Управление социальным страхованием

В главе раскрыты вопросы управления системой социального страхования, ее законодательная база, правоотношения основных субъектов, структура органов управления, их полномочия и ответственность.

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • содержание государственной политики регулирования социальной сферы и социального страхования в экономически развитых странах;
• • содержание способов и механизмов государственного регулирования социального страхования;

уметь

• • ориентироваться в законодательной базе, регулирующей отдельные виды социального страхования;
• • оценивать эффективность функционирования органов управления социальным страхованием;

владеть методами

• • анализа уровней страховой защиты в сопоставлении с международными стандартами;
• • анализа эффективности управленческих решений в системе социального страхования.

Основные понятия: управление социальной сферой и социальным страхованием; страховые правоотношения, предмет права, законодательная база и субъекты права социального страхования.

Государственная политика регулирования социальной сферы и социального страхования в экономически развитых странах.

Целью государственного регулирования социальной сферы и социального страхования в экономически развитых странах является достижение материального благосостояния граждан и эффективной их занятости, возможностей доступа для широких слоев населения к качественным системам здравоохранения, социального обеспечения и образования, а также оказание широкого спектра социальных услуг и предоставление публичных благ.

Предметом и способами государственного регулирования социальной сферы и социального страхования выступают доходы и эффективная занятость населения, оказание социальных услуг с помощью бюджетных и страховых механизмов, предназначенных для создания условий расширенного и качественного воспроизводства населения.

Важнейшими целенолагающими принципами организации социально справедливого порядка в обществе, по мнению западногерманского ученого Вольфганга Окенфельза, являются солидарность, всеобщее благо, субсидиарность. Эти социальные принципы составляют единую триаду, которая только в своем органическом единстве может обеспечить соответствующую гармонию рыночной экономики и социального государства^[1].

Концептуальная основа социальной модели государства — общепризнанное установление о том, что государство ответственно за своих граждан и обязано обеспечить им достойный уровень жизни.

Начиная со второй половины XX в. общемировой тенденцией в социальной политике является заметное расширение социальных функций, выполняемых государством за счет предоставления населению таких социальных услуг, как обеспечение занятости, возможностей для образования, предоставления медицинской помощи и социального патронажа, формирования жизненной среды для инвалидов, реализации программ медицинской, социальной и профессиональной реабилитации отдельных социальных групп, а также с помощью государственных программ поддержки и создания необходимых жизненных условий для других категорий населения^[2].

Для этого государство активно использует бюджетное финансирование социальных программ, принимает всесторонние меры по развитию институтов обязательного, добровольного социального и личного страхования, становится центральным субъектом по регулированию организации и исполнению социальных функций в обществе. С этой целью государство принимает меры, направленные на достижение высоких параметров жизнедеятельности населения, а именно:

• • обеспечивает высокие расходы общества на заработную плату (40−60% ВВП);
• • способствует достижению сбалансированных систем доходов населения, которые позволяют предупреждать высокую их дифференциацию (не более 1: 10 по крайним децильным группам);
• • обеспечивает развитие систем социальной защиты населения, расходы на которые составляют не менее 20−25% ВВП;
• • предусматривает при осуществлении бюджетной политики существенную долю социальных расходов в государственном бюджете на здравоохранение (7−9% ВВП) и образование (4−6% ВВП).

Особенностью социальной политики экономически развитых стран является то, что она направлена не просто на защиту человека от социальных рисков утраты дохода (в связи с болезнью, инвалидностью и старостью), но и па недопущение резкого материального и социального неравенства различных слоев населения, а также на обеспечение достаточно высокого уровня социальной поддержки и помощи нуждающимся слоям населения, предоставление гражданам доступа к качественным здравоохранению и образованию.

Если в начале 1950;х гг. расходы на государственные социальные программы (социальное страхование и обеспечение) в большинстве западных стран составляли около 7−10% ВВП, то в течение 1960−1990;х гг. они динамично увеличивались (около 8% в год), что вдвое превышало темпы роста ВВП. За период с 1960 по 1987 г. в Великобритании они повысились в 2,75 раза, в США — в 3,73, во Франции — в 4,6, в Швеции — в 5,1 и в Японии — в 12,8 раза. К середине 1990;х гг. на их долю приходилось от 20 (Япония и США) до 30% ВВП (в ряде стран Евросоюза)^[3].

На конец 1990;х гг. государственные расходы на образование в странах ОЭСР составляли 5−8%, на здравоохранение — 6−8% ВВП, а в целом государственные социальные трансферты были равны: 28% ВВП во Франции, 25 — в Италии, 21 — в Германии и Швеции, 16% - в Великобритании, США и Японии^[4].

Таким образом, в период с середины XX в. государство взяло на себя ответственность за благосостояние граждан, обеспечило доступность социальной поддержки всем членам общества. Достаточно отметить, что государственные социальные трансферты сегодня охватывают подавляющее большинство населения развитых стран — от 50 до 90%. В среднем по Европейскому Союзу этот показатель составляет 73%.

