Правовое обеспечение системы государственной гражданской службы в Российской Федерации

Процесс организационного оформления института государственной службы в современной России получил свое правовое закрепление в Конституции РФ (1993), в федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.2003 № 58-ФЗ, «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ, в федеральных законах, регулирующих военную и правоохранительную службу, а также в законах субъектов РФ.

В Конституции РФ термин «государственная служба» встречается, во-первых, в ст. 32, посвященной основному политическому праву граждан: участвовать в управлении делами государства. В соответствии с ч. 4 ст. 32 граждане России имеют равный доступ к государственной службе^[1]. Принцип равного доступа к государственной службе означает равное право граждан на занятие любой должности государственной службы в соответствии со своими навыками, умениями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации. При приеме на государственную службу не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости от расы, национальности, языка, пола, социального происхождения, имущественного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и профессиональным союзам, а равно и других обстоятельств для граждан, профессиональная подготовленность которых отвечает требованиям по соответствующей должности.

На гражданскую государственную службу могут быть приняты граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком и соответствующие квалификационным требованиям по должностям государственной службы. При поступлении на государственную гражданскую службу заключается контракт между гражданином и представителем нанимателя (т. е. руководителем государственного органа или его представителем). Контракты заключаются на неопределенный срок либо на срок от одного до пяти лет. Большинство карьерных чиновников имеют контракт на неопределенный срок.

Статья 71 (п. «г» и «т») относит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов всех трех ветвей государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной, порядок их организации, деятельности и формирования, а также федеральную государственную службу.

В государстве с федеративным устройством вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами приобретают значение первостепенной важности. Статья 71 Конституции РФ федеральную государственную службу отнесла к исключительному ведению Российской Федерации.

Долгое время дискуссионным оставался вопрос: в чьем ведении находится государственная служба субъектов Российской Федерации. Точку в многолетнем споре поставил Федеральный закон от 20 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

Система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу, а также военную и государственную службу иных видов. Военная и государственная служба иных видов — это виды федеральной государственной службы, а гражданская государственная служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация — в ведении субъекта РФ.

Под организацией государственной службы понимают: систему должностей государственной службы, в том числе их распределение по категориям и группам; квалификационные требования к государственным служащим; реестры должностей государственной службы; должностные (служебные) регламенты.

Определение государственной службы содержится в ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»:

«Государственная служба Российской Федерации — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

• 1) Российской Федерации;
• 2) федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
• 3) субъектов Российской Федерации;
• 4) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
• 5) лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

6) лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации".

Законодательство РФ позволяет определить ряд особенностей государственной гражданской службы. Во-первых, это служебная деятельность в органах государственного управления. Следовательно, государственной службой не является работа в государственных учреждениях, находящихся в собственности государства и финансируемых из государственного бюджета. Во-вторых, наряду с государственной гражданской службой в Российской Федерации выделена категория лиц, замещающих государственные должности. К ним относятся должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, соответствующими правовыми актами субъектов Федерации. Таким образом, например, должность федерального министра, депутата Государственной Думы и целый ряд других не относятся к статусу государственной гражданской службы, и их деятельность регулируется специальными нормативными правовыми актами.

Государственная гражданская служба Российской Федерации относится к одним из наиболее значимых институтов государственной власти и управления. По своему положению в структуре государственной власти, государственным и общественным функциям государственная гражданская служба является связующим звеном в отношениях государства и общества. Проблемы государственного развития, эффективности государственной власти, ее приближенности к интересам общества непосредственно зависят от состояния и степени институционального развития государственной гражданской службы.

Государственная гражданская служба реализует потребности общества в управлении, оказывает влияние на политический процесс в основном опосредованно — через участие в политическом процессе самих государственных служащих — членов общества и граждан государства. Поведение такой большой социальной группы имеет большое общественное значение — в соотнесении с властными возможностями госслужащих и потенциями формирования у них корпоративного поведения это имеет стратегическое значение для российского общества и государства.

Каждое государство, используя свое легитимное исключительное право на правовую деятельность, формирует нормы права, определяющие государственную службу. Социальная природа государственной службы зависит от формы государственного устройства, т. е. от формы правления, от типа политической системы, от характера отношений между центром и составными частями и от других факторов.

Когда граждане встречают непонимание, нежелание или невозможность со стороны государственных служащих решения их проблем, они напрямую это связывают с позицией государства в целом. Происходит отождествление органа государственной власти и государственного аппарата.

Государственные служащие, оставаясь гражданами РФ, обладают всей полнотой конституционных прав и свобод, гарантированных жителям страны. Вместе с тем на них распространяются запреты и ограничения, связанные с их профессиональным видом деятельности.

Так, согласно ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» существуют следующие запреты, связанные с гражданской службой: участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; осуществление предпринимательской деятельности; приобретение в случаях, установленных федеральным законом, ценных бумаг, по которым может быть получен доход; получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения); использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средств материально-технического и иного обеспечения, другого государственного имущества, а также передача их другим лицам; разглашение или использование в целях, не связанных с гражданской службой, сведений, отнесенных в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебной информации, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; создание в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствование созданию указанных структур; вхождение в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации, и др.

Для обеспечения правовой и социальной защищенности, повышения мотивации эффективного исполнения должностных обязанностей и в порядке компенсации ограничений для государственных служащих устанавливаются государственные социальные гарантии. Гарантии призваны быть своеобразной основой, способствующей устойчивому развитию этого института.

Социальная деятельность персонала органов государственной службы, его социально-профессиональные роли в первую очередь определяются должностями государственной службы. Совокупность должностей государственной службы, как система институциональных ролей, в первом приближении образует каркас государственной службы как социальной организации.

