Концепция законопроекта и роль правового мониторинга в ее формировании

Для повышения качества законов особое значение имеет принцип научности, т. е. когда законопроекты принимаются в соответствии с данными исследований зарубежных и отечественных ученых, проверенными практикой и новыми идеями, взглядами, воззрениями, мнениями, иными словами, различными надстроечными компонентами. Обеспечение научности законопроекта достигается в большей степени в тех случаях, когда проект закона готовится не стихийно, а планово с разработкой концепции проекта закона. Сегодняшняя законотворческая деятельность характеризуется авральностью, что не приводит к повышению качества законов, а в дальнейшем может негативно сказаться и на действии всех элементов механизма правового регулирования, а самое важное — на применении законов. Это объясняется главным образом тем, что временные меры действуют тоже временно, они не решают проблему в целом. Однако такая «спешка» законодателя связана и с желанием как можно быстрее решить важные экономические, финансовые, социальные и иные проблемы. Такое стремление бывает часто обусловлено объективными причинами, интенсивным развитием современных экономических, социальных, национальных и иных отношений в социуме. Поэтому интенсивность законотворческого процесса, если это связано с принятием качественных с точки зрения содержания и формы нормативных правовых актов, нейтрализует авральный характер и компанейщину, которые иной раз характеризуют разработку и принятие федеральных законов.

Для обеспечения принципа научности концепций законов российским законодателям следует чаще обращаться за консультациями к ученым, создавать экспертные советы, формировать на платной основе группы и комиссии по подготовке законопроектов, проводить методические семинары и тренинги, «круглые столы».

Наиболее значительный результат достигается, когда подготовке проекта закона предшествует разработка его концепции.

Подготовка концепций законов — это этап юридической деятельности, предваряющий процесс создания законопроектов, требующий огромных усилий по осуществлению целого комплекса мониторинговых функций (наблюдения, анализа, правовых экспериментов и тренингов и прогнозов), опирающийся на научные и методические знания, передовой положительный опыт с целью повышения качества законов, а в итоге — решения проблемы оптимизации всей системы законодательства, направленной на упорядочение различных видов общественных отношений.

Как показывает практика, в отдельных случаях, когда принимаются важные законопроекты, затрагивающие права, свободы, законные интересы большого круга субъектов правовых отношений, целесообразным является вынесение обсуждений концепций законов на всеобщее обсуждение. Публичное обсуждение концепции позволяет выявить имеющиеся недостатки, ликвидировать пробелы и противоречия, четко определить права и обязанности субъектов предполагаемых отношений, их функции, устранить имеющиеся недостатки.

Однако это не означает, что данные документы рассматривают, осуществляя разные виды анализа, обсуждают, вносят по ним предложения все слои общества. На обсуждение, как правило, приглашаются только заинтересованные представители какой-либо отрасли хозяйства, т. е. узкие специалисты, интересы которых затрагивает концепция закона. Для этого организаторам данных мероприятий необходимо заранее определить участников таких форумов и разослать им необходимый нормативный, аналитический и иной материал, чтобы участники данных форумов имели полную информацию и могли принять живое участие в обсуждении концепции закона. Не лишними будут и предварительные социологические опросы участников таких семинаров и «круглых столов». Для этих целей следует подготовить соответствующие анкеты, назначить ответственных за их распространение и обработку.

Однако развитие институтов демократии предполагает и реальное «обнародование концепции», т. е. когда ее выносят на всенародное обсуждение в СМИ, обсуждают ее текст на симпозиумах, семинарах и т. п. Особо важные законопроекты в последнее время стали помещать на сайте regulation.gov, обсуждать на научно-практических конференциях. Данный опыт необходимо всячески поддерживать и расширять как положительный и необходимый.

Тем не менее обсуждение концепции не должно быть самоцелью. Такой максимум гласности необходим, когда готовится важный законопроект, затрагивающий интересы различных субъектов правовых отношений, т. е. широких слоев населения, юридических лиц, общественных объединений, например парламентских партий и т. п. На обсуждение необходимо выносить концепции законов, которые направлены на реализацию стратегических задач государства.

Сегодня серьезное воздействие на законотворческий процесс оказывает Общественная палата РФ, которая в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» осуществляет «общественную экспертизу» проектов законов, а иной раз и концепций федеральных законов. Аналогичные общественные палаты как институты гражданского общества созданы также в большинстве субъектов РФ. Данные элементы гражданского общества, не входящие в систему органов государственной власти, принимают активное участие в деятельности механизма государства, поскольку обеспечивают взаимодействие граждан России с федеральными структурами власти, участвуют путем проведения экспертиз концепций законов и законопроектов в формировании правовой политики государства. При этом общественные палаты осуществляют также функции контроля за легитимностью (законностью) законопроектов, т. е. их соответствием нормативным требованиям, а также правилам, приемам и средствам, которые имеют нормативное выражение и которые выработала юридическая наука.

Несмотря на то что в демократически ориентированных государствах на обсуждение общественности выносятся концепции наиболее важных для социума законов, сами концепции законов должны готовить и, естественно, рассматривать профессионалы. Принцип профессионализма в данном деле является одним из главных.

