организационно-правовые основы деятельности полиции в России по «Уставу Благочиния или Полицейскому»: 1782-1862 гг

Актуальность темы

исследования. Современная российская действительность характеризуется высоким динамизмом социальных процессов, радикальными переменами в социально-экономической и политической жизни общества. Одним из важнейших направлений государственной деятельности является укрепление правопорядка. Процессы преобразования общественно-политической жизни происходят на фоне высокого уровня преступности, активизации антисоциального элемента, появлении новых способов преступных посягательств и проникновении коррупции в органы государственной власти и управления.

В данной ситуации важное значение приобретает изучение истории правоохранительных учреждений России. Знание их структуры, компетенции и форм работы помогает объяснить события и процессы прошлого и прогнозировать наше обозримое будущее. Познание прошлого имеет не только теоретико-познавательное значение, но и является неотъемлемым компонентом исследования настоящего. При изучении современных правовых проблем следует познавать их через генезис и развитие, что поможет найти пути и способы выявления их положительных тенденций и распознать негативные явления.

Регулярная полиция, основанная в 1718 г., играла заметную роль в механизме Российского государства, несмотря на то, что до 1782 г. она оставалась малочисленной и неунифицированной. Полицейские органы в зависимости от местонахождения имели различные принципы формирования и подчиненность. После крестьянской войны под руководством Е. И. Пугачева (1773−1775 гг.), которая показала слабость местных правоохранительных органов, возникла острая необходимость в реформировании всего государственного аппарата, в том числе и полиции. Важными этапами данной реформы было принятие в 1775 г. «Учреждений для управления губерний Всероссийской империи». Завершение преобразований органов местной полиции произошло в 1782 г., когда императрица Екатерина II подписала «Устав Благочиния». Второе название Устава — «Полицейский», так как он регламентировал организацию городской полиции, определял ее функции и основные методы работы.

В конце XVIII в. и в первой половине XIX в. «Устав Благочиния или Полицейский» изменялся, дополнялся, принимались другие акты полицейского характера, но вплоть до 1862 г. он оставался основополагающим документом в деятельности полиции.

Органы полиции, являясь основой существующего политического строя, выполняли и общесоциальные функции. Часто, изучая историю Российской полиции, рассматривали ее в основном лишь как орудие самодержавия, уделяя большее внимание ее репрессивному предназначению. При этом недостаточно внимания отводилось общесоциальным функциям этого органа. То, что уровень преступности в России в ХУШ-первой половине XIX вв. являлся одним из самых низких в Европе было обусловлено не только слабой развитостью товарно-денежных отношений, малочисленностью городского населения, социальным контролем крестьянской общины, но и достаточно эффективной деятельностью полиции.

Изучение организационно-правовых основ деятельности полиции, исследование ее места и роли в систему государственных органов позволяет 4 • учитывать предыдущий опыт и извлекать уроки из допущенных в прошлом ошибок.

Полиция просуществовала в России более двух столетий, и за данный период был накоплен огромный опыт. Полиция создала методы и приемы работы, которые используются и в настоящее время. К сожалению, не все из них освещены должным образом.

Проблемы организации и деятельности полиции всегда представляли большой интерес для людей, работающих в сфере правоохранительной деятельности. Это объясняется тем, что работа полиции и милиции имеет властный характер и затрагивает интересы практически всех граждан.

Степень разработанности темы исследования. Проблемы становления и развития правоохранительной системы нашего государства всегда являлись актуальными. Глубокое изучение истории российской полиции относится к началу XX в. Ранее ее история отдельно не рассматривалась. В литературе, посвященной правовым основам деятельности полиции, выделялись отдельные главы, затрагивающие становление и развитие полиции. Одной из первых была работа П. Гуляева «Права и обязанности градской и земской Полиции и всех вообще жителей Российского Государства, по их состояниям в отношении к полиции» изданная в 1827 г. Несколько позже была опубликована книга Ф. Майера «Опыт сельского благоустройства или полиции». Эти работы являлись консолидированными сборниками полицейского права и содержали материал, относящийся к структуре, комплектованию и основным направлениям деятельности органов полиции.

