Проблемы осуществления косвенного судебного нормоконтроля

Понятие косвенного нормоконтроля. Косвенный судебный нормоконтроль в административном судопроизводстве представляет собой контрольную деятельность суда, направленную на проверку законности (правомерности) нормативных предписаний, подлежащих применению при рассмотрении и разрешении конкретного административного дела, начатого вне связи с проверкой данного нормативного предписания. Косвенный судебный нормоконтроль в отличие от прямого осуществляется вне рамок специальной процедуры судебного оспаривания нормативных правовых актов (гл. 21 КАС РФ). Проверка законности нормативного предписания при косвенной форме судебного контроля проводится в рамках «общей» процедуры разрешения административного дела.

Как уже отмечалось, суть косвенного нормоконтроля заключается в том, что суд при вынесении решения по делу отказывается от применения незаконного, на его взгляд, правового акта. Суд как бы игнорирует его и разрешает дело на основании других нормативных правовых актов, обладающих, как правило, большей юридической силой. Незаконный нормативный правовой акт не утрачивает юридическую силу вообще, а теряет ее в рамках конкретного юридического дела. Судебное решение в данном случае оказывает на нормативный правовой акт косвенное, или опосредованное, влияние, нейтрализуя его действие на конкретные правоотношения.

Косвенный нормоконтроль представляет собой самостоятельную форму нормоконтрольной (проверочной) деятельности суда, не совпадающую полностью с деятельностью суда, связанную с выбором правовых норм, подлежащих применению в рассматриваемом деле (правовой квалификацией). В данном случае речь идет не столько о правильном выборе судом правовой нормы, подлежащей применению к конкретным правоотношениям, сколько о целенаправленной проверке судом законности нормативного предписания, в результате которой суд может признать такое нормативное предписание незаконным и отказаться от его применения.

В литературе высказано мнение, что косвенный контроль не может рассматриваться в качестве самостоятельной формы (вида) судебного нормоконтроля, поскольку он выражается в разрешении и устранении правовой коллизии и в этом смысле вполне укладывается в рамки процесса правоприменения, представляя собой выбор судом нормы права, подлежащей применению при разрешении соответствующего дела^[1].

С такой позицией трудно согласиться, поскольку в ее основе лежит не совсем точное понимание судебного нормоконтроля и его соотношения с деятельностью суда по разрешению или преодолению коллизий нормативных правовых предписаний (далее — юридических коллизий).

В самом общем виде юридическая коллизия может рассматриваться как противоречие (расхождение, столкновение, конкуренция) правовых норм (нормативных правовых актов), предназначенных для регулирования одних и тех же общественных отношений^[2].

Как отмечал Е. В. Васьковский, «подобного рода противоречие между одними нормами и логическими выводами из других норм представляет собою отчасти неизбежное и естественное последствие существования в праве изъятий из общих правил, а отчасти обусловливается плохою редакцией законов»^[3].

В состоянии коллизии могут находиться как одинаковые, так и различные по юридической силе правовые нормы (нормативные правовые акты). В последнем случае имеет место иерархическая (субординационная) юридическая коллизия, «когда на урегулирование одного фактического отношения претендуют нормы разного уровня правовой системы»^[4].

Именно с такого рода коллизиями имеет дело суд при осуществлении нормоконтроля. При проведении прямого контроля суд разрешает или устраняет коллизию, признавая спорный нормативный акт (отдельные его положения) с точки зрения содержания незаконным. В случае проведения косвенного контроля суд преодолевает юридическую коллизию, отказываясь от применения незаконного нормативного акта (отдельных его положений) в конкретном деле.

Однако осуществление судом нормоконтрольной деятельности неверно будет сводить только к преодолению юридической коллизии.

Нормативно-юридический конфликт, разрешаемый судом при осуществлении нормоконтроля, не является только коллизионным конфликтом.

Во-первых, при установлении наличия или отсутствия иерархической коллизии суд оценивает содержание коллидирующих нормативных правовых предписаний, т. е. сравнивает нормативные правовые акты по их содержанию. При осуществлении прямого и косвенного нормоконтроля суд должен проверить не только содержание, но и форму спорного акта, а также порядок (процедуру) его принятия и введения в действие, включая опубликование (обнародование) акта, т. е. оценить законность нормативного правового акта в целом. Кроме того, суд должен проверить наличие и объем нормотворческой компетенции субъекта, издавшего нормативный правовой акт, в тех случаях, когда акт оспаривается по мотивам превышения нормотворческих полномочий данного субъекта, т. е. фактически разрешить спор о компетенции, который не является коллизионным спором.