Здесь сразу возникает старая философская проблема соотношения формы и содержания.

Содержательную сторону должны прорабатывать специалисты — как теоретики, так и практики — в тех областях деятельности, которые предполагается урегулировать нормами разрабатываемого закона. В данном случае речь идет о ведомственном принципе подготовки концепций законов и законопроектов в целом, поскольку лучше специалиста, знающего свою область деятельности, содержательную сторону концепции и проекта закона, никто не подготовит. Данный принцип должен быть основополагающим при подготовке и изучении концепции.

Что же касается формы закона, определения его места в системе законодательства, установления взаимосвязи с другими актами, проверки его на соответствие международным стандартам, федеральному законодательству, то данные вопросы, конечно, должны решать специалисты в области нормотворчества, обладающие определенными знаниями и навыками подготовки юридических документов. Для большей эффективности подготовки будущего закона концепции законов и законопроекты следует обсуждать в соответствующих рабочих группах и подготовительных комиссиях, комитетах палат Федерального Собрания РФ.

Реализации принципа научности подготовки концепций законов способствует также привлечение ученых, разработчиков проектов концепций законов и проектов законов для выступления с докладами и сообщениями на заседаниях комитетов палат парламента, где эти документы обсуждаются. Помимо этого, концепции проектов важнейших законов целесообразно обсуждать также на парламентских слушаниях и иных парламентских собраниях. К примеру, в декабре 2005 г. в Совете Федерации прошло обсуждение концепции федерального закона «О кооперации», где собрались представители различных направлений кооперации, представляющие существующие кооперативные союзы и объединения.

Неплохо зарекомендовала себя также практика обсуждения концепций важнейших базовых законов Объединенной комиссией по координации законодательной деятельности, которая включала в свой состав представителей органов власти, ведущих ученых и специалистов в области нрава.

Данные мероприятия будут направлены прежде всего на подготовку выверенных, оптимальных с точки зрения правовой науки законов, а качественный по содержанию и в технико-юридическом плане закон, как определенный элемент законодательства, способствует созданию действенной, эффективной системы российского законодательства, слаженному действию механизма правового регулирования. В связи с этим для повышения динамики средств правового регулирования ученые-юристы в последнее время стали говорить о необходимости создания механизма реализации положений норм законов. Данный механизм представляет собой определенный план реализации норм, содержащихся в законе. Следует отметить, что в советское время данная проблема практически не поднималась, очевидно, потому, что законов было не так много, как сейчас. А может быть, правоприменители работали лучше? Либо они скрывали от общественности существующие проблемы? Очевидно, что правда в данном случае находится где-то посередине. Тем не менее большинство законов советского периода успешно регулировало общественные отношения.

Если обратиться в этом отношении к практике законодательной деятельности зарубежных коллег, то в ст. 43 Федерального закона об отношениях между Советами Швейцарской Конфедерации говорится, что в своих докладах парламенту правительство должно предоставить информацию о механизме действия закона и дать перспективную оценку закона. Как отмечает судья Верховного Суда Швеции С. Магнуссон, «многие федеральные законы, особенно из числа принятых в последнее время, т. е. в последние 20 лет, и правительственные ордонансы (подзаконные акты) содержат статьи по периодической оценке действия законов»^[1]. Из анализа данного зарубежного опыта следует, что правовой мониторинг необходимо осуществлять как до принятия закона, т. е. до начала работы механизма правового регулирования определенной сферы общественных отношений, так и когда он вступит в действие. Следует заметить, что когда принимается довольно сложный закон, состоящий из многих разделов и норм права, когда его реализация требует создания новых государственных структур, когда необходимы значительные финансовые средства на воплощение в жизнь норм этого закона как социального регулятора, в таких случаях, конечно, законодателю еще на стадии подготовки и обсуждения концепции федерального закона следует в ее тексте указать на необходимость разработки плана реализации данного закона.

Помимо этого, законодатель при подготовке концепции закона должен сделать перспективную оценку данного вида правового регулирования, поэтому важным пунктом концепции является определение возможных последствий принятия закона. В наличии перспективной оценки также проявляется принцип научности составления концепции закона.

Конечно, составление научно выверенной концепции закона — это предварительные мероприятия, они предшествуют подготовке собственно проекта федерального закона. Тем не менее деятельность по созданию концепции является важной вехой, определенной стадией законотворческого процесса иредироектного этапа оформления разрозненных взглядов и мнений в нормативный материал, который будет оформлен в соответствующий правовой документ, направленный на регулирование определенного круга общественных отношений (экономических, социальных, частных, публичных и т. д.).

Но прежде чем это произойдет при непосредственной деятельности законодателя, необходимо провести серьезную предварительную работу в форме правового мониторинга, привлекая к ней различных аналитиков, причем в зону действия мониторинга должны попадать как результаты нормотворческой работы, в том числе и по созданию подзаконных, конкретизирующих законы нормативных правовых актов и актов, направленных на реализацию этих законов, мониторинг самой законотворческой деятельности, так и мониторинг правоприменительной практики, органов власти, учреждений и иных субъектов, применяющих положения норм закона. Нельзя исключать из этого списка и анализ научной и учебно-методической литературы как правового, так и социального характера, соприкасающейся с правовыми проблемами, а также мониторинг положительного правоприменения. Последнее позволит избежать возможных законодательных и правоприменительных ошибок, выбрать оптимальный вариант регулирования и реализации права, воплотить абстрактные императивы в современную действительность.