Во второй половине Х1Х-начале XX вв. (в связи с появлением отрасли полицейского права) выходит ряд трудов, посвященных истории полицейского права и истории полиции, что явилось большим вкладом в развитие историко-правовой науки. Эти работы анализировали опыт, накопленный полицией, прослеживали становление и развитие этого органа, его взаимодействие с другими учреждениями государственной власти. К числу фундаментальных работ по полицейскому праву относятся учебники В. Ф. Дерюжинского, А. Е. Андреевского, А.И. Елистратова1 и других отечественных полицеистов. В этих работах дается толкование действующего права, но авторы не уделяли должного влияния связи между историческими процессами и принятием конкретных нормативных актов полицейского характера.

1 Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. Пособие для студентов. Изд. 3-е. СПб.: Сенатская типография, 1911. Андреевский А. Е. Полицейское право. В 2-х томах. СПб., 1907. Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1917.

Большой вкладом в исследование истории полиции являются монографии И.Т. Тарасова1, автор которых рассматривает развитие российской полиции и выявляет основные причины ее реформирования. Для этих работ характерен юридический формализм и недостаточность конкретных исторических данных об уровне преступности, кадровом составе и основных мероприятиях, проводимых полицией.

Некоторыми вопросами истории полиции занимались историки российского права: М.Ф. Владимирский-Буданов, И. Д. Беляев и другие, которые изучали эволюцию законодательства, регламентировавшего основные направления деятельности органов правопорядка.

В начале XX в. вышел ряд работ посвященных исключительно истории российской полиции. В 1903 г. появилось исследование И. П. Высоцкого «Санкт-Петербургская полиция и градоначальство. Краткий исторический очерк», а в 1913 г. работа Е. Белецкого и П. Руткевича «Образование и развитие полицейских учреждений в России. Исторический очерк». Эти исследования базировались на актах правительственной власти и рассматривали, прежде всего, структурные изменения органов полиции, не уделяя должного внимания основным направлениям деятельности этого органа.

В советской историко-правовой науке проблеме становления и развития органов общей полиции уделялось недостаточно внимания. Лишь во второй половине XX в. исследователи приступили к разработке данной темы, но в основном рассматривали карательные функции полиции, подчеркивая классовую направленность ее деятельности.

1 Тарасов И. Т. История русской полиции и отношение ее к юстиции. // Юридический вестник. 1884. № 2,3,4. Тарасов И. Т. Полиция в эпоху реформ. М., 1885.

Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону: «Феникс», 1995. Беляев И. Д. История русскою законодательства. СПб.: Издательство «Лань», 1999.

Более широкий подход к исследованию места и роли полиции в государственном механизме стал применяться с конца 80-х годов XX в., когда появились комплексные работы, посвященные истории полиции.

Заметный вклад в исследование истории российской полиции внес профессор P.C. Мулукаев, который в своей монографии «Полиция в России (IX в.- нач. XX в.)» рассмотрел всю историю формирования и развития полицейских органов нашего государства. Исследованием развития полицейских органов XVIII в. занимался М.И. Сизиков1. В своих работах он отражал все аспекты полицейской деятельности этого периода, основываясь на богатом архивном материале.

Исследованию истории полиции первой половины XIX в. не уделено должного внимания. Изучением данного периода занимались A.B. Борисов, А. Е. Скрипилев, В. В. Лысенко, C.B. Кодан, А. Я. Малыгин и другие авторы2. Они исследовали лишь некоторые аспекты организации и деятельности полиции, а специальной работы, затрагивающей все стороны функционирования аппаратов полиции, создано не было.

Отдельными вопросами истории полиции конца XVIII-первой.

