Нормативные правовые акты

Нормативный правовой акт — это письменный документ, принятый управомоченным субъектом (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений.

Нормативный правовой акт обладает целым рядом специфических признаков:

• 1) это письменный документ, имеющий внутреннюю структуру, соответствующую правилам законодательной техники; отличается специальным языком, использованием специальных терминов, наличием установленных реквизитов (дата, номер, наименование и т. п.);
• 2) публикуется субъектами, уполномоченными на это конституцией, законами, иными актами. Каждому субъекту предоставлена определенная форма (формы) акта, в которую он воплощает свои предписания (например, Президент РФ принимает только указы, Правительство РФ — постановления, распоряжения);
• 3) издается субъектами в пределах их компетенции, которая установлена в соответствующих юридических нормах. Так, компетенция органов государственной власти разных уровней в общих чертах определена в ст. 71—73 Конституции РФ;
• 4) выражает волю определенной социальной общности. В нормативном правовом акте закрепляются цель и задачи, на решение которых он направлен, выражены социальные интересы;
• 5) входит в единую систему законодательства, осуществляет правовое регулирование в соответствии с едиными целями и задачами;
• 6) предназначен для регулирования общественных отношений разными способами и методами — путем запретов, обязываний и дозволений, с использованием различных юридических средств.

Важнейший признак нормативного правового акта — нормативность. Она выражает всеобщность содержания и действия акта, который закрепляет порядок отношений, действующий как угодно долго во времени. Правовые нормы не адресованы никому лично, они предназначены для всех и каждого.

Нормативные правовые акты образуют иерархически организованную систему, отражающую юридическую силу каждого акта (рис. 6.1).

Рис. 6.1. Виды нормативных правовых актов.

Иерархия нормативных правовых актов определяется их юридической силой. Юридическая сила нормативного правового акта выражается:

• 1) в обязательном соответствии каждого акта принципам и нормам Конституции РФ;
• 2) строгом соответствии установленной Конституцией РФ и законами официальной классификации актов;
• 3) признании соподчиненности между видами актов — конституция, закон, указ и т. д. Именно в такой последовательности убывает юридическая сила каждого названного акта и увеличивается поле обязательности для него других актов;
• 4) установлении иерархической соподчиненности актов государственных органов, занимающих более высокое и более низкое место в системе органов власти;
• 5) определении оснований и рамок принятия того или иного акта, его основного содержания. Формулы «на основании и во исполнение закона», «в соответствии с указом, постановлением» и тому подобные выражают эту правовую связь;
• 6) признании правового акта, игнорирующего установленные юридические зависимости, нарушающим законность и теряющим юридическую силу.

Нормативные правовые акты действуют во времени и по кругу лиц (рис. 6.2).

Рис. 6.2. Действие нормативных правовых актов по кругу лиц.

В системе нормативных правовых актов любого государства особое место занимает конституция. Особенность конституции состоит в том, что в ней закрепляется баланс социальных интересов, формулируются основополагающие положения, которые должны служить консолидации общества. Конституция — это нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой и регулирующий основы организации государства и общества, а также основы взаимоотношения государства и гражданина. Конституция обладает учредительным характером. Это свойство конституции проявляется в том, что ее предписания выступают в качестве первоосновы, определяют содержание абсолютно всех иных нормативных правовых актов государства.

Особенность конституции предопределяется также тем, что она создается особым субъектом правотворчества — народом, который в демократическом государстве является единственным источником власти и носителем суверенитета. Именно народ обладает правом принимать конституцию и с ее помощью учреждать те основы общественного и государственного устройства, которые он выбирает.

Помимо юридической сущности конституция имеет и социально-политическую сущность, которая проявляется в том, что конституция демократического государства — итог социального компромисса. Она отражает социальное согласие представителей разных политических интересов.

Конституция имеет политическое содержание. В ней закрепляется форма государственного устройства, система органов государственной власти, основы взаимоотношений между гражданами и государством, между элементами политической системы.

Важнейшая разновидность нормативного правового акта — закон.