Говоря о важности мониторинга, профессор Ю. А. Тихомиров назвал мониторинг «зеркалом того, что проходит в правовой сфере»^[2]. С данным высказыванием, конечно, следует согласиться как с определенной декларацией, т. е. с тем, что должно быть в идеале. Однако на практике все происходит не так четко и гладко из-за отсутствия федеральной программы правотворчества и от «нестыковки» существующих планов законопроектной деятельности, а также от отсутствия таких перспективных планов в Администрации Президента РФ, Государственной Думе и ряде других федеральных органов. Определенный пробел в этом направлении восполняют ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию. Однако в них содержатся основные направления развития и совершенствования российского законодательства, поэтому наблюдается нехватка конкретизации в реализации указанных в этих посланиях основных направлений развития правовой политики государства. При этом правовая политика выступает синтезом различных приоритетов, что обусловлено многообразием общественных отношений, регламентируемых различными отраслями права и законодательства, она способствует решению актуальных проблем правового регулирования различных институтов и отраслей права.

Как справедливо указывает профессор А. В. Малько, «правовая политика — это деятельность государства по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокой правовой культуры общества и личности…»^[3] При этом основным средством правовой политики государства выступает правовой режим^[4], представляющий собой особый порядок регулирования отношений в социуме, выражающийся в сочетании юридических средств, который создает конкретную степень благоприятности либо имеет обратный эффект в процессе удовлетворения интересов граждан. Правовая политика предполагает не только нормативное выражение целей и задач властных органов, но и «информационно-правовое обеспечение». Так, например, чтобы подготовить концепцию закона, а затем на ее основе законопроект, чтобы он соответствовал вышестоящим, обладающим большей юридической силой нормативным правовым актам и правилам нормотворчесмкой юридической техники, необходимо провести сбор всей необходимой информации о регулируемом объекте, а затем выявить проблему, существующие ошибки предыдущего регулирования, которые допустили политики, стоящие у власти, наметить нормативные пути нового решения проблемы. Для этих целей следует проанализировать большой объем нормативного материала, выявляя при этом главное и опуская частности. Поэтому важно при подготовке концепции закона провести не только наблюдение за объектом в форме законов и их действиями, но и основательно, применяя различные методики, определить главную мысль властного органа, обозначить проблему и выявить наиболее оптимальные пути ее решения. В этом смысле следует согласиться с мнением, что «правовая политика влияет на организационно-правовое обеспечение законодательного процесса»^[5].

Однако проведение правового мониторинга должно осуществляться в соответствии с предложенной наукой методологией, с опорой на положительный отечественный и зарубежный опыт.

Зарубежная практика

Анализ зарубежного опыта позволяет классифицировать способы организации мониторинга на: «централизованные, децентрализованные и смешанные». «В первом случае оценку эффективности действующего на территории страны законодательства в целом осуществляет специальный уполномоченный орган, организация или структура. Во втором — проведение правового мониторинга не является чьейлибо прерогативой, и любой заинтересованный субъект (государственные органы и ведомства, научные сообщества, специализированные институты и т. п.) вправе осуществлять указанную деятельность в рамках определенной сферы по собственной инициативе. Смешанный способ организации системы правового мониторинга предполагает наделение соответствующими полномочиями определенных субъектов (органов государственной власти, учреждений, организаций и т. д.) на постоянной основе, а также возможность проведения мониторинговых исследований иными органами, учреждениями и комиссиями по поручению первых либо в рамках своей компетенции»^[6].

С целью формирования четкой, слаженной системы правового мониторинга Советом Федерации при непосредственном участии Центра правового мониторинга готовились ежегодные доклады о сотоянии законодательства в Российской Федерации, была разработана Концепция создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации на 2008—2012 годы. Материалы данного документа, например, о методологических подходах к проведению и организации правового мониторинга, о его задачах, о методологии правового мониторинга, о методологии организации правового мониторинга, также полезно изучить законодателям при подготовке концепций законов. Изучение данного материала способствует грамотному, с соблюдением целого набора требований проведению правового мониторинга.

К специальным органам, осуществляющим правовой мониторинг, можно отнести также Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, где несколько лет работал отдел правового мониторинга. В Государственной Думе данные функции осуществляет Правовое управление Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания, которое проводит правовую, лингвистическую, антикоррупционную экспертизу законопроектов, а также Аналитическое управление. Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» уверждено Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации. Даным актом на Минюст России в целях выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие, изменение или признание утратившими силу законодательных и иных нормативных правовых актов РФ, были возложены функции по осуществлению мониторинга правоприменения в Российской Федерации, а также функции, но координации мониторинга, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, и его методическому обеспечению. Правительству РФ предписывалось ежегодно представлять Президенту РФ доклад о результатах мониторинга. Следственному комитету РФ и федеральным органам исполнительной власти и органам государственной власти субъектов РФ предписывалось ежегодно представлять в Минюст России предложения к проекту плана мониторинга, доклады о результатах мониторинга, который они осуществляют.