Во-вторых, при осуществлении нормоконтроля суд оценивает противоречие между нормами права не только и не столько как столкновение (различие) или конкуренцию двух правовых норм, регулирующих одно общественное отношение, а как противоречие законного (большей юридической силы) и незаконного акта (меньшей юридической силы). Наличие такого противоречия будет означать для суда, что нормативный правовой акт меньшей юридической силы регулирует данные общественные отношения неправомерно, нарушая положения нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой, и поэтому не может считаться законным (легитимным). Задача суда в этом случае состоит не в том, чтобы «просто» выбрать нужную правовую норму, а в том, чтобы оценить законность нормативного правового акта (отдельной его части), обладающего меньшей юридической силой, и, в случае установления незаконности акта, прекратить его действие (признать недействующим) или отказаться от применения такого акта в данном юридическом деле. Такая деятельность суда носит проверочный (контрольный) характер и вполне обоснованно может именоваться соответственно прямым или косвенным нормоконтролем.

Правовое регулирование вопросов косвенного судебного нормоконтроля в настоящее время не отличается полнотой и единообразием. В Конституции РФ по существу лишь одна норма (ч. 2 ст. 120) прямо регулирует полномочия суда по проверке законности нормативных предписаний в конкретном деле, из которой следует, что «суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом». По существу, ч. 2 ст. 120 Конституции РФ предусматривает осуществление судебной проверки в конкретном деле правовых актов нормативного и индивидуального характера на предмет их соответствия такому нормативному правовому акту, как закон, и предоставляет суду возможность разрешить дело на основании закона, отказавшись от применения незаконного правового акта. В свою очередь, системное толкование положений ч. 1 ст. 15 Конституции РФ позволяет сделать вывод о возможности косвенного судебного контроля за любыми нормативными правовыми актами, включая федеральные законы, которые могут проверяться судом на их соответствие Конституции РФ.

Несколько иную трактовку указанные конституционные положения получили в ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», согласно которой «суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, закону субъекта Российской Федерации, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу».

В данной норме в качестве предмета косвенного нормоконтроля дополнительно указаны акты должностных лиц. Кроме того, из нее следует, что данные акты проверяются судом на соответствие закону, Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, а также общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.

Что касается правового регулирования косвенного судебного нормоконтроля в действующем процессуальном законодательстве, то приходится с сожалением констатировать, что содержащиеся в КАС РФ, а также в ГПК и АПК РФ формулировки по этим вопросам не отличаются полнотой и определенностью, а также имеют некоторое расхождение с названными выше конституционными нормами и положениями Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации».

Так, в ч. 2 ст. 15 КАС РФ указано, что «если при разрешении административного дела суд установит несоответствие подлежащего применению нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу». Аналогичное по содержанию положение закреплено в ч. 2 ст. 11 ГПК РФ, а также в ч. 2 ст. 13 АПК РФ. Как видим, согласно данной формулировке предмет судебной проверки ограничивается нормативными правовыми актами и проверяются они судом также на соответствие нормативным правовым актам большей юридической силы.

Между тем представляется, что процессуальное законодательство должно не только воспроизводить, но и развивать, конкретизировать конституционные положения, касающиеся косвенного судебного нормоконтроля, в частности содержать развернутые положения, регламентирующие предмет, основания и правовые последствия проверки нормативных предписаний при осуществлении судами косвенного нормоконтроля.

Предмет косвенного контроля. Как уже отмечалось ранее, основным предметом судебного нормоконтроля выступают нормативные правовые акты. Это в полной мере относится и к косвенной форме контроля за нормативными предписаниями в административном судопроизводстве. При рассмотрении конкретного административного дела суд общей юрисдикции оценивает законность (правомерность) любого нормативного правового акта, подлежащего применению в данном деле. Предметом косвенного контроля в первую очередь выступают нормативные правовые акты, содержащие нормы материального права. Вместе с тем косвенному контролю могут быть подвергнуты и нормы процессуального права, содержащиеся, в частности, в подзаконных нормативных правых актах.

