Особенности применения административных наказаний в зарубежных странах

Ни в одной из стран Западной Европы и Северной Америки нет консолидированного законодательного акта об административной ответственности, административных правонарушениях или административных наказаниях, подобного КоАП РФ. Такие акты действуют только в постсоциалистических государствах, причем в Болгарии, Латвии, Литве, Польше, Сербии, Словении и Хорватии они были приняты еще в период социалистического развития, а затем подверглись существенным изменениям.

В некоторых странах (Бельгия, Нидерланды, Германия, Франция) вопросы назначения административных наказаний решаются в ряде отраслевых законов. В Германии, например, законодательство об административной ответственности включает сотни федеральных и региональных законов, определяющих административные проступки и ответственность за их совершение. В Бельгии и Франции ряд вопросов административных правонарушений решается Государственным советом (высшим органом административной юстиции)^[1]. Во многих странах институты, отнесенные российскими законами к административной ответственности, регламентируются уголовным законодательством.

В зарубежных государствах Европы и Северной Америки традиционно считалось, что мерами принудительного воздействия на правонарушителя могут быть, с одной стороны, уголовные наказания, дифференцируемые в зависимости от степени общественной опасности содеянного и личности преступника, а с другой — гражданско-правовые взыскания, призванные компенсировать причиненный вред. Однако такие факторы, как расширение сфер государственного регулирования в XX в. и необходимость повышения эффективности мер воздействия, привели к передаче части функций суда по назначению наказаний административным органам. В настоящее время административные наказания, как и иные меры административного принуждения, применяются повсюду в различных сферах государственного управления, в частности в сферах таможенного, иммиграционного, торгового, транспортного регулирования, регулирования рыболовства и охраны лесного хозяйства.

В странах континентальной правовой семьи административные наказания называются, как правило, административными санкциями (sanctiones administratives, sanciones administrativas). Ими признаются либо сами административные наказания, либо часть административного решения, в которой они устанавливаются.

Так, Конституционный суд Испании указывает, что административные санкции содержатся в административном решении, принятом с репрессивной целью, ограничивающем права и основанном на предшествующей негативной оценке поведения^[2]. С точки зрения испанского ученого Е. Гамеро Касадо, административные санкции тождественны административным наказаниям и представляют собой «лишение, ограничение или отсрочку реализации определенных прав или юридических привилегий лица, ответственного за правонарушение, точнее реакцию — наказание — за его совершение»^[3]. Аргентинская исследовательница В. Лопес Агуера отмечает, что административная санкция — акт администрации, принятый в ответ на вредоносное деяние; это следствие нарушения лицом обязанности, возложенной на него правовой нормой^[4].

Встречается и другой подход к определению административных наказаний, когда административные санкции отождествляются с мерами административного принуждения.

Например, румынский исследователь Елена Михаэла Фодор санкциями считает все меры, которые применяются в случае несоблюдения закона, независимо от того, имеют они наказательный, превентивный или восстановительный характер^[5].

В странах Европы (за исключением Австрии и Италии) административные санкции могут налагаться не только на физических, но и на юридических лиц. Основным административным наказанием является штраф. В Германии и Португалии в качестве дополнительных мер воздействия могут быть назначены конфискация или возмездное изъятие имущества нарушителя. Как правило, запрещено применение лишения свободы в качестве административного взыскания. Так, в Испании в соответствии с ч. 3 ст. 25 Конституции 1978 г. административная ответственность не может включать санкции, прямо или косвенно приводящие к лишению свободы. Во Франции Конституционный совет установил, что административные учреждения не должны налагать взыскания, связанные с лишением свободы и, кроме того, административные санкции не должны нарушать конституционные гарантии прав и свобод граждан. Из всех стран Западной Европы только в Австрии и Швейцарии допускается кратковременное лишение свободы в качестве административного наказания.

В странах Западной Европы юридические лица выступают также субъектами уголовной ответственности.

В странах англосаксонской правовой семьи для обозначения административного наказания чаще используется понятие " административные взыскания" (administrative penalties). Административными взысканиями именуются меры административного принуждения, налагаемые во внесудебном порядке административными органами или их должностными лицами. Как правило, соответствующие полномочия предоставляются органам, осуществляющим регулирование в определенной сфере управления, в том числе нормативно-правовое регулирование, контроль, надзор и оказание публичных услуг.

Так, Австралийская комиссия по правовой реформе определила административные санкции как санкции, налагаемые регулирующим органом или правоприменителем без участия суда или административного трибунала^[6].

В странах англосаксонской правовой семьи административными взысканиями наряду с главным — штрафом — являются также предупреждение, запреты (осуществления определенной деятельности, управления транспортным средством, получения финансовой помощи от государства и др.), приостановление или отзыв разрешений и лицензий.

Административные санкции по сути приближаются к уголовным наказаниям, но являются по отношению к ним альтернативными мерами государственного воздействия. Четкой концептуальной основы, позволяющей разграничить уголовные и административные наказания, в большинстве зарубежных стран нет. Не разработаны и общепринятые доктринальные подходы к выделению административных правонарушений.