Из сказанного следует, что на сегодняшний день в Российской Федерации осуществляется «смешанный способ организации проведения системы правового мониторинга». Однако о его 100%-ной продуктивности говорить еще рано. Данный вид деятельности не является всеохватывающим. Тем не менее обобщение выработанных различными субъектами, которые постоянно либо фрагментарно осуществляют правовой мониторинг, различных методик способствует в дальнейшем созданию действенной российской системы правового мониторинга, способствует не только изучению, но и решению правовых проблем.

Важным методическим требованием, предъявляемым к проведению правового мониторинга, выступает определение его целей и задач. Задачей правового мониторинга является предоставление субъекту нормотворчества выверенной объективной информации:

• — о существующих моделях регулирования общественного отношения;
• — мировом опыте развития направления общественного отношения;
• — проверенных временем и практикой моделях регулирования общественного отношения;
• — об организации взаимодействия всех ветвей государственной власти между собой, с органами местного самоуправления;
• — о недостатках, пробельности и коллизионное™ национального законодательства, регулирующего общественное отношение в настоящий исторический период;
• — политических последствиях изменения (совершенствования) существующего регулирования общественного отношения^[7].

Правовой мониторинг представляет собой прежде всего правовой анализ действующего законодательства в определенной сфере, когда выявляются существующие недостатки правового регулирования, например пробелы и противоречия в нраве и в нормативных актах. В связи с этим законодателям необходимо изучать весь массив нормативного материала, который соприкасается с исследуемой проблемой, начиная с федеральных законов и заканчивая локальными нормативными актами. Только проделав такую неимоверно сложную работу, следует подходить к подготовке концепции закона.

При этом поиск необходимой правовой информации, текстов нормативных правовых актов, нормативных договоров, проектов федеральных законов, комментариев законодательства рекомендуется осуществлять, используя современные компьютерные технологии, включая такие государственные справочно-правовые системы, как: НТЦ правовой информации «Система» ФСО России; НЦПИ при Минюсте России, где сформированы полнотекстовые базы данных правовых актов «Фонд» и «Эталон»; Государственная система правовой информации pravo.gov.ru; Информационная правовая система «Законодательство России», которая является одним из элементов pravo.gov.ru; Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности в Государственной Думе и ИПС «Закон»; СПС Совета Федерации «Федеральные законы». Помимо этого существуют также и коммерческие справочно-правовые системы. На сегодняшний день ресурсы Интернета составляют разнообразные базы данных коммерческих справочно-информационных систем: www.garant.ru — «Гарант», правовые базы российского законодательства; www.consultant.ru — Общероссийская сеть распространения правовой информации (КонсультантПлюс); www.rbc.ru — РИА «РосБизнесКонсалтинг». Не лишним будет также обращение к сайту «Российской газеты»: https://rg.ru, где публикуется важная информация о правовом регулировании и правоприменении.

Использование справочно-правовых программ значительно упрощает процедуру нахождения той или иной правовой информации. Указанные программы позволяют постоянно поддерживать нормативный материал в контрольном состоянии. Успехи в информатике способствуют совершенствованию различных типов юридической деятельности, в том числе и законодательной.

Однако после того как тот или иной нормативный правовой акт будет найден с помощью справочно-правовой системы, целесообразно отыскать официальный источник его опубликования, так как иной раз бывают случаи, когда размещенная информация о нормативных правовых актах не соответствует действительности. Сегодня официальными источниками опубликования нормативных актов в Российской Федерации являются газеты «Российская газета», «Парламентская газета», а также инкорпоративный сборник «Собрание законодательства Российской Федерации». Правда, название «Собрание законодательства Российской Федерации» значительно искажает термин «законодательство», поскольку в этом сборнике публикуются и подзаконные акты, а также ненормативные указы Президента РФ и решения Конституционного Суда РФ. Ведомственные нормативные правовые акты, т. е. нормативные акты таких федеральных органов исполнительной власти, как федеральные министерства и федеральные службы, публикуются в еженедельном Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, а также в ведомственных сборниках нормативных актов.

Целесообразно также ознакомиться с материалами сайта http:// regulation.gov.ru, где размещается информация о подготовке федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов в целях их общественного обсуждения.

Немаловажное значение для законодателя имеет изучение (анализ) правоприменительной практики — объекта правового мониторинга. Необходимо также изучить имеющиеся материалы социологических, статистических и иных исследований по рассматриваемой проблеме. В поле зрения правового мониторинга должна входить информация государственных органов (законодательных, исполнительных, судебных) и муниципальных органов о действующих нормативных актах. Для получения более достоверной информации и четкого проведения правого мониторинга следует разработать план и программу осуществления данного вида деятельности.