Именно государство несет в промышленно развитых странах основную ответственность за финансирование социальной сферы. На долю государства в странах — членах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) приходится свыше 87% всех социальных расходов^[5].

В этот же период государство ввело в значительных объемах бюджетное финансирование социальных программ, стало доминирующим субъектом социальных функций в обществе и активизировало деятельность других социальных субъектов с помощью предоставления различных преференций по добровольному пенсионному и медицинскому страхованию^[6].

Этот факт общественного развития свидетельствует о том, что включение государства в реализацию социальных функций общества есть не результат развития какой-либо отдельной страны, а итог цивилизационного развития мирового сообщества, осознания ценности человека, понимания общественной потребности в обеспечении определенного уровня образования, состояния здоровья, продолжительности жизни населения.

В основе построения социального государства лежит принцип достойного труда (достойной занятости, достойной заработной платы, благоприятных условий труда), а также механизмы коллективного (обязательного по закону) страхования от социальных рисков утраты трудоспособности (болезни, старости, инвалидности) или места работы. Развитые институты доходов населения, включая институты обязательного и добровольного социального страхования, представляют собой практическое воплощение прав «второго поколения» — права на труд, на достойную заработную плату, охрану труда, отдых, социальное страхование и обеспечение, доступ к качественным системам здравоохранения.

Включение государства в реализацию социальных функций общества — ответ на вызовы цивилизационного развития, форма признания ценности человека, общественной потребности в обеспечении определенного уровня образования, состояния здоровья, продолжительности жизни граждан.

Распределение национального дохода, обусловливающее определенный уровень и качество жизни населения, — центральное звено модели социальной политики любой страны. Распределительные механизмы наполняют реальным содержанием социальные взаимоотношения в обществе, придают понятию «социальная справедливость» конкретный смысл.

В качестве значительного по объему финансового источника бюджетного финансирования социальных программ выступает налоговая система. Ее основным механизмом является налог на доход физических лиц (подоходный налог), который в большинстве развитых стран базируется на прогрессивной шкале и на существенном изъятии доходов у богатых слоев населения. Так, в ФРГ ставки налога на доходы физических лиц в расчете на год составляют:

• • до 7664 евро (что составляет примерно 27 тыс. руб. в год) — 0%;
• • от 7665 до 12 739 евро — 15−24%;
• • от 12 740 до 52 151 евро — 24−42%;
• • свыше 52 152 евро — 42%.

Во Франции размеры подоходного налога в расчете на год таковы:

• • до 5514 евро — 0%;
• • от 5515 до 10 846 евро — 5,5%;
• • от 10 847 до 24 431 евро — 14%;
• • от 24 432 до 65 558 евро — 30%;
• • свыше 65 559 евро — 40%.

В США ставки налогов на доходы физических лиц варьируются в пределах 0−35%; в Великобритании — 0−40%^[7].

Главную роль в распределении доходов играет государство. Это зафиксировано в положениях Конвенции МОТ № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики», где основополагающая функция государства определяется следующим образом: «…принимать все меры для обеспечения такого жизненного уровня, включая пищу, одежду, жилище, медицинское обслуживание и социальное обеспечение, а также образование, которые необходимы для поддержания здоровья и благосостояния» .

Сформулированные в Европейской социальной хартии направления социальной политики Совета Европы близки позиции МОТ и доктрине «социальной сплоченности»^[8], сутью которых являются установки на реализацию прав человека в социально-трудовой сфере, обеспечение благосостояния всех членов общества, стремление к уменьшению неравенства в доступе к материальным и интеллектуальным благам, сведение к минимуму поляризации общества.

По мнению немецкого ученого Лотара Витте, европейская социальная модель предполагает общность действий государства и гражданского общества, направленных на то, чтобы всем гражданам обеспечивалось удовлетворение (основных) материальных потребностей, участие в жизни общества, усиление социальной сплоченности^[9].

Применительно к нашей стране очевидна необходимость трансформации нынешней модели распределения доходов в интересах повышения (и оптимизации) доли заработной платы наемных работников и доходов самозанятого населения в ВВП, и прежде всего структуры оплаты труда: выплачиваемой («текущей») заработной платы и законодательно резервируемой ее части, предназначенной на пенсионное, медицинское и другие виды социального страхования. От решения этой крупной задачи во многом зависит построение национальной системы заработной платы и социальной защиты населения.

Что отличает национальные модели доходов друг от друга?

Прежде всего они различаются:

• • структурой и конфигурацией (сочетанием) важнейших государственных и договорных механизмов регулирования оплаты труда;
• • степенью развитости институтов социальной защиты (обязательного социального страхования, социальной помощи и государственного социального обеспечения);
• • эффективностью государственных и частных форм медицинской помощи и образования, размерами ресурсов, направляемых на их функционирование.

В конечном счете способы регулирования заработной платы и удельный вес пенсионного обеспечения определяют большую часть доходов населения и базовые институты его жизнедеятельности.