Судебной проверке в форме косвенного нормоконтроля могут быть подвергнуты не только нормативные акты публичного характера (федерального, регионального или муниципального уровня), но и нормативные предписания, принятые общественными объединениями (организациями), а также корпоративные и локальные нормативные акты, если они подлежат применению по данному юридическому делу.

Исключение составляют нормы действующей Конституции РФ, которые, на наш взгляд, не могут выступать предметом контрольной деятельности суда. Конституция РФ является фундаментальным нормативным правовым актом, который содержит основополагающие, принципиальные положения российского права и обладает высшей юридической силой и верховенством на всей территории РФ (ч. 2 ст. 4, ч. 2 ст. 15 Конституции РФ). В связи с этим конституционные нормы не могут проверяться на соответствие каким-либо иным нормативным правовым актам, в том числе в рамках косвенного нормоконтроля.

Основания контроля. Основания проверки нормативных предписаний, осуществляемой в рамках прямого и косвенного нормоконтроля, во многом совпадают. Как уже отмечалось, при оспаривании нормативного правового акта в специальном процессе (прямой контроль) спорный акт оценивается с точки зрения его содержания, формы и компетенции органа (лица), его принявшего. По этим же основаниям, на наш взгляд, может оцениваться законность нормативного предписания при его применении в конкретном деле в рамках косвенного нормоконтроля. Необходимо отметить, что в названных выше положениях Конституции РФ и федеральных законов, касающихся вопросов косвенного нормоконтроля, фактически указывается только одно основание проверки нормативного предписания — соответствие его содержания содержанию нормативных предписаний, обладающих большей юридической силой.

Между тем очевидно, что законность применяемого в деле нормативного предписания может и должна проверяться судом как с точки зрения его содержания, так и с точки зрения нормотворческой компетенции принявшего его субъекта (субъектов) и формально-юридических требований, которые предъявляются к этому нормативному предписанию. По крайней мере, это касается таких источников права, как нормативно-правовые акты и нормативные договоры. Тем не менее следует признать, что при проведении косвенного нормоконтроля основное внимание суда сосредоточено на оценке законности содержания нормативного предписания.

Осуществление проверки законности (правомерности) нормативного предписания в порядке косвенного нормоконтроля и отказ от применения незаконного нормативного правового акта являются не только правом, но и юридической обязанностью суда, обеспеченной процессуальными санкциями, в том числе в виде отмены вышестоящей судебной инстанцией судебного решения как незаконного в связи с неправильным применением норм материального права (п. 4 ч. 2ст. 310КАСРФ)!.

В форме косвенного нормоконтроля судом общей юрисдикции может быть проверен любой нормативный правовой акт с точки зрения его соответствия нормативному правовом акту, обладающему большей юридической силой, в том числе Конституции РФ. Это означает, что в рамках косвенного нормоконтроля допускается судебная проверка конституционности любого нормативного правового акта, подлежащего применению в данном административном деле, включая федеральные законы. Иначе говоря, косвенный нормоконтроль, в отличие от прямого, не содержит каких-либо ограничений по оценке конституционности применяемых судом правовых норм.

Вместе с тем по вопросу о реализации права судов общей юрисдикции по проверке в конкретном деле конституционности федеральных законов и иных нормативных правовых актов, перечисленных в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, и непосредственному применению Конституции РФ сложилось известное несовпадение правовых позиций Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ.

Различия в позициях высших судов касаются оценки необходимости обращения с запросом в Конституционный Суд РФ в случае выявления судом неконституционности подлежащего применению (примененного) закона.

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 31.10.1995 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» разъяснил судам, что такой запрос должен направляться лишь в случае неопределенности в вопросе о конституционности подлежащего применению по конкретному делу^[5]

закона. Если же суд придет к убеждению, что положения федерального закона находятся в противоречии с соответствующими положениями Конституции РФ, то он, по мнению Верховного Суда РФ, не обязан обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ, и вправе разрешить дело, применив непосредственно Конституцию РФ^[6].

Конституционный Суд РФ, в свою очередь, сформировал правовую позицию, согласно которой отказ от применения в конкретном деле закона, неконституционного с точки зрения суда, без обращения в связи с этим в Конституционный Суд РФ противоречил бы конституционным положениям, согласно которым законы действуют единообразно на всей территории РФ (ст. 4, 15 и 76), и в то же время ставил бы под сомнение верховенство Конституции РФ, так как оно не может быть реализовано, если допускается разноречивое толкование различными судами конституционных норм. По мнению Конституционного Суда РФ, обращение с запросом о проверке конституционности закона является не только правом, но и обязанностью суда.

Различия во взглядах высших судов, на наш взгляд, была в значительной мере вызвана неоднозначным толкованием правовой позиции Конституционного Суда РФ в том виде, в котором она была сформулирована в Постановлении от 16.06.1998 № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации». Между тем, как справедливо отмечает Л. В. Лазарев, несовпадение позиций высших судов не касается главного — права судов общей юрисдикции и арбитражных судов проверять соответствие Конституции РФ любых подлежащих применению ими актов, в том числе законов, выявлять их конституционный смысл и отказываться от применения в конкретном деле закона, неконституционного, по мнению суда, руководствуясь при разрешении дела непосредственно Конституцией РФ ^[7].

С учетом вышесказанного можно сделать вывод, что у суда, с одной стороны, имеется обязанность направить запрос в Конституционный Суд РФ во всех случаях, когда он устанавливает наличие противоречия между законом и Конституцией РФ. С другой стороны, у него имеется право выбора момента направления такого запроса. Суд это может сделать до вынесения решения, приостановив производство по делу, либо — после вынесения решения, когда суд отказывается от подлежащего применению закона и разрешает дело на основании прямого применения конституционной нормы. Как видим, и в том и в другом случае суд отказывается от применения неконституционного, по его мнению, закона и выполняет обязанность по направлению запроса о проверке конституционности данного закона в Конституционном Суде РФ.

Именно таким образом, на наш взгляд, следует толковать позицию Конституционного Суда РФ о том, что направление запроса является не только правом, но и обязанностью суда.

Как уже отмечалось, в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 № 8 основанием для направления запроса указана неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон. При этом понятие неопределенности рассматривается Пленумом как чисто субъективная категория, означающая наличие определенного сомнения у суда в конституционности данного закона^[8], т. е. отсутствие у суда полного убеждения в его соответствии либо несоответствии Конституции РФ.

По нашему мнению, наличие одного только субъективного основания недостаточно для обоснования необходимости направления запроса в Конституционный Суд РФ и приостановления в связи с этим производства по делу. Для этого должен иметь место ряд оснований объективного характера, тем более что законность и обоснованность определения суда о приостановлении производства может быть проверена судом апелляционной и кассационной инстанции. Кстати, и сам Пленум требует от судов мотивировать необходимость обращения с запросом в Конституционный Суд РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» основанием к рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли закон Конституции РФ. Однако в данном случае понятие неопределенности используется не в субъективном смысле (наличие сомнений), а в объективном значении^[9]. Под неопределенностью, во-первых, здесь следует понимать наличие той или иной несогласованности между нормами закона и Конституции РФ, которая свидетельствует о противоречии между ними, а во-вторых, отсутствие правовой позиции Конституции РФ по вопросу, поставленному в запросе суда^[10].

В связи с этим суд, мотивируя свое решение о направлении запроса, должен обосновать наличие объективной несогласованности положений закона и соответствующих норм Конституции РФ, привести доводы, что указанная несогласованность между нормами имеет форму противоречия, а также указать на отсутствие решений Конституционного Суда РФ, принятых по вопросу, указанному в запросе суда.

Проведение проверки по запросу суда о конституционности закона, подлежащего применению по делу, влечет за собой необходимость приостановления производства по данному делу либо приостановления исполнения вынесенного судом решения (ст. 103 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», п. 5 ч. 1 ст. 190 КАС РФ). Как отмечает В. Д. Зорькин, «само намерение суда приостановить производство по делу для того, чтобы обратиться в Конституционный Суд РФ, в известных пределах подлежит кассационной (апелляционной) проверке»^[11]. В связи с этим наличие объективных оснований для направления запроса может быть проверено судом апелляционной или кассационной инстанции при рассмотрении частной жалобы (представления) на определение суда о приостановлении производства по делу. Если вышестоящая судебная инстанция приходит к выводу об отсутствии достаточных данных, свидетельствующих о наличии неопределенности в вопросе о конституционности подлежащего применению закона, то она признает такой запрос необоснованным и отменяет определение о приостановлении производства по делу.