1 Сизиков М. И. Полицейская реформа Екатерины II. Тюмень, 1997. Сизиков М. И. Полицейская реформа Петра I. // Правоведение 1992. № 2. Сизиков М. И. Полиция Российской империи в середине XVIII в. // Государство и право. 1993. № 11. Сизиков М. И. Общая полиция в России XVIII в. М., 1999.

2 Борисов A.B. Полиция самодержавной России в первой четверти XIX в. Дисс. канд. юрид. наук. М.: Академия МВД. 1980. Сизиков М. И., Борисов A.B., Скрипилев А. Е. История полиции в России (1718−1917 гг.). Вып. 2. М.: А.П.О., 1992. Полиция и милиция России: страницы истории / A.B. Борисов, А. Н. Дугин, А. Я. Малыгин и др. М.: Наука, 1995. Лысенко В. В. Полиция в дореволюционной России и противоправные проявления в области общественной нравственности (теоретический и историко-правовой анализ). Дисс. докт. юрид. наук. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД РФ. 1998. Кодан C.B., Поляков И. Ю. Полицейское законодательство Российской империи. Развитие, становление, систематизация. Вторая половина XVII-первая треть XIX вв. Очерки. Екатеринбург, Уральская академия государственной службы, ИИТЦ «Зерцало-Урал», 2000. половины XIX вв. занимались В. И. Власов, Н. Ф. Гончаров, Т. И. Желудкова, В. М. Курицын, И. И. Мушкет, Р. В. Нарбутов, O.A. Омельченко, В. П. Сальников, В. А. Шелкопляс, М. Шпилевский и другие. По истории полиции и полицейского законодательства были защищены кандидатские диссертации (В.Н. Кручинин, А. О. Лядов, И. Ю. Поляков, K.JI. Яковлев, Ю. В. Гончарова, В. Е. Иваневский,.

А.Д. Тимошевская и т. д.).

Несмотря на большое количество работ, посвященных различным аспектам разработки, принятия и функционирования «Устава Благочиния или Полицейского» в конце XVIII-первой половине XIX вв. проблема организации и деятельности городской полиции, ее места и роли в механизме Российского государства не получила достаточно полного освещения. Что касается основных направлений деятельности полиции, закрепленных в «Уставе Благочиния», то они практически ни кем достаточно подробно не анализировались, а лишь перечислялись в некоторых публикациях.

Цели и задачи исследования. Основной целью исследования является анализ организации и деятельности местных аппаратов Российской полиции с 1782 по 1862 гг., работа, которых строилась на нормах «Устава Благочиния или Полицейского» 1782 г. и других нормативных актах. Исследованию подлежит лишь общая (а не политическая) городская и земская полиция. В рамках исследования не рассматривается реорганизация центральных органов полиции. Задачами исследования являются:

— анализ развития полиции в России до реформы 1782 г. и выявление объективных предпосылок, обусловивших принятие «Устава Благочиния или Полицейского»;

— рассмотрение структурных подразделений полиции, созданных в соответствии с «Уставом Благочиния»;

— исследование основных форм и методов деятельности полиции по предупреждению, раскрытию преступлений и охране общественного порядка;

— анализ контрольно-надзорной функции полиции как направления деятельности охраны правопорядка;

— исследование реорганизации местных органов городской и сельской полиции с 1782 по 1862 гг.;

— рассмотрение изменений основных направлений деятельности полиции с 1782 по 1862 гг.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступает государственно-правовой статус полиции. Предметом исследования является организационно-правовой механизм функционирования полиции, а также основные направления его деятельности.

Методологическая основа, методы и материалы исследования. В основе диссертационного исследования лежит диалектико-материалистический метод. Одним из важных является принцип историзма, согласно которому все явления рассматриваются в процессе их эволюции в конкретных неповторимых условиях. Познание структуры и деятельности полиции осуществляется и посредством историко-правового анализа. Одним из приемов изучения является использование законов и принципов формальной логики (дедукция, индукция, анализ, синтез, гипотеза и т. д.). Для выявления отдельных закономерностей используются частно-научные методы: сравнительно-правовой, сравнительно-сопоставимого анализа, системный, статистический и т. д. Также в работе используются методы изучения документов.