При выявлении административных наказаний зачастую применяются формальные критерии:

• • форма их правового закрепления;
• • орган, уполномоченный их назначать.

Считается, что в отличие от уголовных наказаний, которые устанавливаются только законом, административные взыскания могут определяться как отраслевыми законами, регулирующими определенную сферу деятельности, так и регламентами, принимаемыми на основе закона. Административные взыскания назначаются не судами, а регулятивными органами и их должностными лицами.

Отграничиваются административные наказания и от других неуголовных взысканий. С точки зрения испанской административно-правовой науки главной характерной чертой, отличающей административные санкции от других принудительных мер, является их репрессивный характер. Хотя ограничивать права граждан могут различные меры административного принуждения, среди мер, альтернативных уголовным наказаниям, только административные санкции преследуют цель покарать правонарушителя. Иные меры принуждения направлены на иные цели — мотивировать исполнение закона, компенсировать причиненный вред или предупредить правонарушения^[7].

Во многих странах считается, что применение административных наказаний дает определенные преимущества более эффективного поддержания режима законности: административные наказания налагаются специалистами в вопросах управления и правоприменения; их использование расширяет возможности возмещения ущерба, причиненного обществу деликтами; предусматриваются более гибкие и специализированные и, следовательно, более адекватные в условиях конкретной ситуации процедуры^[8].

Долгое время практика административных органов по назначению административных наказаний не имела четкой законодательной или доктринальной основы, так как она не укладывалась в систему, установленную классическими принципами теории разделения властей.

Так, в США нормотворческие полномочия традиционно предоставлялись только законодательным органам, а полномочия по разрешению споров — только судам. Лишь по мере создания в конце XIX в. независимых агентств и распространения отдельных элементов их статуса на исполнительные департаменты в XX в. административные учреждения получили право определения статуса частных лиц, в том числе полномочия по назначению административных взысканий.

В 1909 г. Конгресс признал право независимых агентств налагать административные взыскания за нарушения правил навигации, что в том же году было подтверждено и Верховным судом США^[9].

В 1935 г. Верховный суд США по делу Humphrey’s Executor v. United States подтвердил, что Федеральная торговая комиссия как независимое агентство имеет право осуществлять административное нормотворчество и квазисудебную деятельность.

Во Франции только в конце XX в. было признано право административных учреждений устанавливать административные санкции. В 1989 г. Конституционный совет Франции заявил, что наложение административных санкций административными органами не нарушает принцип разделения властей, но при этом обратил внимание на ограниченный характер делегирования административным органам функций судебного характера.

Итак, в настоящее время административные наказания в зарубежных странах налагаются административными органами, которые в отличие от судов не могут считаться в полной мере беспристрастными. Администрация и регулирует, и контролирует, и несет ответственность за состояние законности в соответствующей сфере управления. В связи с этим особое значение приобретают процессуальные нормы, задача которых — гарантировать беспристрастность и справедливость деятельности органов, назначающих административные наказания.

В тех странах, где административные наказания устанавливаются уголовным законом, правила их назначения определяются нормами уголовно-процессуального законодательства. Там, где действуют специальные законы об административной ответственности, процессуальные нормы содержатся, как правило, в законах об общей публичной администрации (Испания) или об административных процедурах.

В странах англосаксонской правовой семьи признается, что процедура назначения административных санкций должна соответствовать принципам естественного правосудия. Для разных сфер и разных условий применения закона могут устанавливаться различные процедуры рассмотрения деликтов, однако соблюдение минимальных стандартов естественного правосудия общеобязательно.

К таким минимальным стандартам Комиссия по правовой реформе Саскечевана (Канада) отнесла следующие:

• • лицо, чьи интересы могут быть затронуты решением о наложении административных санкций, должно быть уведомлено о возбуждении и рассмотрении дела;
• • заинтересованное лицо должно иметь право быть выслушанным;
• • дело должно беспристрастно рассматриваться незаинтересованным лицом^[10].

На основе принципов естественного правосудия установлены процессуальные правила и в США, но там они именуются требованиями должной правовой процедуры (due process of law) и предусматривают:

• • уведомление заинтересованного лица;
• • проведение слушания;
• • право заинтересованных лиц представлять доказательства.

При этом закон не предписывает, на какой стадии рассмотрения дела следует осуществлять указанные действия.

Формула «должная правовая процедура» применялась еще в Великой хартии вольностей 1215 г., но ее четкой характеристики тогда не было дано. Должная правовая процедура обеспечивала соблюдение процессуальных правил при рассмотрении гражданских и уголовных дел в судах.

В 1856 г. Верховный суд США установил два критерия оценки должной правовой процедуры:

• • соблюдение конституционных норм;
• • соответствие устоявшимся обычаям и формам процедуры.

Эти критерии первоначально признавались в общем и статутном праве Англии, привились в судебной практике штатов^[11].