Таким образом, объективным основанием для направления судом запроса о проверке конституционности примененного или подлежащего применению закона является неопределенность по данному вопросу. При наличии такой неопределенности суд может приостановить дальнейшее рассмотрение дела и направить запрос в Конституционный Суд РФ, либо разрешить административное дело по существу, применив непосредственно нормы Конституции РФ, и затем уже направить указанный запрос.

При решении вопроса о необходимости приостановления производства по делу суд, на наш взгляд, должен учитывать возможные негативные последствия перерыва в судебном разбирательстве для защиты прав и законных интересов заинтересованных участников процесса. Как известно, рассмотрение запроса в Конституционном Суде РФ осуществляется в течение достаточно долгого периода времени. Между тем длительное приостановление судебного разбирательства может существенно затруднить или даже сделать невозможным восстановление нарушенных прав или законных интересов участвующих в деле лиц. Поэтому при наличии такого рода опасности можно рекомендовать судам не приостанавливать судебное разбирательство, а отказаться от применения сомнительного закона и разрешить дело на основе соответствующих норм Конституции РФ, а затем уже обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности данного закона.

В настоящее время в законодательстве по-разному регулируется момент, с которого должно приостанавливаться производство по делу.

Так, в соответствии со ст. 103 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» производство по делу приостанавливается с момента вынесения решения суда об обращении в Конституционный Суд РФ. Тогда как согласно п. 5 ч. 1 ст. 190 КАС РФ моментом приостановления производства по делу является обращение суда с запросом в Конституционный Суд РФ.

Принимая во внимание, что нормы федерального конституционного закона обладают большей юридической силой по отношению к нормам процессуальных кодексов, момент приостановления производства по делу, рассматриваемому судом общей юрисдикции или арбитражным судом, должен определяться в соответствии со ст. 103 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», т. е. с момента принятия судом определения о направлении запроса в Конституционный Суд РФ.

В ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», как уже отмечалось, предусматривается возможность отказа от применения судом при рассмотрении конкретного административного дела нормативного правового акта, не соответствующего общепризнанным нормам и принципам международного права или международному договору Российской Федерации, и разрешения дела на основании соответствующих положений международного права.

Не отрицая принцип приоритета положений международного права по отношению к нормам внутригосударственного права, отметим, что отношение российских нормативных правовых актов с источниками международного права должно рассматриваться, по нашему мнению, не столько в рамках косвенного нормоконтроля, сколько в плоскости коллизионного права.

Иначе говоря, коллизия норм российского и международного права, выявленная судом при разрешении конкретного дела, как правило, не должна рассматриваться как противоречие между этими нормами, при котором суд признает положения российского нормативного акта незаконными (неправомерными) и лишает его юридической силы в конкретном деле. По крайней мере, это относится к таким источникам российского права, как федеральные законы.

Делая выбор в пользу норм международного права, суд не дисквалифицирует положения федерального закона как неправомерно регулирующие данные правоотношения, а разрешает возникшую коллизию, применяя к указанным правоотношениям соответствующие нормы международного права. Более того, в целом ряде случаев возникшая коллизия может быть «снята» судом путем системного толкования закона, сделанного с учетом положений международного права. Именно таким путем, на наш взгляд, должны разрешаться возможные коллизии между конституционными нормами и нормами международного права^[12].

Что касается подзаконных нормативных правовых актов, то нельзя исключать их несоответствие (противоречие) положениям международного права. Однако в большинстве случаев такие акты одновременно находятся в противоречии с нормами Конституции РФ и положениями действующих федеральных законов. Поэтому указанное противоречие, как правило, может быть разрешено судом в рамках косвенного контроля путем отказа от применения незаконных нормативных актов и разрешения дела на основании федеральных законов и конституционных норм при учете соответствующих положений международного права. Проверка законности (правомерности) нормативного предписания в порядке косвенного нормоконтроля может осуществляться по инициативе лиц, участвующих в данном деле, а также по инициативе суда.

Утверждение заинтересованного лица о незаконности подлежащего применению или примененного нормативного правового акта и необходимости разрешения дела на основе нормативно предписания, обладающего большей юридической силой, является элементом правовой позиции данного лица, одним из средств обоснования его требований и возражений. Законность нормативного правового акта может быть проверена судом в форме косвенного контроля на любой стадии процесса, в том числе в порядке апелляционного, кассационного или надзорного производства.

Результаты косвенного нормоконтроля должны быть отражены в мотивировочной части судебного акта. Это касается как случаев, когда суд не соглашается с утверждением заинтересованного лица о незаконности нормативного правового акта, так и тех случаев, когда суд признает нормативный правовой акт незаконным и отказывается от его применения по делу.

Правовые последствия косвенного нормоконтроля. Как уже отмечалось, правовые последствия косвенного нормоконтроля с точки зрения воздействия (влияния) судебного решения на спорный нормативный правовой акт ограничены рамками конкретного административного дела. Нормативный правовой акт, признанный судом незаконным, утрачивает юридическую силу (регулирующее действие) относительно тех конкретных правоотношений, которые были предметом данного судебного спора. Вывод суда о законности или незаконности спорного нормативного правового акта, содержащийся в мотивировочной части судебного решения, не будет иметь обязательного (преюдициального) значения при применении данного акта к другим правоотношениям при разрешении иных юридических дел, в том числе с участием тех же заинтересованных лиц. Указанный нормативный правовой акт может вновь стать предметом косвенного судебного нормоконтроля в другом судебном деле. Кроме того, данный нормативный правовой акт может быть оспорен в суд в рамках прямого нормоконтроля.

Сама по себе дисквалификация нормативного правового акта, проведенная судом в рамках косвенного нормоконтроля, не парализует полностью его регулятивные свойства и тем более не устраняет незаконный акт из нормативно-правовой системы. Необходимо также отметить, что в соответствии с действующим законодательством признание судом нормативного правового акта незаконным и отказ от его применения в конкретном деле прямо не возлагает на нормотворческий орган или должностное лицо юридическую обязанность отменить или изменить незаконный акт и не предусматривает мер правовой ответственности за невыполнение такой обязанности, в том числе на основании п. 2 и 4 ст. 9 и п. 2 ст. 29.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также ч. 1 ст. 73 и ч. 1 ст. 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вместе с тем очевидно, что дисквалификация нормативного правового акта, осуществленная в рамках косвенного нормоконтроля, является важным сигналом, свидетельствующим о наличии определенного противоречия в нормативно-правовой системе и необходимости принятия мер по устранению такого противоречия. Это, в частности, могут быть меры организационно-правового характера, которые направлены, во-первых, на побуждение нормотворческого органа (должностного лица) внести соответствующие коррективны в незаконный акт, а во-вторых, на запуск в отношении данного акта механизма прямого нормоконтроля.

В качестве такой меры может выступать обязательное направление судебного решения, которое содержит вывод о незаконности данного нормативного предписания, в адрес нормотворческого органа (должностного лица), его принявшего.

В тех случаях, когда суд отказывается от применения незаконного, по его мнению, нормативного правового акта, противоречащего конституционным положениям или нормам федерального закона и могущего повлечь за собой существенные нарушения прав и свобод граждан (организаций), целесообразно направлять частное определение в адрес властного органа (должностного лица) с предложением устранить выявленные судом нарушения законодательства^[13].

В целях решения вопроса о начале процедуры оспаривания незаконного нормативного предписания в порядке прямого нормоконтроля целесообразно предусмотреть обязательное направление решения суда соответствующим субъектам, обладающим полномочиями по возбуждению данной процедуры в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, в первую очередь в органы прокуратуры.

Думается, что названные меры позволят создать необходимые условия для прекращения действия нормативных предписаний, признанных судом при осуществлении косвенного нормоконтроля незаконными, и последующего их устранения из российской нормативно-правовой системы.

• 1. Поясните, в чем заключается сущность косвенного судебного нормоконтроля. Какова юридическая процедура его проведения?
• 2. Осуществление косвенного нормоконтроля является правом или обязанностью суда при рассмотрении конкретного дела?

Практические задания

1. Административный истец П. обратился в суд с административным иском о признании незаконным предписания администрации г. Нижнего Новгорода от 26.01.2016 № 43/55 об устранении выявленных нарушений, согласно которому ему предписано принять меры по прекращению деятельности арендаторов — индивидуальных предпринимателей, организаций, юридических лиц с коммерческой деятельностью в помещениях здания, расположенного на принадлежащем ему земельном участке.

