Процесс управления в системе обеспечения национальной безопасности

Обеспечение национальной безопасности представляет собой процесс реализации системой обеспечения национальной безопасности в лице органов государственной власти и органов местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества политических, военных, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие угрозам национальной безопасности и удовлетворение национальных интересов.

Как уже отмечалось ранее, обеспечение национальной безопасности является социальным организмом формирования и реализации государственного управления в сфере национальной безопасности через единую цепь взаимосвязанных и последовательно детерминированных общественных явлений: «потребности — интересы — цели — решения — действия — результаты».

К государственным органам, деятельность которых связана с обеспечением национальной безопасности, относятся:

• 1) органы, основные функции которых связаны с управлением в области обеспечения национальной безопасности (Президент России, Правительство РФ);
• 2) орган, специально созданный для обеспечения национальной безопасности (Совет Безопасности РФ);
• 3) комитеты палат Федерального Собрания РФ, занимающиеся законодательным обеспечением национальной безопасности (комитеты Государственной Думы по безопасности, Совета Федерации — по вопросам обороны и безопасности);
• 4) органы, задачи которых заключаются в реализации решений обеспечения национальной безопасности (органы законодательной, исполнительной, судебной власти, прокуратура и другие государственные органы).

Полномочия федеральных органов государственной власти, функции федеральных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области обеспечения национальной безопасности, а также правовой статус Совета Безопасности РФ определены в Федеральном законе «О безопасности».

В методологии исследования проблем обеспечения национальной безопасности особое место занимает механизм выработки и принятия управленческих решений.

Управленческое решение представляет собой программу действий, выраженную в форме предписания, содержащую постановку целей, определяющую ресурсы, пути и средства достижения этих целей, формы организующей деятельности субъектов обеспечения национальной безопасности.

Согласно теории управления любая организационная система состоит из следующих основных элементов:

• — управляющая система (субъект управления);
• — управляемая система (объект управления);
• — прямая связь (канал передачи управляющего воздействия от субъекта управления к объекту управления);
• — обратная связь (канал передачи информации от объекта управления к субъекту управления).

По каналу прямой связи передаются указания, распоряжения, по каналу обратной связи поступает информация о степени достижения цели и выполнения поставленных задач. Каналы прямой и обратной связи представляют собой так называемую информационную начинку процесса управления.

Для нормального функционирования и управляемости СОНБ как всякой социальной системы необходимо ее соответствие пяти минимальным требованиям:

• 1) детерминированность элементов системы;
• 2) динамичность системы;
• 3) наличие в системе управляющего параметра;
• 4) наличие в системе усилительного свойства;
• 5) наличие в системе обратной связи.

Детерминированность элементов системы означает, что деятельность всех ее составляющих, которыми являются государственные органы, органы местного самоуправления, осуществляется во взаимодействии между собой и институтами гражданского общества.

Динамичность системы подразумевает непрерывную деятельность субъектов обеспечения национальной безопасности в изменяющихся условиях, обусловленных характером вызовов, опасностей и угроз.

Наличие в системе национальной безопасности управляющего параметра предполагает, что в ней происходит процесс управления, осуществляемый компетентными субъектами обеспечения национальной безопасности, наделенными специальными полномочиями по принятию управленческих решений. Кроме того, эти субъекты должны обладать достаточными профессиональными знаниями, умениями, ресурсами для реализации поставленных задач в сфере национальной безопасности.

Необходимость наличия в системе усилительного свойства обусловливается тем, что управляющее воздействие субъектов обеспечения национальной безопасности при передаче может ослабевать (затухать). Это объясняется существованием так называемых барьеров, затрудняющих прохождение управляющей информации: смысловых, географических, организационных, психологических и т. п. Для того чтобы ослабить (преодолеть) названные барьеры, система должна обладать определенными усилительными свойствами: во-первых, она должна воспринимать даже ослабленные сигналы; во-вторых, субъекты должны применять различные приемы и средства, чтобы усиливать команды. Это достигается четкой формулировкой управленческих решений, обеспечением надлежащими техническими средствами связи, повышением уровня квалификации исполнителей и т. п^[1].

Наличие в системе обратной связи указывает на то, что при отсутствии обратной связи, по которой поступает информация о степени достижения цели и выполнения поставленных задач в сфере национальной безопасности, принятие дальнейших управленческих решений будет затруднено или невозможно.

Следует отметить, что перечисленные требования являются обязательными, поскольку несоответствие хотя бы одному из них приводит к неспособности системы выполнять поставленные перед ней задачи, к утрате своих системных признаков (целевого назначения) или к разрушению системы.

Процесс выработки и принятия управленческих решений в области национальной безопасности осуществляется по основным стадиям:

• 1) выявление и формулировка проблемы обеспечения национальной безопасности;
• 2) сбор и анализ информации по этой проблеме для выработки управленческого решения;
• 3) подготовка вариантов (проектов) управленческих решений по обеспечению национальной безопасности;
• 4) выбор оптимального варианта управленческого решения (принятие управленческого решения).

Далее начинается процесс организации исполнения управленческих решений, который определяет результат управления.

Организация исполнения управленческих решений представляет собой управленческий цикл, в котором субъект управления осуществляет деятельность, состоящую из ряда мероприятий организационного характера, направленных на создание и обеспечение оптимальных условий для успешного достижения исполнителями поставленных в управленческих решениях целей и задач.

Процесс организации исполнения управленческого решения включает следующие стадии:

• 1) доведение управленческого решения до исполнителей;
• 2) подбор и расстановка исполнителей;
• 3) обеспечение деятельности исполнителей;
• 4) контроль за исполнением;
• 5) коррегирование (корректирование) и регулирование;
• 6) подведение итогов исполнения управленческого решения.

В отечественной и зарубежной литературе рассматриваются различные управленческие решения, принимаемые в сфере обеспечения национальной безопасности. Так, С. В. Выборнов предлагает различать решения, обеспечивающие блокирование угрозы (оперативные решения), и решения, обеспечивающие условия для осуществления оперативных решений (подготовительные решения).

Профессор А. А. Прохожев рассматривает три типа решений в области национальной безопасности:

• 1) фундаментальные решения, принимаемые в наиболее ответственных ситуациях жизни страны конституционным или революционным методом;
• 2) законодательные решения, принимаемые органами законодательной власти;
• 3) административные решения исполнительно-распорядительного характера, принимаемые органами исполнительной власти.

Управленческие решения в сфере обеспечения национальной безопасности принимаются Президентом России, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, Советом Безопасности РФ, федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в соответствии с компетенцией, определенной в нормативных правовых актах.

Содержание процесса управления раскрывается понятиями «форма управления», «методы управления», «функции управления», которые уже рассматривались ранее. Так, форма управления представляет собой внешнее выражение содержания управления, пределы конкретных управленческих действий, совершаемых государственными органами и органами местного самоуправления.

Правовая форма управления — юридически оформленное действие органа управления публичной власти (должностного лица), осуществляемое в пределах его компетенции и вызывающее правовые последствия. Видами публично-правовых форм управления, которые обеспечивают реализацию суверенных управленческих полномочий субъектов обеспечения национальной безопасности, являются принимаемые ими правовые акты.

Правовой акт управления (административный акт) —это акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело, устанавливающий новый правовой статус субъектов права, обладающий государственно-властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке уполномоченными органами (должностными лицами) в соответствии с установленной процедурой в целях достижения целей управления.

Многочисленные правовые акты управления классифицируются по различным критериям.

• 1. По действию в пространстве выделяют правовые акты управления, действующие:
  • а) на территории РФ;
  • б) на территории субъекта РФ;
  • в) на территории муниципального образования;
  • г) на территории государственного органа, организации, предприятия (локальные).
• 2. По дате начала действия выделяют правовые акты управления, действующие:
  • — с момента их подписания, немедленно;
  • — даты, указанной в самом акте;
  • — даты, указанной в другом административном акте;
  • — момента государственной регистрации и опубликования.
• 3. По действию во времени выделяют правовые акты управления:
  • а) бессрочные, т. е. когда срок действия актов точно не установлен;
  • б) срочные, в которых установлен срок их действия;
  • в) временные, действующие в течение непродолжительного времени.
• 4. В зависимости от субъектов обеспечения национальной безопасности, принимающих управленческие решения, выделяют правовые акты:
  • а) Президента России — указы и распоряжения;
  • б) Правительства РФ — постановления и распоряжения;
  • в) федеральных органов исполнительной власти — постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения и др.;
  • г) правительства республик, входящих в состав Российской Федерации, — постановления и распоряжения;
  • д) губернаторов, глав администраций, председателей правительств субъектов РФ — постановления, распоряжения;
  • е) органов местного самоуправления — устав муниципального образования, постановления и распоряжения органов местного самоуправления, и др.

Основной задачей обеспечения национальной безопасности является предупреждение угроз национальной безопасности, включающее следующие действия:

• — выявление событий, которые указывают на возрастание вероятности угрозы национальной безопасности;
• — оценка событий с точки зрения возможности нанесения ими ущерба национальным интересам;
• — передача информации с предложениями о принятии управленческих решений субъектами обеспечения национальной безопасности.

Система предупреждения может быть эффективной только при правильной организации информационного обеспечения национальной безопасности.

Под системой информационного обеспечения В. М. Мирошниченко предлагает понимать взаимосвязанную и соответствующим образом сформированную совокупность организационных, организационноправовых, информационных, методических, программно-технических и технологических компонент, которая обеспечивает необходимый уровень качества принимаемых управленческих решений на основе рационального использования информационных ресурсов и информационных технологий^[2].

К информационному обеспечению процесса управления в сфере национальной безопасности предъявляются многочисленные требования. Информационное обеспечение должно быть устойчивым, непрерывным, оперативным и эффективным. Под устойчивостью понимается наличие информации во всех возможных ситуациях, в том числе чрезвычайных, так как процесс управления может прерываться лишь на незначительное время. Требование непрерывности информации означает поддержку процесса сбора информации, обработки, оценки и выработки решений. Оперативность подразумевает незамедлительное реагирование на изменение вызовов, опасностей и угроз национальной безопасности, а эффективность — оптимальность и минимальный расход ресурсов в процессе управления.

Эффективность системы информационного обеспечения и качество принимаемых управленческих решений в области обеспечения национальной безопасности определяются:

• 1) оптимальным функционированием СОНБ на всех уровнях (региональном, федеральном, муниципальном);
• 2) полнотой и комплексностью информационной поддержки всех этапов принятия управленческих решений (от анализа проблем до контроля исполнения решения);
• 3) координацией процессов создания, использования и эксплуатации информационных систем.

Источниками информации в сфере обеспечения национальной безопасности могут быть все, кроме Президента РФ, государственные и негосударственные структуры (государственные органы, предприятия, учреждения, общественные объединения, СМИ, граждане и др.).

Для своевременного выявления и предупреждения угроз национальной безопасности целесообразно функционирование единой системы информационного обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, объединяющей информационные системы Совета Безопасности РФ и других государственных органов. В настоящее время практически во всех государственных органах, осуществляющих свою деятельность во взаимосвязи и взаимодействии друг с другом, созданы автоматизированные информационные системы, позволяющие осуществлять единое информационное обеспечение.

Во внешнеполитическом плане информацию в сфере национальной безопасности собирают и анализируют:

• — Минобороны России — военная, военно-политическая, военнотехническая, военно-экономическая информация, о внешней разведке и др.;
• — ФСБ России — информация об охране государственной границы, исключительных экономических зон и континентального шельфа РФ и др.;
• — органы внешней разведки Минобороны и СВР России — политическая, экономическая, военно-стратегическая, научно-техническая, экологическая информация и др.

Во внутриполитическом плане информацию собирают и анализируют:

• — МВД России, Росгвардия — в сфере обеспечения общественной безопасности, соблюдения законности и порядка, о состоянии преступности в стране и др.;
• — ФСБ России — о деятельности спецслужб зарубежных государств, о состоянии преступности;
• — МЧС России — о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, о стихийных бедствиях и др.;
• — Минфин России — о состоянии государственных финансов и др.;
• — ФСО России — о безопасности государственных органов и др.

Так, к полномочиям МВД России относятся:

• — информирование Президента России, Правительства РФ и по их поручению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ о реализации государственной политики в сфере внутренних дел;
• — получение, обработка, анализ и использование информации о положении дел в области незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ, незаконного оборота таких средств, веществ и их прекурсоров, а также в области реабилитации и ресоциализации лиц, осуществляющих незаконное потребление наркотических средств или психотропных веществ;
• — формирование и обеспечение функционирования государственной информационной системы миграционного учета;
• — ведение базового государственного информационного ресурса регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и др.

К полномочиям Росгвардии относятся:

• — создание информационных систем, содержащих сведения о лицах, владеющих оружием; лицах, получивших удостоверение частного охранника; лицах, являющихся руководителями частных охранных организаций и иных юридических лиц с особыми уставными задачами;
• — обеспечение функционирования этих информационных систем;
• — предоставление содержащихся в этих информационных системах сведений федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, иным государственным органам и органам местного самоуправления, организациям и гражданам.

К полномочиям ФСБ России относятся:

• 1) организация во взаимодействии с органами внешней разведки добывания и обработки разведывательной информации;
• 2) организация и проведение мероприятий в области защиты информации, экспертных криптографических, инженерно-криптографических и специальных исследований шифровальных средств и др.

Основными пользователями системы информационного обеспечения являются:

• 1) Президент России;
• 2) Совет Безопасности РФ и его межведомственные комиссии;
• 3) Федеральное Собрание РФ;
• 4) полномочные представители Президента России в федеральных округах;
• 5) федеральные органы исполнительной власти;
• 6) органы исполнительной власти субъектов РФ;
• 7) органы местного самоуправления и др.

На основе поступающей информации Совет Безопасности РФ проводит стратегическую оценку и подготавливает предложения Президенту РФ. Как правило, раз в неделю Президент России проводит с постоянными членами Совета Безопасности оперативные совещания в целях обсуждения текущих вопросов обеспечения национальной безопасности, требующих принятия управленческих решений. Могут проводиться заседания, информационно-аналитическое обеспечение которых осуществляет аппарат Совета Безопасности РФ.

В соответствии с Указом Президента РФ от 19.12.2015 № 643 «Об утверждении Положения о президентской связи» с целью осуществления Президентом России своих конституционных полномочий для передачи информации используется специальная президентская связь (шифрованная, конфиденциальная и открытая телефонная).

Советом Безопасности РФ анализируются следующие виды информации:

• — о ходе реализации основных направлений государственной политики в области обеспечения национальной безопасности;
• — о социально-политической и экономической ситуации в стране;
• — о соблюдении прав и свобод человека и гражданина;
• — о состоянии правопорядка и законности, об эффективности принимаемых мер по противодействию терроризму и экстремизму;
• — о военной опасности и военной угрозе;
• — о разработке, производстве и внедрении современных видов вооружения, военной и специальной техники в целях обеспечения национальной безопасности;
• — о ходе реализации государственной антинаркотической политики;
• — о состоянии военного и военно-технического сотрудничества с иностранными государствами, а также международного сотрудничества в области обеспечения безопасности;
• — о состоянии информационной безопасности и развитии информационного общества;
• — о деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в области обеспечения национальной безопасности;
• — о координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации принятых Президентом России решений в области обеспечения национальной безопасности.

Большую роль в подготовке предложений и рекомендаций Совету Безопасности РФ по основным направлениям государственной политики в области обеспечения национальной безопасности играют межведомственные комиссии Совета Безопасности. Информационноаналитическое и организационно-техническое обеспечение их деятельности осуществляют федеральные органы исполнительной власти, представители которых входят в состав этих комиссий, и аппарат Совета Безопасности РФ.

Например, Межведомственная комиссия по безопасности в экономической и социальной сфере:

• — проводит анализ состояния и перспектив развития социальноэкономической ситуации в стране с точки зрения обеспечения национальной безопасности;
• — выявляет внутренние и внешние угрозы устойчивому развитию Российской Федерации, реализации стратегических национальных приоритетов в экономической и социальной сфере;
• — готовит предложения и рекомендации Совету Безопасности РФ по их нейтрализации.

Решения Совета Безопасности РФ оформляются протоколами и вступают в силу после их утверждения Президентом России. Вступившие в силу решения Совета Безопасности обязательны для исполнения государственными органами и должностными лицами. В целях реализации решений Совета Безопасности РФ Президентом России издаются указы и распоряжения.

Например, распоряжением Президента РФ от 14.11.2013 № Пр-2685 была утверждена Концепция общественной безопасности в Российской Федерации, в которой под обеспечением общественной безопасности понимается «реализация определяемой государством системы политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие преступным и иным противоправным посягательствам, а также на предупреждение, ликвидацию и (или) минимизацию последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Таким образом, процесс управления в сфере обеспечения национальной безопасности осуществляется субъектами обеспечения национальной безопасности, которые на основе действующего законодательства и в рамках единой государственной политики обеспечивают устойчивое развитие, реализацию и защиту национальных интересов.

• [1] См., подробнее: Основы управления в органах внутренних дел: учебник / под ред.А. П. Коренева. М.: Щит-М, 1996. С. 46—52.
• [2] См.: Мирошниченко В. М. Организация управления и обеспечение национальнойбезопасности Российской Федерации. М., 2002. С. 39.