Изменение демографической ситуации, новая политика на рынке труда и в сфере заработной платы требуют новых форм социальной солидарности. В связи с этим усиливается внимание к большей дифференциации различных видов социального страхования, проведению более отчетливого водораздела между ним и социальным вспомоществованием, целенаправленному предоставлению пособий наиболее нуждающимся^[10].

В качестве новых подходов предлагается концепция «благосостояние — для труда», сутью которой является идея «обучения в течение всей жизни», что, по мнению современных идеологов социал-демократии, позволяет гражданам быть включенными в общество на протяжении всего периода трудовой жизни^[11]. Это первое направление в системе мер по реформированию социального обеспечения.

Трансформация общественного устройства России в 1990;е гг. поставила па повестку дня задачу выбора новой социальной модели государства и формирования качественно новых социальных институтов. Социальная политика все более отходит от принципов патерналистского государства и предоставления социальных гарантий, но уравнительному принципу. В финансировании программ социальной поддержки утверждаются их адресные формы. В последние годы были приняты Трудовой кодекс РФ (от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ), вступило в силу новое пенсионное законодательство, законодательство по упорядочению социальных льгот (Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ).

Анализ проводимых и планируемых реформ в сфере социального страхования свидетельствует о том, что их сутью является перераспределение ответственности между государством, федеральным центром и субъектами РФ, социальными партнерами и частными лицами, связанное с существующим бременем финансовой нагрузки.

Считается, что государство должно отвечать за социальные риски «непреодолимой силы» (форс-мажорные обстоятельства), т. е. за риск для граждан оказаться в зоне бедности — инвалидность с детства, ранние формы инвалидности, длительная безработица, низкий доход в семьях с детьми на уровне прожиточного минимума^[12].

При этом правила, по которым выделяются целевые пособия на основе проверки доходов и (или) нуждаемости (в форме социальной пенсии или пособия нуждающимся семьям), ужесточаются или заменяются на новые: сокращается перечень лиц, которые подпадают под категорию нуждающихся, снижается уровень возмещения утраченного дохода, трансформируются условия получения пособий за счет более длительных выжидательных периодов и сокращения периодов выплаты пособия.

Второе направление реформ в системах социального обеспечения связано с повышением зависимости социальных затрат от экономической эффективности.

Для этого более активно применяются страховые методы исчисления пенсий, уровни пенсий ставятся в более тесную зависимость от объемов страховых взносов и периодов дожития при выходе на пенсию (применяются так называемые условно-накопительные пенсионные схемы), изыскиваются новые источники финансирования с помощью дополнительного налогообложения и расширения видов взносов, взимаемых с зарплаты, доходов, или обложения акцизами и налогами отдельных товаров (спиртных напитков, табачных изделий, предметов роскоши)^[13].

• [1] См.: Окенфельз В. Социальное католическое учение и экономический порядок // Politekonom. Российско-германский журнал по экономической теории и практике. 2000. № 2(13). С. 65.
• [2] См.: Краснова О. В. Законодательство и социальное обслуживание пожилых людей в Великобритании: достижения и ограничения // Социальное законодательство России и Великобритании. Британо-российская программа. Российско-европейский фонд. М., 2000. С. 104−118.
• [3] См.: Социальное страхование и социальная защита. Доклад Генерального директора Международной конференции труда. Женева, 1997. С. 30−32.
• [4] См.: Рогов С. М. Функции современного государства: вызовы для России // Свободная мысль — XXI. 2005. № 7. С. 57, 59.
• [5] См.: Там же. С. 57, 62.
• [6] Достаточно в этой связи отметить, что за три-четыре десятилетия второй половины XX в. негосударственные пенсионные фонды во многих странах Запада накопили огромные финансовые ресурсы, сопоставимые с размерами государственных бюджетов.
• [7] См.: Юнгблюд Д. Указ. соч. С. 105, 117.
• [8] См.: Пересмотренная стратегия социальной сплоченности. Европейский комитет по вопросам социальной сплоченности (РКСС). Страсбург, 27 апреля 2004, CDCC (2004) 10 Дейли Мэри. Доступ к социальным правам. РКСС, май 2002, ISBN 92−871−4984−4.
• [9] См.: Витте Л. Европейская социальная модель и социальная сплоченность: какую роль играет ЕС? // Человек и труд. 2006. № 1. С. 23−24.
• [10] См.: Розанваллон П. Новый социальный вопрос. М.: Ad Maginem, 1998. С. 13−14; 81−82.
• [11] См.: Перегудов С. Западная социал-демократия на рубеже веков // Мировая экономика и международные отношения. 2000. № 6. С. 45.
• [12] См.: Айнерхан Э М., Неккерс Д. Модернизация социального обеспечения: смена ответственности и личный выбор // Социальный вестник. 2004. № 4. С. 56−64.
• [13] Данные меры реформирования системы социального страхования активно применяются в Германии, Франции, Италии, Швеции и ряде других стран, особенно в сфере пенсионных систем.