Под конкретные должности устанавливаются квалификационные требования, выделяются материально-технические ресурсы для функционирования и финансовое обеспечение для лиц, замещающих должности государственной службы. Профессиональная служебная деятельность граждан осуществляется в соответствии с неотъемлемой частью должности — должностным регламентом.

Должности государственной службы распределяются по категориям и группам. Каждой группе должностей соответствуют классные чины и квалификационные требования. Приведем таблицы должностей по категориям гражданской государственной службы (табл. 4.2, 4.3, 4.4, 4.5).

Таблица 4.2

Должности гражданской государственной службы. Категория «Руководители»

Эта категория исполняет свои социальные роли в целях реализации компетенции руководимого ими государственного органа или его структурного подразделения.

Примеры возможных видов деятельности этой категории государственных служащих: принятие государственных управленческих решений, а также их подготовка; проведение совещаний; выдача указаний и поручений; принятие решений о поощрениях и наказаниях подчиненных государственных гражданских служащих; распределение обязанностей; контроль; прием граждан и т. д.

Лица, находящиеся на должностях категории «помощники», занимаются непосредственным обеспечением исполнения полномочий лицами, занимающими руководящие должности в системе государственной гражданской службы. Например, помощники участвуют в подготовке и проведении официальных мероприятий: приемов, визитов, поездок; осуществляют контроль за ходом выполнения поручения руководителя; занимаются информационно-аналитической деятельностью.

Должности гражданской государственной службы.

Категория «Помощники»

Должности специалистов учреждаются для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаются без ограничения срока полномочий.

Это, как правило, самая многочисленная по штатному составу категория должностей государственной гражданской службы в государственных органах. Сюда могут быть отнесены должности специалистаэксперта, референта, консультанта, главного специалиста, ведущего специалиста и т. д.

Виды их профессиональной деятельности весьма разнообразны и зависят от специфики деятельности конкретного государственного органа.

Таблица 4.4

Должности гражданской государственной службы.

Категория «Специалисты»

Социальные роли обеспечивающих специалистов связаны с организационным, информационным, документационным, финансовоэкономическим, хозяйственным и иным обеспечением деятельности государственных органов. Должности этой категории замещаются без ограничения срока полномочий.

Таблица 4.5

Должности гражданской государственной службы. Категория «Обеспечивающие

специалисты"

Для поощрения желательного поведения и сдерживания отклоняющегося поведения участников социального института государственной гражданской службы предусмотрены поощрения и дисциплинарные взыскания.

Например, за безупречную и эффективную гражданскую службу возможно: объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения, награждение почетной грамотой с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка, выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет и др.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение по собственной вине гражданским служащим возложенных на него должностных обязанностей к нему могут быть применены дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы. За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Нормы гл. 10 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» регулируют вопросы оплаты профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. В состав денежного содержания, как основного средства материального обеспечения и стимулирования результатов профессиональной деятельности гражданского служащего, включаются:

• а) оклад месячного денежного содержания (т. е. совокупность должностного оклада и оклада за классный чин);
• б) ежемесячная надбавка к окладу денежного содержания за выслугу лет на гражданской службе (от 10 до 30%);
• в) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы (до 200% должностного оклада);
• г) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;
• д) премии по результатам профессиональной служебной деятельности гражданского служащего;
• е) премии за выполнение особо важного и сложного задания. Кроме того, предусмотрена единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих.

Помимо этого по отдельным должностям гражданской службы может быть установлен особый порядок оплаты труда гражданских служащих, когда она ставится в зависимость от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте. Перечень должностей, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда, а также непосредственно порядок установления оплаты труда, утверждаются соответственно Президентом РФ по представлению Правительства РФ и законодательными актами субъектов Федерации.

Приведенные выше таблицы должностей гражданской государственной службы призваны показать, что при замещении определенной должности гражданин Российской Федерации включается в своеобразную иерархическую систему-лестницу государственной службы.

Для занятия определенной ступеньки необходимо соответствовать четко заданным квалификационным требованиям, а профессиональная деятельность на конкретной должности государственной гражданской службы определяется рамками должностного регламента. При профессиональном развитии возможен служебный рост, т. е. перемещение вверх по карьерной лестнице. Уровень профессионализма в группах должностей отражает классный чин.

Система должностей государственной службы, закрепленная в федеральных законах и Указе Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы», предусматривает однолинейную иерархию государственных служащих, выстроенную по критерию замещаемой должности и принадлежности к категории.

Важную роль в оценке состояния внутренней социальной среды государственной службы играют аттестация персонала органов государственной власти (один раз в три года) и квалификационный экзамен (для отдельных категорий гражданских служащих) — по мере необходимости, но не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года. Положение о проведении аттестации гражданских служащих и Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена гражданским служащим и оценке его знаний, навыков и умений (профессионального уровня) утверждаются Указом Президента РФ.

Главная цель аттестации государственных служащих состоит в том, чтобы содействовать выявлению общего кадрового потенциала и обеспечить оптимальное функциональное предназначение органов государственного управления. Аттестация государственных служащих — это их юридическая обязанность проходить в установленной организационно-правовой форме периодическую проверку своих профессиональных, деловых и нравственных качеств. Аттестацию организует администрация соответствующего государственного органа в целях совершенствования деятельности аппарата государственного органа, улучшения подбора и расстановки кадров, стимулирования их профессиональной компетенции и повышения ответственности за результаты принимаемых решений, развития инициативы и творческой активности. Такое понимание аттестации выводит ее на уровень важного механизма кадровой политики.

• [1] В дальнейшем принцип равного доступа граждан к государственной службе былповторен в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы РоссийскойФедерации» и в ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».