Закон — это основной нормативный правовой акт, издаваемый законодательным (представительным) органом власти или принимаемый путем народного голосования для регулирования важнейших общественных отношений.

Закон в системе нормативных правовых актов выделяется особыми признаками:

• 1) представляет собой нормативное выражение воли народа в результате согласования различных социальных интересов;
• 2) принимается законодательными (представительными) органами власти или путем всенародного голосования — референдума;
• 3) регулирует наиболее важные общественные отношения, обеспечивает упорядоченное развитие всех сфер жизни общества;
• 4) обладает более высокой юридической силой по сравнению с другими правовыми актами;
• 5) принимается в результате законодательного процесса в особом процессуальном порядке;
• 6) характеризуется стабильностью и длительностью существования, действия.

Законы в Российской Федерации делятся на две группы: законы, принимаемые на федеральном уровне, и законы субъектов РФ.

К законам, принимаемым на федеральном уровне, относятся: законы РФ (принятые до 1993 г. — до вступления в силу Конституции РФ), федеральные конституционные законы, федеральные законы.

Особое место в системе законов занимает закон о поправках к Конституции РФ. Это особый акт, имеющий и содержательные, и процедурные отличия.

Статья 1 Федерального закона от 04.03.1998 № ЗЗ-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».

• 1. Настоящий Федеральный закон устанавливает в соответствии со статьями 108, 134, 136 Конституции Российской Федерации порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к главам 3—8 Конституции Российской Федерации.
• 2. Порядок внесения и принятия предложений о пересмотре положений глав 1,2,9 Конституции Российской Федерации устанавливается в соответствии со статьей 135 Конституции Российской Федерации Федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании и Федеральным конституционным законом о референдуме Российской Федерации.

Отметим особенности порядка принятия закона о поправках к Конституции РФ. Круг лиц и органов, имеющих право вносить проекта такого рода актов в Государственную Думу, гораздо уже, чем для иных законов. Так, например, проект федерального закона может внести один депутат. А для внесения проекта о поправках в Конституцию РФ необходима группа в составе 1/5 депутатов Государственной Думы (90 голосов). Федеральным законом можно вносить поправки только к гл. 3—8 Конституции РФ. Особенностью закона о поправках является и обязательность его одобрения субъектами РФ. Принятая поправка подлежит внесению в текст Конституции РФ Президентом РФ, который в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке осуществляет официальное опубликование Конституции РФ с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления в силу соответствующих поправок.

Федеральные конституционные законы принимаются для регулирования наиболее важных общественных отношений, прямо указанных в Конституции РФ. Значительную группу федеральных конституционных законов составляют акты о статусе важнейших государственных институтов и органов. Это федеральные конституционные законы:

• • от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»;
• • от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»;
• • от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» и некоторые другие.

Федеральные конституционные законы регулируют государственно-правовые состояния. Например, федеральные конституционные законы от 30.05.2001 № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» и от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении».

С помощью федеральных конституционных законов может изменяться состав Российской Федерации, регламентироваться принятие в Федерацию новых субъектов и решение других вопросов федеративного строительства.

Федеральные конституционные законы в соответствии со ст. 76 Конституции РФ имеют верховенство над федеральными законами.

Статья 76 Конституции РФ.

• 1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
• 2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
• 3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституцион н ым законам.
• 4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
• 5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Федеральные конституционные законы принимаются в особом порядке. Их принятие требует квалифицированного большинства: не менее ¾ от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Наиболее многочисленную группу законов составляют федеральные законы. Эти акты неодинаковы по своему содержанию, объему и предметам правового регулирования, по соотношению с иными нормативными актами.

Основную массу этих актов составляют текущие законы, но различным вопросам, например об акционерных обществах, о выборах, о местном самоуправлении и др. Такие акты принимаются простым большинством, т. е. ½ голосов в Государственной Думе (225 голосов). Совет Федерации — верхняя палата парламента — большую часть этих законов не рассматривает, так как может это делать выборочно, по своему усмотрению. Некоторые федеральные законы выделяются особенностями содержания и порядком применения. Такие федеральные законы называются кодексами, основами, имеются и другие виды, например федеральные законы о ратификации (денонсации) международных договоров.