Решением Городецкого городского суда Нижегородской области от 14 апреля 2016 г. в удовлетворении административных исковых требований гр-ну П. отказано. В мотивировочной части решения суд указал, что предписание выдано муниципальным инспектором в соответствии с Положением о порядке организации и осуществления муниципального земельного контроля на территории муниципального образования город Нижний Новгород, утвержденного решением городской Думы г. Н. Новгорода от 25.06.2014 № 113, подп. 8.2.14 которого установлено, что при осуществлении муниципального земельного контроля должностные лица администрации г. Нижнего Новгорода имеют право выдавать предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

В апелляционной жалобе П. просил решение Городецкого городского суда Нижегородской области от 15 апреля 2016 г. отменить полностью и принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявленные требования. В обоснование апелляционной жалобы П. указал, что примененное судом Положение о порядке организации и осуществления муниципального земельного контроля нарушает положения ст. 72 Земельного кодекса РФ, которой органам, осуществляющим муниципальный земельный контроль, не предоставлено право выдавать гражданам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства.

Оцените законность судебного решения.

Как должен поступить суд апелляционной инстанции?^[14]

• [1] См.: Ярошенко Н. И. Нормоконтроль: конституционно-правовые основы и рольв механизме реализации конституционно-правовой ответственности. С. 8; Бек О. А. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов: автореф. дис. …канд. юрид. наук. М., 2007. С. 6—7.
• [2] В теории права даются различные определения коллизий правовых норм. С. С. Алексеев называет коллизиями противоречия или столкновения правовых норм или нормативных актов (См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. II. С. 249), Н. А. Власенко —столкновения в форме противоречия или различия (См.: Власенко Н. А. Коллизионныенормы в советском праве. Иркутск, 1984. С. 23), В. В. Денисенко — противоречия илирасхождения между правовыми актами (См .-.Денисенко В. В. Коллизии правовых актов: сущность и разрешение // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2007.№ 3. С. 28—33).
• [3] Васьковский Е. В. Цивилистическая методология. Учение о толковании и применении гражданских законов. М., 2002. С. 351.
• [4] Власенко Н. А. Указ. соч. С. 74.
• [5] Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 23.06.2015 № 25 «О применениисудами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса РоссийскойФедерации» указал, что согласно абз. 13 ст. 12 ГК РФ суд не применяет противоречащийзакону акт государственного органа или органа местного самоуправления независимоот признания этого акта недействительным.
• [6] 2 См.: Пункт 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 № 8.
• [7] Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. С. 9.
• [8] См.: Лебедев В. М. Становление и развитие судебной власти в Российской Федерации. М., 2000. С. 4.
• [9] См.: ВитрукН. В. Конституционное правосудие в России (1991— 2001 гг.): очеркитеории и практики. М.: Городец-издат, 2001. С. 239—240.
• [10] См.: Анишина В. И. Запрос суда в Конституционный Суд Российской Федерации: учеб.-метод пособие. М., 2002. С. 14—15; Иванова Е. А. Некоторые аспекты толкования понятия «неопределенность» как основания для обращения в Конституционный СудРФ // Адвокат. 2009. № 6.
• [11] Зорькин В. Д. День Конституции // ЭЖ-Юрист. 2009. № 49.
• [12] См.: Лукашук И. И. Конституция России и международное право // Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РоссийскойФедерации в практике конституционного правосудия: материалы Всерос. совещания (Москва, 24 декабря 2002 г.). М., 2004. С. 43—47; Нешатаева Т. Н. Суд и общепризнанные принципы и нормы международного права // Вестник ВАС РФ. 2004. № 3, и др.
• [13] См.: Пункт 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 № 8"О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерациипри осуществлении правосудия".
• [14] Администрация г. Екатеринбурга обратилась в арбитражный суд с искомк Екатеринбургскому муниципальному унитарному предприятию «Г.» и ЗАО «К."о возложении на ответчиков обязанности демонтировать волоконно-оптическиелинии связи, принадлежащие обществу и размещенные на опорах наружногоосвещения, расположенных в г. Екатеринбурге по 327 адресам. При подготовке дела к судебному разбирательству в суд поступило ходатайствоответчиков о приостановлении производства по делу в связи с их обращениемв Конституционный Суд РФ с заявлением о проверке на предмет соответствияКонституции РФ ст. 6 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи», которая подлежит применению по данному делу. К ходатайству приложенасправка о том, что их заявление находится на предварительном изучениив Конституционном Суде РФ. Как должен поступить суд?