Хронологические рамки исследования. Исследование охватывает период с 1782 г. — даты обнародования «Устава Благочиния или Полицейского», до 1862 г. — года принятия «Временных правил об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых», согласно которому в России была проведена реформа полиции, и многие положения Устава были отменены или изменены. Для выявления причин принятия «Устава Благочиния» автор обращается к более раннему периоду.

Источниковая база. Источниками диссертационного исследования явились официальные сборники законодательных актов Российской империи: Полное собрание законов Российской империи (первое и второе собрание), Свод законов Российской империи. В работе исследуются документы делопроизводства из фондов Государственного архива Тюменской области и Тобольского филиала Государственного архива Тюменской области (фонды Тюменская Воеводская канцелярия, Тюменский Нижний Земский суд, Тюменский Городничий, Тюменский Магистрат, Тобольская Управа Благочиния, Тобольское Губернское правление). Кроме этого изучались отчеты Управ Благочиния и обер-полицмейстеров, приказы и инструкции местных органов управления и полиции, регламентирующие осуществление правоохранительной деятельности.

Научная новизна исследования заключается в выборе проблемы и постановке круга вопросов, требующих разрешения. В работе раскрывается государственно-правовой статус полиции, дается всесторонняя характеристика основных направлений ее деятельности в сфере обеспечения общественной безопасности. Новизна диссертационного исследования заключается и в том, что была предпринята в рамках отдельного, целостного и комплексного исследования попытка рассмотреть один из завершенных периодов развития Российской полиции (1782−1862 гг.). В диссертации освещена роль органов полиции в общественной, экономической, культурной жизни страны. Научная новизна состоит в том, что основные положения темы рассматриваются с учетом последних достижений историко-правовой науки, на основе комплексного изучения места и роли полиции в механизме государства. Элемент новизны заключается в использовании архивного материала, который впервые вводится в научный оборот.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Принятие «Устава Благочиния или Полицейского» 1782 г. явилось продолжением законотворческой работы Екатерины II по совершенствованию системы государственного управления. Данный Устав, как и принятые ранее «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г., закрепляли и развивали принципы полицейского государства с мельчайшей регламентацией всех сфер жизни сословного общества.

2. Децентрализация полицейского аппарата, закрепленная в «Учреждениях для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г. и в «Уставе Благочиния или Полицейском» 1782 г., способствовала активизации работы низовых органов полиции.

3. Созданные в ходе полицейской реформы органы (Нижние Земские суды и Управы Благочиния или Полицейские) имели широкий спектр задач в сфере обеспечения общественной безопасности и благосостояния, в том числе и надзор за дворянством.

4. Несмотря на трансформацию политических, социальных, экономических отношений в первой половине XIX в. полицейские органы не претерпели существенных изменений и во многом сохраняли методы работы, заложенные «Уставом Благочиния или Полицейским».

5. Создание Министерства внутренних дел привело к ограничению полномочий местной власти только в отношении комплектования органов полиции и осуществления контроля за ее деятельностью.

6. Реформа полиции 1862 г. изменила организационные принципы и порядок формирования полиции определявшихся ранее «Уставом Благочиния», не затронув при этом существенно форм и методов ее деятельности.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость рассматриваемых вопросов состоит в том, что на основе полученных результатов исследования сделаны выводы, развивающие теоретические аспекты Истории отечественного государства и права, Истории правовых учений, Истории ОВД. Значимость исследования состоит и в том, что оно является вкладом в углубление научных знаний об организации и основных направлениях деятельности полиции с 1782 по 1862 гг. Полученные результаты диссертационного исследования могут быть использованы в преподавании, научной деятельности, а также в воспитательном процессе сотрудников правоохранительных органов.

Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты диссертационного исследования использованы в учебном процессе Тюменского юридического института МВД РФ при изучении Истории отечественного государства и права, Истории правовых учений и Истории ОВД. Кроме того результаты апробированы на ежегодных итоговых научно-практических конференциях Тюменского юридического института МВД РФ.