Становление и развитие правовых концепций (идей) напрямую зависит как от проведенного анализа международно-правовых актов, национального законодательства, ведомственных нормативных документов, муниципальных нормативных актов, правоприменительной практики, различных обзоров деятельности судов, аналитических и статистических материалов таких государственных органов РФ, как Федеральное Собрание Российской федерации, Администрация Президента РФ, Минюст России, Генеральная прокуратура РФ и других государственных органов, так и от той базы, которая была заложена учеными прошлых эпох.

Для получения объективной информации по тому или иному юридическому вопросу законодателям целесообразно делать депутатские запросы в различные государственные и муниципальные органы и учреждения. А чтобы информация была и научно обоснованной, следует обращаться в Аналитическое управление Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Важную аналитическую, статистическую и иную информацию о законодательной деятельности, о парламентских слушаниях, информацию о «Правительственном часе», об обращениях граждан в российский парламент депутаты и субъекты, обеспечивающие законодательный процесс, могут получить из Информационно-аналитического бюллетеня, который выпускает Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В печатном виде Информационно-аналитический бюллетень находится в Управлении библиотечных фондов (Парламентской библиотеке). Полную версию данного бюллетеня в электронном виде можно получить в информационном фонде на сервере DUMA ISC, а также в компьютерной сети Интернет на сайте sunwww.duma.gov.ru и на сайте www. d и ma.gov.ru.

Научный подход к формированию концепции закона — это основополагающее условие будущего успеха закона. Современный законодатель должен быть грамотным не только с точки зрения владения методиками подготовки и принятия нормативных документов, но и знания политикоправовых идей и воззрений. Законодатель, обобщая как современный, так и накопленный ранее юридической наукой опыт начиная с исследований античной эпохи, должен по-новому подходить к подготовке проектов нормативных актов. Следует выявлять структурные и типологические особенности предмета изучения, делать необходимые прогнозы и обобщения, результаты которых найдут свое отражение в нормах федеральных законов и иных конкретизирующих их нормативных документах (нормативных указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, нормативных актах федеральных министерств). В сегодняшних условиях осуществления правовой реформы, связанной с возникновением новых связей между разнообразными субъектами общественных отношений, большинство из которых должно быть упорядоченно нормами права, реализация разнообразных функций государства во многом зависит от повышения научного обеспечения различных видов юридической деятельности. Объективной необходимостью сегодняшнего дня является как мониторинговый анализ законодательства и общественных отношений (имущественных, финансовых и т. д.), так и выработка всесторонних прогнозов, направленных на принятие верных решений, способных принести положительные результаты. Поэтому при проведении мониторинга нельзя ограничиваться только анализом нормативной базы. На предпроектном этапе законотворческой деятельности необходимо осуществлять следующие основные функции мониторинга: наблюдение, анализ, оценка, прогноз.

Сегодня российскому законодателю нельзя обойтись без грамотно организованного наблюдения, поскольку оно предшествует осуществлению полноценного анализа законодательства, правоприменительной и иной юридической деятельности. Наблюдение представляет собой активную телеологически направленную деятельность, слежение за исследуемым объектом, его проявлениями, изменениями и функционированием. Данную функцию мониторинга необходимо осуществлять как на предпроектном этапе правотворчества, так и во время обсуждения и принятия закона и, конечно, когда он уже действует.

Что же касается мониторинга, который осуществляется перед разработкой концепции законопроекта, то здесь в основном должны осуществляться функции наблюдения, анализа и оценки нормативного материала и правоприменительной практики. Основной упор делается, конечно, на анализ законодательства. Здесь нельзя игнорировать и анализ ведомственных нормативных актов, направленных на конкретизацию и детализацию положений норм федеральных законов, из чего также можно сделать необходимые важные выводы и обобщения для дальнейшей законотворческой деятельности. Путем анализа исследователь должен выявлять плюсы и минусы наблюдаемого объекта, вычленять его определенные признаки (характеристики), осуществлять ранжирование, определять его функциональные и иные связи. При этом осуществлять анализ законодательства целесообразно не только с общеправовой точки зрения, например, следует проводить определенные видовые юридические экспертизы (педагогическую, коррупциогенную и т. п.). Нельзя игнорировать и социологический, экономический и другие виды анализа, которые способны оказать серьезную помощь при оценке существующего положения дел в правовом регулировании того или иного вопроса. Как справедливо заметил профессор Д. А. Керимов, «особенности развития законотворчества определяются прежде всего специфическими свойствами, признаками, чертами той предметной области, к которой они принадлежат. Но сама эта область выходит далеко за пределы лишь „чисто“ правовой проблематики, находясь на рубеже законодательства и всей сферы общественного бытия, понимаемого в самом широком смысле. На законотворческий процесс воздействует не только практика создания законов сама по себе, но и внешняя среда значительно более широкого масштаба»^[8]. Аналогичную мысль высказал И. И. Шувалов, отмечая, что, «отдавая дань формально-юридическому методу, следует активнее использовать социально-политический, экономический, психологический анализ правотворческих процессов и его результатов»^[9].

При этом законодатель не должен забывать о правилах применения методологии. Конечно, в основе любого научного метода лежит идея, теория, поэтому нельзя нивелировать ее основные положения. Законодатель должен помнить, что метод анализа является парной категорией, поэтому он может успешно применяться только наряду с синтезом. Если путем анализа происходит расчленение явления, его разбивка на составные части, что помогает выявить признаки явления, его структуру, взаимосвязь с другими явлениями, то путем синтеза происходит объединение этих частей в одно целое. Эти категории взаимно дополняют друг друга, делают методологию более разнообразной и верной.

Законодатель должен не только выбирать наиболее верную, оптимальную с разных сторон методологию проведения правового мониторинга, но и сам участвовать в выработке новых приемов и средств исследования правовых проблем в области законотворчества. Важной проблемой является разнообразие методологии правового мониторинга. На определенный аспект данной проблемы указала И. П. Малинова, отмечая, что сегодня «нуждаются в дальнейшей разработке и общефилософские позиции юристов применительно к правотворчеству»^[10].

Повышению качества концепций законов способствует такая методика, как проведение конкурсов на разработку концепций законов и проектов законов в форме получения научных грантов. Причем система предоставлений научных грантов должна строго контролироваться во избежание взяточничества и протекционизма.

Проведение конкурсных исследований говорит о демократизации законотворческого процесса, который, несомненно, должен опираться на последние данные научных исследований — и не только в области юриспруденции, но и других наук и научных направлений. Юристы должны шире применять комплексные методики исследования. При этом законодатель должен учитывать не только волевой фактор, поскольку любой проект нормативного документа (акта или договора) выражает волю той или иной социальной группы, класса, партии либо общенародную волю, но и соотносить его разработанную модель урегулирования каких-либо отношений с отмененными нормативными актами, которые регламентировали эти же либо аналогичные общественные отношения, а также изучать практику урегулирования данной проблемы в других правовых системах. Более того, законодатель, скорее всего, отдаст предпочтение тому законопроекту, при подготовке которого учитывался такой фактор, как взаимодействие данного акта с другими документами системы законодательства, а также с международными стандартами в области прав и свобод человека и гражданина. Следует подчеркнуть, что приоритеты законодателя должны отдаваться тем субъектам, обладающим правом законодательной инициативы и реализующим это конституционное право на практике в форме законопроектов, которые опираются на пакетный принцип формирования системы законодательства, т. е. когда в парламент вносятся вместе с готовым законопроектом проекты подзаконных актов, документов, фактически развивающих нормы законов посредством осуществления функций конкретизации и детализации. При этом подзаконным нормативным актам следует уделять особое внимание, чтобы они не ущемляли права и свободы граждан и их законные интересы, а служили средством обеспечения положений норм законов, содержали технологии реализации прав и свобод, провозглашенных в Конституции РФ и конкретизированных в федеральных законах.

На первый взгляд может показаться, что разработка альтернативных проектов может обострить борьбу между научными центрами и институтами. Однако научные споры, в том числе и по вопросу качества того или иного проекта нормативного акта, способствуют нахождению и принятию наиболее эффективного, грамотного и целесообразного разрешения существующей проблемы.

Актуальной потребностью предпроектного этапа законотворческой деятельности является квалифицированная оценка состояния законодательства с целью определения перспектив и выявления форм и методов правового регулирования, определения путей и способов совершенствования российского законодательства. Законодатель должен помнить, что мониторинг — это не «разовое мероприятие», а повседневная работа всех заинтересованных в упорядочении общественных отношений органов и учреждений (государственных, научных, образовательных и т. д.) с целью корреляции действий нормотворцев и правоприменителей, работы, направленной на совершенствование действия механизма правого регулирования, всех его элементов и уровней. При этом законодателю следует учесть, что данные задачи решаются как при проведении правового мониторинга и подготовке концепций важных федеральных законов, так и при анализе их положений, различных видов экспертиз, всенародном обсуждении, что позволяет определить пробельные и «узкие» места, противоречивые моменты и другие правовые ошибки, которые могут всплыть в дальнейшей работе над проектом закона.

Концепция закона должна представлять собой научно обоснованную модель реализации государственной политики в экономической, социальной и иных сферах. С ее помощью законодатель определяет основные разделы закона, т. е. те блоки проблем, которые можно решать посредством такого инструмента, каким является право, в данном случае закон. При этом законодатель должен учитывать, что не все отношения можно урегулировать посредством норм права, так как реально существует целая система нормативного регулирования, включающая в себя различные нормы, к которым относятся нормы морали, эстетические нормы, религиозные нормы, нормы обычаев, ритуалов, политические и иные корпоративные нормы (правила поведения). В связи с этим законодателю следует мыслить глобально, выявляя с помощью социологических, статистических и иных исследований корреляцию регулирования законов с другими нормативными актами и иными регуляторами общественных отношений, определять приоритеты в правовом регулировании и возможные варианты взаимодействия. Конечно, лучшим вариантом правового регулирования можно назвать ту норму права, которая опирается либо включает в себя моральные императивы, т. е. правила поведения, прошедшие длительную проверку временем, основанные на идеях добра, справедливости, чести, совести и долга. В таком варианте происходит взаимное обогащение, можно сказать, взаимопроникновение права и морали. Еще англичанин Герберт Спенсер в свое время утверждал, что если законы лишены моральной ответственности, то «они не содержат в себе ничего священного и могут быть по праву отвергнуты»^[11]. С данной точкой зрения солидаризируются и современные ученые. Так, например, профессор С. А. Комаров по данному вопросу пишет: «Активно влияя на мораль, право способствует более глубокому ее укоренению в обществе, в то же время оно само иод влиянием морального фактора постоянно обогащается: расширяется его нравственная основа, повышается авторитет, возрастает его роль как социального регулятора общественных отношений»^[12]. Большинство людей в обществе руководствуются в своей жизни именно моральными ценностями и принципами, поэтому данный факт также необходимо учитывать законодателю при подготовке нормативных актов.

Законодатель не должен забывать, что при грамотном осуществлении законотворчество является не чем иным, как первичной формой применения права законодательными (представительными) органами власти, право в форме федеральных законов и иных нормативных документов выступает современным, гибким и цивилизованным средством правового регулирования общественных отношений. Но, как нам представляется, возводить процесс принятия концепций законов в ранг «правовой моды» не следует. Так, например, нет смысла разрабатывать концепции законов о внесении изменений либо дополнений в другие законы, как и концепции законов об отмене законов. Тем не менее при принятии довольно большого по объему закона, вносящего существенные изменения в другой закон, вопрос о разработке концепции этого закона не стоит сбрасывать со счетов. В таких случаях лучшим вариантом будет принятие новой редакции федерального закона, модель которого вначале можно оформить в виде концепции.

Рассматривая данную проблему, следует дать ответ на вопрос: что же надлежит вкладывать в понятие «концепция законопроекта»? Анализ нормативной базы показал, что в российском законодательстве данное понятие практически отсутствует. Осознавая всю сложность выведения законодателем понятия «концепция законопроекта», профессор В. М. Баранов пишет, что «негативным фактором» для законодателя является «неопределенность, многозначность термина „концепция законопроекта“, отсутствие его логико-гносеологического статуса, отсутствие нормативной закрепленности этого понятия»^[13].

Что же касается юридической науки, то проблемы подготовки концепций законов в советское время разрабатывал И. Ф. Казьмин^[14]. В настоящее время данное понятие подробно исследовал в своих научных трудах профессор В. М. Баранов^[15].

Для полноценного осмысления данного понятия следует выделить основные черты концепции федерального закона. Концепция закона — это:

• — надстроечное явление;
• — модель будущего закона;
• — прием законодательной техники, который применяется при подготовке, как правило, больших по объему законопроектов, направленных на регулирование наиболее важных отношений в социуме;
• — определенная форма систематизации разрозненных целей, задач, норм;

«первичная» форма правотворчества, которая может реализоваться во вторичную форму правотворчества в виде федерального закона, а может быть и отвергнута на преднроектном этапе правотворчества;

— коллективный труд, создание которого основано на принципе плюрализма идей и мнений в правовом регулировании общественных отношений.

Концепция законопроекта — это идея, закрепленная в определенном документе; конкретный этап законодательной деятельности.

Концепция закона — это модель политической доктрины, научно обоснованный замысел, который находит свое дальнейшее развитие в законе.

Зарубежная практика

Концепция как лакмусовая бумага должна наиболее полно и емко отражать идею, государственный замысел законодателя. В этом отношении определенный интерес для законодателя представляет положительный опыт зарубежных законодателей. Так, например, в Швейцарской Конфедерации в ст. 43 Федерального закона об отношениях между Советами указывается, что для каждого проекта закона, представленного на рассмотрение в Федеральное собрание, Федеральный совет разъясняет его соотношение с политической программой правительства и финансовым планом.

содержащимся в постановлении Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 «Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов». Согласно данному подзаконному акту концепция законопроекта представляет собой документ, в котором должны быть определены:

• — основная идея, цели и предмет регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся;
• — место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции РФ, федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;
• — общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов; при этом указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков парового регулирования; общая характеристика состояния правового регулирования должна также содержать анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований;
• — социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.

Иначе представляет концепцию законопроекта Государственная Дума, в Регламенте которой, хотя и нет четкой дефиниции понятия «концепция законопроекта», отмечается, что она:

• — представляет собой не документ, а нечто иное — то, что должно быть изложено в таком документе, как «пояснительная записка»;
• — не определяет предмет правового (законодательного) регулирования, поскольку предмет законопроекта должен содержаться в пояснительной записке наряду с концепцией этого законопроекта.

Сказанное еще раз подтверждает мысль о том, что федеральному законодателю надо закрепить понятие концепции законопроекта, чтобы ликвидировать существующую коллизию. При этом дефиниции, раскрывающие значение термина «концепция законопроекта» и, соответственно, требования, предъявляемые к данному понятию, должны не просто быть приведены к одному знаменателю, а закреплены в форме федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации».

Для согласования основных концептуальных положений проектов законов по однородным вопросам весьма полезной представляется разработка единой базовой концепции для группы взаимосвязанных законопроектов, что, несомненно, способствует построению современной системы права, установлению между ее элементами взаимодействия и слаженности.