В XX в. правила должной правовой процедуры были распространены на деятельность несудебных органов, принимающих решения о мерах административного принуждения. Верховный суд США требовал при рассмотрении этих дел заслушивания сторон, беспристрастного разбирательства, вынесения справедливого решения^[12].

В странах континентальной правовой семьи процессуальные нормы, определяющие порядок назначения административных санкций, закрепляются либо в уголовном, либо в административном законодательстве.

Во Франции на процесс назначения административных наказаний распространены многие принципы уголовного процесса. Так, принцип ex post facto, не допускающий обратную силу устанавливающего наказания акта, был закреплен еще в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. В решении Конституционного совета от 1982 г. было подтверждено распространение указанного принципа на действия административных органов по назначению административных наказаний^[13]. В административном юрисдикционном процессе действует также принцип пропорциональности, в соответствии с которым наказание должно быть соразмерно совершенному правонарушению^[14]. В решении по делу Высшего совета по аудиовизульным средствам Конституционный совет Франции постановил, что все конституционные принципы, распространяющиеся на уголовный процесс, должны применяться и при наложении административных санкций.

В Испании правила назначения административных наказаний основывается на принципах, закрепленных в Законе «О юридическом режиме публичных администраций и общем процессе» 1992 г.^[15] При этом выделяются материальные и процессуальные принципы — принципы административно-наказательной власти и принципы административно-наказательного процесса. Полномочия по назначению административных санкций должны осуществляться в соответствии с принципами законности, недопущения обратной силы акта, типизации, ответственности, пропорциональности, давности привлечения к ответственности и давности исполнения наказания, а также конкуренции санкций. Так, если в законе не указан срок давности привлечения к ответственности, то для наиболее грубых административных правонарушений срок давности составляет три года, для грубых — два года, а для легких правонарушений — шесть месяцев. За одно правонарушение может быть назначено либо административное, либо уголовное наказание. В свою очередь, процесс назначения административных санкций должен осуществляться в соответствии с принципами гарантированности процесса; прав лица, привлекаемого к ответственности; мер обеспечения; презумпции невиновности; мотивированного решения.

Во всех странах процедура назначения административных санкций является более простой по сравнению с процедурами проведения расследования преступлений и назначения уголовных наказаний. В административно-юрисдикционном процессе, как правило, нет жестких требований соблюдения определенных формальностей при возбуждении административного дела, их немного и при его рассмотрении. Предусматриваются также сокращенные процедуры, в частности в тех случаях, когда нарушитель не отрицает своей вины и соглашается оплатить штраф. Устные слушания обязательны только при рассмотрении серьезных правонарушений. Так, в Португалии предусматриваются два, а в Австрии — три варианта сокращенных процедур рассмотрения административных дел и назначения административных наказаний.

В большинстве государств и ученые, и практики признают достоинства и недостатки как уголовного, так и административного процесса назначения наказаний. Считается, что эти два вида юридического процесса не должны противопоставляться, необходимо добиваться взаимодополняющего, синергетического действия мер административной и уголовной ответственности для наказания виновных и предотвращения правонарушений.

• [1] О понятии административной юстиции и органах административной юстиции в зарубежных странах см. гл. 4 настоящего учебника.
• [2] Tribunal Constitucional de Espana. TEC 132/2001de 8 de junio.
• [3] Gamero Casado E. у Fernandez Ramos S. Manual basico administrativo. Madrid, 2005. P. 365.
• [4] Lopez Agiiera V. Sanciones Administrativas // URL: unne.edu.ar/unnevieja/Web/cyt/cyt/2001/l-Sociales/S-031.pdf
• [5] Fodor E. M. General principles of administrative sanctions in the Romanian law // Fiat Iusticia. 2007. № 1.
• [6] Australian Law Reform Commission / Principled Regulation: Federal Civil and Administrative Penalties in Australia (Final Report). March. 2003.
• [7] См. об этом, например: Ramirez Torrado М. L. La sanction administrativa у su diferencia con otras medidas que imponen sargas a los administrados en el contexto espanol // Revista de derecho. Barranquilla. 2007. № 27. P. 276.
• [8] См. об это, в частности: Lynott D., Cullinane R. Administrative Sanctions. P. 11 // URL: cpa. ie
• [9] Oceanic Stream Navigation Со. v. Stranaban. 214 U.S. 320 (1909).
• [10] Law Reform Commission of Saskatchewan. Final Report. March. 2012.
• [11] Murray’s Lessee v. Hoboken Land and Improvement Co., 59 U.S. 272 (1856).
• [12] Wong Yang Sung v. McGrath, 339 U.S. 33 (1950).
• [13] Decisio. № 155 DC. 30 Dec. 1982.
• [14] Decisio. № 237 DC. 30 Dec. 1987.
• [15] Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Regimen Juridico de las Administraciones Publicas у del Procedimiento comun // Boletin Oficial del Etado. Num. 285 de 27.11.1992.