Структура и объем исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Изучение истории российской полиции способствует выработке и поиску оптимальных вариантов для решения вопросов борьбы с преступностью. На основе исторических исследований формируются взгляды и представления на решение проблем, существующих в современном мире. Изучение истории полиции может помочь современной науке и практике в решении проблем пресечения и раскрытия преступлений и охраны общественного порядка. Современная теория, используя исторический материал, вырабатывает комплекс конкретных мероприятий по противоборству преступности. Поэтому вопросы истории органов правопорядка имеют большое теоретическое и практическое значение.

В настоящее время многие ученые обратились к изучению истории государственных учреждений. Особое место в механизме Российского государства занимали органы полиции, так как они напрямую отражали сущность власти и основные принципы внутренней политики, проводимой самодержавием.

Созданные при Петре I органы регулярной полиции имели малую численность, но широкий круг обязанностей. Полиция стала выполнять функции и в сфере поддержания общественной безопасности, и в сфере обеспечения благосостояния населения. После смерти Петра I происходит расширение системы полицейских органов, конкретизируются их задачи, но при этом полиция сохраняла присущие ей ранее существенные недостатки. Это проявлялось в том, что специализированные органы были созданы только в крупных городах, а в сельской местности обязанности по охране общественного порядка, предупреждению и раскрытию преступлений выполняли органы общей компетенции (губернаторы и воеводы), полиция имела различные принципы формирования и подчиненности.

Екатерина II в качестве одной из приоритетных целей определила реформирование полиции. Крестьянская война под руководством.

Е.И. Пугачева (1773−1775 гг.) показала слабость низовых аппаратов полиции.

Существенная реорганизация земской полиции была проведена в 1775 г. «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» усилили и унифицировали органы сельской полиции, определили полномочия и принципы формирования Нижних Земских судов и назначения городничих. Екатерининский план закреплял децентрализацию местной власти, что имело важное значение в условиях многонационального государства с большой территорией. Это позволяло местной власти более оперативно решать поставленные центральной властью задачи, в том числе и бороться с преступностью. В последующем Екатерина II продолжала политику, направленную на децентрализацию органов полиции.

Важное значение в реформировании полиции имел принятый 8 апреля 1782 г. «Устав Благочиния или Полицейский», который явился продолжением правотворческой деятельности Екатерины II в сфере укрепления всего государственного аппарата и прежде всего полиции. Реформирование полиции было обусловлено необходимостью приспособить государственный аппарат к меняющимся историческим условиям — к процессам разложения феодализма и формирования нового капиталистического уклада в экономике. Устав закреплял привилегированное положение дворянства, но вместе с тем несколько расширял права формирующейся городской буржуазии.

В соответствии с Уставом в столицах, губернских и крупных уездных городах учреждались новые органы правопорядка — Управы Благочиния или Полицейские, в которые входили городничий, приставы уголовных и гражданских дел и два ратмана. Город делился на части и кварталы, которыми управляли соответственно частные приставы и квартальные надзиратели. Вместе с этим для ряда городов в Управу Благочиния определялись и иные должностные лица. С усилением органов полиции основные функции по охране общественного порядка продолжали осуществляться местным населением в виде отбывания полицейской повинности.

Управа Благочиния и подчиненные ей полицейские служители получили широкий круг полномочий. Они обнародовали указы, охраняли общественный порядок, расследовали преступления, осуществляли строительный и торговый надзор, разыскивали беглых и т. д. Контролируя все социальные слои Российского общества, полиция охраняла коренные интересы дворянства, учитывая сословные привилегии (преимущества и ограничения), существовавшие в конце XVIIIпервой половине XIX вв.

Основные полномочия полиции в сфере поддержания безопасности заключались в предупреждении и раскрытии общеуголовных преступлений и охране общественного порядка. Все эти сферы получили должное закрепление в «Уставе Благочиния», но задачи полицейского государства в России обязывали полицию проводить мероприятия по контролю за соблюдением всевозможных запретов, следовательно, основное внимание уделялось именно предупреждению преступлений.