Кодекс — это систематизированный свод актов, правил и норм, который единообразно регулирует определенную сферу общественных отношений.

Кодекс выступает как основной законодательный акт в той или иной сфере, в своеобразном соотношении с ним находятся другие акты данной отрасли права, законодательства. Нормы кодекса являются приоритетными при регулировании общественных отношений нормами актов своей отрасли. Например, в ст. 3 ГК РФ указано, что иные законы гражданско-правового содержания действуют в части, не противоречащей Кодексу. Кодексы отличаются сложной структурой, состоят из частей, разделов, глав, статей и пунктов. Им присущ большой объем, масштабность регулирования. Так, например четыре части ГК РФ содержат 1551 статью.

Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

(преамбула)

Настоящим Федеральным законом в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяются правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации.

Основы законодательства — разновидность актов, закрепляющих основные принципы, на основании и в развитие которых принимаются иные нормативные правовые акты. Принятие основ законодательства, основ, основных принципов предопределено федеративной природой Российского государства, наличием двух правовых систем, делением предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Так, например, по вопросам, составляющим предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов, принимаются основы законодательства. Их цель, с одной стороны, — обеспечить федеративное регулирование, с другой — допустить в установленных рамках правотворчество субъектов РФ. Наименования актов такого рода содержат следующие обороты: «общие принципы», «основы». Например, Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».

Федеральные законы о ратификации и денонсации международных договоров РФ принимаются в соответствии со ст. 106 Конституции РФ. Эти законы отличаются своим наименованием, процедурой принятия, местом в системе правовых актов. Так, в отличие от всех других федеральных законов, эти акты обязательно рассматривает Совет Федерации. Посредством принятия этих законов международные договоры РФ включаются в отечественную правовую систему. Тексты международных договоров публикуются в Бюллетене международных договоров.

Достаточно разнообразна и многочисленна система подзаконных актов. Наибольшей юридической силой в системе подзаконных нормативных правовых актов обладают указы Президента РФ. Указы издаются по вопросам компетенции главы государства, которые установлены гл. 4 Конституции РФ, и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Указы Президента РФ обязательны на территории всей страны.

Акты Президента РФ могут быть нормативными и ненормативными. Их различие состоит в степени определенности их адресата, персонифицированности. Нормативные указы адресованы неопределенному кругу лиц. Ненормативные акты (указы и распоряжения) могут быть продемонстрированы на примере документов по кадровым вопросам. Они представляют собой акты правоприменительные, так как созданы в соответствии с законным полномочием и адресованы конкретным людям.

Постановления Правительства РФ издаются на основании Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Постановления Правительства РФ обязательны для исполнения на всей территории РФ. Они могут быть отменены Президентом РФ в том случае, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ.

Исполнение постановлений Правительства РФ обеспечивается в пределах предметов ведения и полномочий Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов. В пределах этих полномочий органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов образуют единую систему.

Акты федеральных органов исполнительной власти издаются полномочными органами по вопросам их компетенции. Органы исполнительной власти издают правовые акты в двух формах: нормативные и индивидуальные. Нормативные правовые акты издаются в форме постановлений, инструкций, приказов, правил, положений. Они обязательны для всех граждан и организаций, в том числе не подчиненных данному ведомству. Все акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права и законные интересы граждан, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Условием их действия является официальное опубликование. Это требование установлено ч. 3 ст. 15 Конституции РФ.

Система законодательства субъектов РФ включает в себя конституцию или устав, которые являются учредительными актами субъектов РФ. Республики в составе Российской Федерации принимают конституции. Автономные округа, автономные области, города федерального значения, края и области издают основной закон в форме устава. Эти акты закрепляют формирование органов государственной власти субъекта РФ, порядок проведения выборов, основные формы взаимодействия с местным самоуправлением. Конституции и уставы должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам.