Понятие и основные формы участия прокуроров в правотворческой деятельности

В ходе осуществления своей деятельности прокуроры реализуют функцию участия прокуратуры в правотворчестве.

Участие прокуроров в правотворчестве можно определить как осуществляемый в пределах своих полномочий вид деятельности прокуратуры (прокуроров), направленный на установление соответствия законов, иных нормативных правовых актов, их проектов потребностям правового регулирования общественных отношений, необходимости принятия новых, совершенствования действующих нормативных правовых актов в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, путем внесения в законодательные (представительные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней, а также в органы исполнительной власти и местного самоуправления предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Под формой участия прокуроров в правотворческой деятельности следует понимать внешнее выражение неоднократно повторяющихся действий, содержанием которых является осуществление прокурорами своих полномочий по совершенствованию нормативной правовой базы РФ (законов и иных нормативных актов) в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.

Основными формами участия прокуроров в правотворческой деятельности на современном этапе являются: 1) представление инициативных проектов; 2) участие в подготовке проектов нормативных правовых актов; подготовка правовых заключений на проекты нормативных правовых актов; 3) внесение предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов; 4) участие в обсуждении проектов законов и других нормативных правовых актов; 5) консультирование по правовым вопросам депутатов, представителей органов, обладающих правом законодательной инициативы и правом принятия нормативных правовых актов; 6) мониторинг федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.

Участие в подготовке проектов нормативных правовых актов и представление инициативных проектов. Генеральная прокуратура РФ, прокуроры субъектов РФ, городов и районов нередко участвуют в подготовке проектов нормативных правовых актов, а также порой при выявлении пробелов и недостатков в законодательстве, требующих дополнительного правового регулирования, разрабатывают и представляют в законодательные (представительные) органы инициативные проекты законов. К их разработке, как правило, привлекается широкий круг прокурорских работников. Помимо прокуроров — руководителей прокуратур эту работу координируют в республиканских, областных и приравненных к ним прокуратурах прокуроры, ответственные за поддержание связей с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти. В ряде прокуратур республик и других субъектов РФ по распоряжению прокуроров созданы группы по законотворческой работе из числа наиболее опытных и подготовленных сотрудников.

В приказах и указаниях Генерального прокурора РФ содержатся положения, нацеливающие прокуроров всех уровней на участие в подготовке проектов нормативных правовых актов. В случаях обращения в Генеральную прокуратуру РФ, прокуратуры субъектов РФ, городов и районов Президента РФ, Правительства РФ, законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, других органов власти и органов местного самоуправления прокуроры наряду с представителями других правоохранительных органов включаются в состав рабочих групп по подготовке проектов законов и других нормативных правовых актов, федеральных, региональных и местных программ, направленных на укрепление законности, правопорядка и борьбу с преступностью.

Важно, что при установлении пробелов или иных недостатков в действующих законах или иных нормативных правовых актах, устранение которых относится к компетенции вышестоящего государственного органа или должностного лица, прокуроры не только вправе, но и обязаны вносить предложения об изменении, дополнении, отмене или о принятии законов или иных нормативных актов, если их принятие будет способствовать укреплению законности, развитию общественных отношений, защите прав и свобод человека и гражданина, т. е. достижению целей и выполнению задач, стоящих перед прокуратурой. Но Закон о прокуратуре не запрещает прокурорам разрабатывать проекты законов, других нормативных правовых актов и по собственной инициативе.

Активное участие в правотворческой деятельности принимают органы прокуратуры в ряде субъектов РФ. Это в значительной мере объясняется тем, что, согласно конституциям (уставам) большинства субъектов РФ, прокурорам этих субъектов предоставлено право законодательной инициативы. Благодаря наличию данного права прокуроры субъектов РФ имеют возможность самостоятельно вносить разработанные ими законопроекты и проекты других нормативных правовых актов (инициативных проектов) на рассмотрение соответствующих органов власти. При этом важным для права законодательной инициативы является то обстоятельство, что орган законодательной власти региона обязан в законодательно определенные сроки и порядке рассмотреть предложения по законопроектам, внесенные прокурором субъекта РФ. В этом заключается существенное отличие права законодательной инициативы прокуроров субъектов РФ от иных форм их участия в правотворческой деятельности органов законодательной власти регионов.

В случае необходимости прокуроры субъектов РФ, не обладающие правом законодательной инициативы, могут и должны обращаться в региональные законодательные (представительные) органы государственной власти с предложениями о предоставлении им такого права.

В то же время прокуроры субъектов РФ, не наделенные правом законодательной инициативы, вправе обращаться в органы законодательной и исполнительной власти к руководителям регионов, другим субъектам права законодательной инициативы с предложением о подготовке и принятии правовых актов соответствующих субъектов РФ.

Подготовка правовых заключений на проекты нормативных правовых актов является одной из организационных форм участия прокуроров в правотворческой деятельности. Она получила наиболее полное претворение в деятельности Генеральной прокуратуры РФ.

В силу сложившейся практики Государственная Дума, Совет Федерации, Президент РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ направляют в органы прокуратуры проекты наиболее важных законов и других нормативных актов для исследования и дачи заключения о соответствии законопроекта Конституции РФ, его совместимости и соотношения с действующим законодательством, с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ. Что касается органов исполнительной власти всех уровней и органов местного самоуправления, то они также, хотя и реже, направляют проекты нормативных правовых актов в органы прокуратуры.

При этом прокуроры не только оценивают проект нормативного правового акта с позиций соответствия его Конституции РФ, федеральным законам и иным правовым актам, имеющим более высокую юридическую силу, но и, как правило, выявляют точность и определенность формулировок, выражений и отдельных терминов (понятий) закона; ясность и доступность языка закона для субъектов права (адресатов), на которых он распространяет свое действие; полноту регулирования соответствующей сферы общественных отношений, отсутствие в законе пробелов и упущений, конкретность регулирования, четкое определение всех необходимых элементов закона; экономичность, емкость и компактность законодательных формул; систему построения закона (цельность, сбалансированность, внутреннюю связь и взаимозависимость всех частей законодательной конструкции, логическую последовательность изложения мысли законодателя), унификацию, единообразие формы и структуры закона; способов изложения правовых предписаний и др.

Учитывая, что Государственная Дума (законодательные, (представительные) органы субъектов РФ) рассматривают законопроекты в первом чтении в том виде, в каком он был внесен его инициатором, работавшие с законопроектом прокуроры (а это, как правило, несколько специалистов различных отраслей права или же специальная группа) дают по нему свое заключение в письменном виде, и оно приобщается к материалам, подлежащим раздаче членам ответственного за подготовку закона комитета законодательного (представительного) органа государственной власти.

Задача, стоящая перед прокурором (прокурорами) на этом этапе подготовки законопроекта, заключается прежде всего в том, чтобы обратить внимание депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, депутатов законодательных (представительных) органов на юридическое качество внесенного законопроекта, помочь им в определении своей позиции при обсуждении проекта закона и голосовании по нему.

Тщательное изучение прокурорами проектов нормативных правовых актов, оценка их с точки зрения соответствия актам более высокой юридической силы и подготовка письменных мотивированных заключений по каждому акту нередко предупреждают принятие нормативных правовых актов, противоречащих действующему законодательству. При этом прокуроры имеют возможность предложить более совершенную редакцию отдельных статей закона, другого правового акта, внести соответствующие дополнения в виде новых статей или пунктов, указать на неполноту регулирования им общественных отношений и высказаться о возможных негативных последствиях в случае, если правовой акт будет принят в представленном виде.

В отдельных случаях прокурор вообще может высказаться о нецелесообразности принятия нормативного правового акта, например, когда общественные отношения в рассматриваемой сфере обстоятельно урегулированы ранее принятым правовым актом или когда его принятие, в силу противоречия действующему законодательству, приведет к нарушениям прав и свобод граждан и другим негативным последствиям.

Управление правового обеспечения Генеральной прокуратуры РФ, на которое приходится основной объем работы по обеспечению участия Генеральной прокуратуры РФ и подчиненных ей органов и организаций в пределах их компетенции в правотворческой деятельности, проводит всестороннее изучение поступающих нормативных правовых документов и готовит заключения об их соответствии Конституции РФ, действующим на территории РФ законам как по существу содержащихся в них положений, так и с точки зрения соблюдения процедур их реализации и правоприменения на практике. В Управлении подготавливаются заключения на поступающие из палат Федерального Собрания, Администрации Президента РФ, Правительства РФ проекты законов и иных нормативных правовых актов. Кроме того, по указанию руководства Генеральной прокуратуры РФ в Управлении подготавливаются заключения на проекты законов и других нормативных правовых актов, поступающих из федеральных органов исполнительной власти.

В субъектах РФ также проводится работа по подготовке правовых заключений на проекты нормативных правовых актов.

Другой очень распространенной формой реализации права прокурора на участие в правотворческой деятельности является его участие в обсуждении проектов законов и других нормативных правовых актов. Статья 7 Закона о прокуратуре регулирует участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления. В соответствии с ней Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий, Правительства РФ, законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Прокурор субъекта РФ, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней.

Если усматриваются какие-либо противоречия с действующим законодательством и иные дефекты проекта нормативного правового акта, на это обращается внимание законодательного (представительного) органа, руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ, представителей органов местного самоуправления, называется конкретный закон, который нарушен, напоминается о вредных последствиях, которые могут наступить, и объясняется, что в случае принятия акта в таком виде на него будет принесен протест.

Давая правовую оценку проектам нормативных правовых актов с точки зрения их соответствия действующему законодательству, внося предложения, направленные на совершенствование проектов этих правовых актов, прокурор, с одной стороны, предупреждает принятие (издание) правовых актов, противоречащих законам, с другой — способствует принятию более совершенных нормативных правовых актов. Участие прокуроров в заседаниях представительных и исполнительных органов позволяет им, кроме того, быть в курсе правотворческой практики, обсуждаемых вопросов, оказывать правовую помощь депутатам.

Внесение предложений об изменении, дополнении, отмене или о принятии законов, иных нормативных правовых актов и участие в обсуждении проектов законов и других нормативных правовых актов. Как уже отмечалось, Конституция РФ не наделила Генерального прокурора РФ и других прокуроров — руководителей прокуратур правом законодательной инициативы. Однако ст. 9 Закона о прокуратуре предоставляет прокурорам право «вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов».

В зависимости от того, в ведении какого органа находится принятие законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих те или иные общественные отношения, прокуроры либо непосредственно выходят с соответствующими законодательными предложениями в законодательный (представительный) орган, либо действуют через вышестоящего прокурора, направляя ему проекты нормативных правовых актов или их статей (поправок) и другие материалы.

Участие прокуроров в заседаниях парламентских комитетов и комиссий, парламентских слушаниях и заседаниях «круглых столов» палат Федерального Собрания позволяет не только выявить узловые проблемы, требующие принятия или же отмены того или иного закона, но и довести до сведения парламентариев позицию прокуратуры, что повышает в целом качество законотворческой деятельности. Участие в указанных мероприятиях позволяет не только оказывать непосредственное влияние на формирование позиции и выработку подходов к разработке законопроектов по актуальным проблемам, но и укреплять взаимодействие с палатами парламента.

Интересные формы работы на этом участке прокурорской деятельности накоплены и в ряде прокуратур субъектов РФ. Начальной стадией участия прокуроров в правотворческой деятельности региональных законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления является внесение предложений в планы (программы) правотворческой деятельности на предстоящий год. На этом этапе прокуроры субъектов РФ широко используют предоставленное им ст. 9 Закона о прокуратуре право высказывать предложения о необходимости изменения, дополнения, отмены или принятия законов и иных нормативных правовых актов.

Немаловажным является и вопрос о том, как обеспечивается ознакомление прокуроров с актами законодательного (представительного), исполнительного органа государственной власти и органов местного самоуправления. Некоторые уставы субъектов РФ предусматривают право прокуроров присутствовать на заседаниях законодательного органа и органов исполнительной власти. Чаще, однако, это право оговаривается не в конституциях и уставах, а в регламентах законодательных органов, где устанавливается и круг лиц, которым рассылаются принятые решения, и право их ознакомления с проектами актов непосредственно в органах законодательной (представительной) и исполнительной власти. В свою очередь, Генеральный прокурор РФ обязывает прокуроров всех уровней активно использовать предоставленное им право ознакомления с протоколами заседаний в целях предупреждения принятия (издания) правовых актов, не соответствующих действующим в России законам.

Понятно, что прокуроры не имеют возможности присутствовать на всех заседаниях законодательных (представительных) и исполнительных органов, органов местного самоуправления при обсуждении проектов нормативных правовых актов и их принятии. В случаях, когда имеется приглашение (просьба) руководителей названных органов к участию в заседании или имеются сведения о возможном принятии акта, противоречащего закону, прокурорам необходимо быть участниками этих заседаний.

Присутствуя на таких заседаниях, прокурор может определить и высказать свое мнение об обсуждаемых правовых актах. Наиболее полезным и обязательным является участие прокуроров в обсуждении и принятии конституций (уставов) субъектов РФ и поправок к ним и уставов муниципальных образований, а также когда на рассмотрение вносятся поправки к отдельным законодательным актам, вступающие в противоречие с Конституцией РФ или другими законами.

При этом, участвуя в заседаниях органов, на которые не распространяется надзорная компетенция органов прокуратуры (п. 1 ст. 7 Закона о прокуратуре), прокуроры преследуют цель непосредственного получения информации о порядке и ходе рассмотрения вопросов, в подготовке которых органы прокуратуры принимали непосредственное участие. Формулировка «присутствовать» в п. 1 и 2 ст. 7 Закона о прокуратуре означает, что прокурор может быть привлечен к обсуждению внесенного в повестку дня вопроса, но решение об этом находится в ведении соответствующего органа. Присутствие Генерального прокурора РФ, его заместителей и других прокуроров на заседаниях Правительства РФ позволяет им оказывать содействие в принятии нормативных правовых актов в точном соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. В случае же принятия Правительством РФ незаконного решения Генеральный прокурор РФ получает реальную возможность оперативно прореагировать и в порядке п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре проинформировать об этом Президента РФ.

Консультирование по правовым вопросам депутатов, представителей органов, обладающих правом законодательной инициативы и правом принятия нормативных правовых актов. Нередко депутаты, работники юридических служб органов государственной власти, органов местного самоуправления, разработчики проектов нормативных правовых актов в процессе правотворческой деятельности обращаются в прокуратуру за консультациями по правовым вопросам, что способствует подготовке и принятию нормативных правовых актов.

Для консультирования по правовым вопросам представителей органов, обладающих правом законодательной инициативы и принятия нормативных правовых актов, прокуратура использует различные способы информирования их о состоянии дел по обеспечению верховенства Конституции РФ, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Как известно, Законом о прокуратуре закреплено право органов прокуратуры на информирование федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления о состоянии законности. Используя эту возможность, многие прокуроры одновременно с информацией о состоянии законности и правопорядка, а также работе органов прокуратуры по их укреплению сообщают свои предложения о необходимости изменения и дополнения того или иного закона или нормативного акта меньшей юридической силы, а возможно и о необходимости принятия нового закона или иного нормативного правового акта.

Предложения, касающиеся общей стратегии правотворческой (законотворческой) деятельности, определения в ней приоритетных направлений, входят в качестве составной части в доклад о состоянии законности и правопорядка в России, который ежегодно представляется Генеральным прокурором РФ палатам Федерального Собрания и Президенту РФ. В целях улучшения взаимодействия Генеральной прокуратуры РФ с Федеральным Собранием в январе 1996 г. в Генеральной прокуратуре была введена должность Полномочного представителя Генерального прокурора РФ в Федеральном Собрании РФ.

Назовем еще одну основную форму участия прокуроров в правотворческой деятельности — мониторинг федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Согласно Положению об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденному приказом Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. № 144, прокурорам всех уровней было предписано осуществлять мониторинг федерального и регионального законодательства, выявлять потребности в правовом регулировании общественных отношений, в рамках предоставленных полномочий принимать меры к устранению пробелов и коллизий правового регулирования, регулярно анализировать итоги участия прокуратуры в правотворческой деятельности и мониторинге нормативных правовых актов, незамедлительно информировать Генеральную прокуратуру РФ о проблемах в этой сфере и вопросах, требующих решения на федеральном уровне. Проведение прокуратурой мониторинга направлено на решение следующих задач: предоставление объективной информации о реальных потребностях правового регулирования определенных общественных отношений; выявление противоречий, коллизий и дублирования в правовом регулировании, определение эффективности действия правовых актов; определение степени необходимости регулирования вопросов, отнесенных к предметам ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также формирование перспективных направлений законотворческой деятельности.

При участии в правотворческой деятельности прокурорам следует использовать все организационные формы, меры прокурорского реагирования для снижения влияния и исключения ведомственности и лоббирования корпоративных структур при осуществлении правотворчества в ущерб интересам личности, общества и государства.