Для обеспечения принципа научности при подготовке концепций законов необходимы «практическое использование результатов научных исследований, внимательное рассмотрение предложений ученых, подготовка ряда концепций самими учеными, научными коллективами, оценка таких концепций посредством проведения различных видов экспертиз (правовых, криминологических, финансово-экономических и иных). Также важным стимулирующим и прогрессивным моментом в подготовке качественных концепций законов является проведение конкурсов на создание концепций законопроектов как среди ученых, так и научных учреждений»^[16].

Факт подготовки концепции закона, а также проведение таких вспомогательных процедур для законотворчества, как осуществление различных функций мониторинга законодательства, подготовки и обсуждения концепции закона, следует отражать в «досье закона», в своеобразной организационно-правовой форме мониторинга законодательства и правоприменительной практики, которая должна обеспечивать активное и систематическое наблюдение на всех этапах становления и действия закона наряду с такими вехами становления законопроекта, как его принятие, и информацией о разработчике законопроекта, субъектах права законодательной инициативы, внесших законопроект, и документах, представленных при внесении законопроекта, субъектах сопровождения законопроекта в парламенте^[17].

Однако до сих пор некоторые разработчики проектов федеральных законов при подготовке проекта того или иного нормативного акта не всегда разрабатывают концепции проектов федеральных законов, что в конечном итоге отражается на качестве принимаемых нормативных документов, а в дальнейшем — и на правовом воздействии государства на отношения в социуме.

Подводя итог сказанному, выделим следующие факторы, которые необходимо учитывать законодателям при составлении концепции закона.

• 1. Взятие за основу ошибочной концепции приводит к неверным (ошибочным) результатам, правовой вопрос остается нерешенным либо охваченным правовым регулированием не в полном объеме.
• 2. Концепция должна представлять собой модель, общий план будущего нормативного акта.
• 3. В концепции следует четко определить предмет и методологию правового регулирования.
• 4. Перед подготовкой концепции необходимо определить ее цели и задачи.
• 5. Разработкой концепции должны заниматься профессионалы, владеющие соответствующими знаниями правил и приемов юридической техники.
• 6. Концепция закона должна проходить соответствующее обсуждение, она должна быть одобрена большинством специалистов.
• 7. Концепцию закона следует создавать перед разработкой новых норм нрава, а не перед их отменой без замены на новые.

• [1] Магнуссон С. Шведский опыт. Материалы международного семинара 16—17 декабря2002 г., г. Рязань. URL: http://www.duma.gov.ru
• [2] Сборник материалов межрегионального научно-практического семинара по проблемаммониторинга законодательства и правоприменительной практики в субъектах РоссийскойФедерации. М.: Московская городская Дума, 2007. С. 21—22.
• [3] Малько А. В. Правовая жизнь и правовая политика // Государство и право на рубежевеков (материалы всероссийской конференции). Проблемы теории и истории. М.: ИГиПРАН, 2001. С. 118.
• [4] См. подробнее о роли правовых режимов в правовой политике: Родионов О. С. Правовые режимы как важнейший элемент юридической политики // Правоведение. 1997. № 4.
• [5] Мииюк Н. В. Законотворчество как форма выражения правовой политики // Государство и право. 2007. № 6.
• [6] Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года"О состоянии законодательства в Российской Федерации" / под общ. ред. С. М. Миронова, Г. Э. Бурбулиса. М., 2007. С. 355.
• [7] Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года"О состоянии законодательства в Российской Федерации". С. 352.
• [8] Керимов Д. Л. Методология права: предмет, функции, проблемы философии права.3-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 351.
• [9] Шувалов И. И. Правотворчество в механизме управления обществом: необходимостькомплексного исследования. М., 2005. С. 40—41.
• [10] См.: Малинова И. П. Философия правотворчества. Екатеринбург, 1996.
• [11] Спенсер Г. Личность и государство. СПб., 1908. С. 78.
• [12] Комаров С. А. Общая теория государства и права: учебник. 7-е изд. СПб., 2004. С. 228—229.
• [13] Баранов В. М. Концепция законопроекта и ее роль в повышении эффективности принятия закона: Материалы международного семинара 16—17 декабря 2002 г., г. Рязань. URL: http://www.cluma.gov.ru
• [14] Казьмин И. Ф. Научная концепция акта о правотворческой деятельности // Проблемысовершенствования законодательства: Труды ВНИИСЗ. М., 1986; Его же Научная концепция акта о правотворческой деятельности // Проблемы совершенствования законодательства: Труды ВНИИСЗ. М., 1986.
• [15] Баранов В. М. Концепция законопроекта: понятие, элементы, виды, проблемы реализации // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: сб. ст.: в 2 т. / под ред. В. М. Баранова. II. Новгород, 2001. Т. 1. С. 82—133; Его же. Концепция законопроекта. II. Новгород, 2003.
• [16] Нормография: теория и методология нормотворчества: учеб.-метод. пособие / под ред.Ю. Г. Лрзамасова. М., 2007. С. 188.
• [17] Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года"О состоянии законодательства в Российской Федерации" / под общ. ред. С. М. Миронова, Г. Э. Бурбулиса. М., 2007. С. 357−359.