В дальнейшем органы полиции претерпели некоторые изменения. Трансформировались и методы работы органов правопорядка. В первой половине XIX в. в связи с развитием социальных, политических и других отношений было принято несколько значимых указов, которые реорганизовали органы правопорядка. В 1803 г. принимается указ «О реорганизации полиции в городах», а в 1837 г. «Положение о земской полиции». Однако данные акты не реформировали полицию коренным образом, а только увеличивали ее численность и вводили новые должности. В России по-прежнему продолжали действовать Управы Благочиния, Нижние Земские суды, а в небольших городах полицмейстеры и городничие.

Созданное в 1802 г. Министерство внутренних дел (с 1811 по 1819 гг. Министерство полиции) не изменило структуру и основные направления органов сельской и городской полиции, а лишь ограничило власть губернаторов в сфере назначения полицмейстеров, городничих, капитан исправников и сельских заседателей. Министерство внутренних дел способствовало лишь унификации работы полиции и усилению контроля за ее деятельностью. Губернаторы продолжали руководить местной полицией, определяя приоритеты ее деятельности.

С усложнением структуры преступности полиция стала использовать некоторые новые формы и методы в своей работе. Для раскрытия преступлений стали проводиться некоторые оперативно-розыскные мероприятия, но к охране общественного порядка по-прежнему привлекалось местное население в виде отбывания полицейской повинности. Государство было заинтересовано в сохранении основных принципов сословной политики, и на полицию ложились обязанности по консервации существующего общественного, государственного и экономического строя.

Правоохранительная система, развиваясь в рамках полицейского государства и выражая коренные интересы правящего класса дворян, оказывала большое влияние на все процессы, происходящие в России, в том числе на развитие общественной, политической и экономической жизни.

В 50−60-е годы XIX в. в связи с кризисом крепостнической системы и развитием капиталистических отношений полиция нуждалась в реформировании. В 1862 г. была проведена реформа, которая трансформировала лишь структуру полиции и принципы ее формирования, но правовое положение полиции и основные направления ее деятельности практически не изменились. При этом реформаторы использовали опыт, накопленный полицией еще в дореформенный период.

Развитие российской общей полиции с 1782 по 1862 гг. представляет из себя завершенный исторический этап. В указанный период существовали единообразные полицейские органы, единые принципы их формирования и направления деятельности, которые на протяжении 80 лет практически не менялись.

Изучение истории российской полиции убедительно показывает обусловленность правоохранительной деятельности направлением, содержанием и особенностями общественного развития. В практике осуществления полицейских функций и в работе учреждений полиции отразились особенности природы российского общества и государства в условиях разложения феодализма и зарождения капиталистических отношений в конце XVIII — первой половине XIX вв. Крепостничество тормозило общественное и экономическое развитие, при этом привилегированное положение дворянства определялось уже не их экономическим статусом, а правовым положением, поддерживаемым политикой государства, что выражалось и в комплектовании органов полиции.

Полицейская деятельность у нас именовалась «благочинием», и главную цель ее видели в создании максимально благоприятных условий для жизнедеятельности населения. Но при этом благоприятность условий определялась государством с учетом принципов сословности.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы для совершенствования деятельности современных органов внутренних дел, в частности для решения вопросов по предупреждению и раскрытию преступлений и организации охраны общественного порядка.

Определенная ценность диссертационного исследования определяется и тем, что в его ходе были изучены архивные материалы, ранее не используемые в научном обороте. Материалы диссертации могут быть использованы и при проведении лекционных и семинарских занятий по Истории государства и права, Истории правовых учений, Истории ОВД.

Деятельность полиции не ограничивалась лишь поддержание общественной безопасности, предупреждением и раскрытием преступлений. Существовали и иные направления ее деятельности и их изучение может явиться отдельным самостоятельным исследованием.