Способы организации контроля законности деятельности государственных служащих

Среди способов организации контроля за законностью деятельности государственных служащих можно назвать, во-первых, те, которые являются внутриорганизационными (например, непосредственные отношения государственного служащего и его начальника: отчеты о результатах работы, представление декларации о доходах и т. д.), и, во-вторых, те, которые требуют институционального закрепления (это вся система правоохранительных и правообеспечивающих органов: контроль, надзор, следствие, суды, тюрьмы).

Стоит напомнить справедливое замечание Мольтке, который понимал, что на свете существуют естественные законы, перед которыми приказы военачальников ничего не стоят, и что «вся сила приказов военачальников определяется исключительно соответствием этих приказов естественным законам». Но совершенно верное суждение Мольтке не отрицает и организации правильной системы контроля за соблюдением законности.

Способы контроля можно разделить на государственные и общественные. Государственные характерны для самой сути государства, они отражают причины, вызвавшие возникновение государства вообще, т. е. изъятые из личной воли связанных с ним лиц. Общественные формы контроля за государственным аппаратом представляют собой чаще всего деятельность различных объединений граждан, когда определяющим качеством такого контроля является заинтересованная воля членов данной, чаще всего лоббистской, группировки. Такие формы контроля особенно пропагандировались, когда коммунистическая идеология предполагала отмирание государства и переход всех его функций в непосредственное ведение общественности. Отдаленным пережитком общественных форм контроля в некоммунистическом обществе являются теории гражданского общества, якобы забирающего себе государственные функции. В Российской Федерации этот процесс ликвидации или подмены государства связан с пропагандой самоуправляемых организаций, в законодательной форме он закреплен в документах, принятых в период административной реформы Путина — Фрадкова 2003—2004 гг.1 Государственные формы контроля деятельности государственного служащего включают внутриведомственный контроль по подчиненности; надведомственный контроль со стороны специально созданных государством органов контроля — прокуратуры, суда, иных специализированных органов; парламентский контроль, судебный надзор. Одним из технических приемов контроля над аппаратом в западных странах выступают суды административной юстиции. Советская система ответственности включала в себя и такой метод, как отзыв депутата, но в перестроечное время он был отменен.

Один из основных правовых приемов ограничения коррумпированности государственного аппарата — правило о несовместимости мандата депутата с государственной должностью. Ранее в ч. 2 ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» содержался запрет государственному служащему быть депутатом законодательных (представительных) органов субъектов РФ, органов местного самоуправления. В последующем в соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона от 7 мая 2002 г. № 47-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» «установлено, что в течение срока своих полномочий депутат, в частности, не может замещать государственные должности федеральной государственной службы, если иное не предусмотрено федеральным законом. История знает и противоположные по сути предписания. Так, в 1921 г. ЦК РКП (б) принял циркуляр, устанавливавший судебную неприкосновенность коммунистов — члены партии могли быть привлечены к судебной ответственности только с санкции местных партийных комитетов. Соответственно, лишение членства в партии также в определенной мере было важным условием, ограничивавшим свободу действия государственного служащего.

Президент РФ. Главным должностным лицом, осуществляющим контроль режима законности, выступает Президент РФ, так как он является по должности главным координатором деятельности всех государственных органов и государственной службы в целом.

Парламентский контроль. Парламент имеет такие рычаги воздействия на качество работы государственного аппарата, как Счетная палата РФ, депутатский запрос, парламентский запрос. Но некоторые государственные должностные лица просто не являются по приглашению Государственной Думы на ее заседание, игнорируют государственный орган. Например, Председатель Правительства РФ М. М. Касьянов в 2001 г. не явился на заседание Государственной Думы даже тогда, когда там слушался вопрос о выражении недоверия Правительству.

Беспомощность Государственной Думы по вопросу применения ответственности проявилась и при обсуждении 9 сентября 2003 г. в Государственной Думе постановления об отчете Счетной палаты РФ. Речь шла о реализации и об использовании природного сырьевого компонента низкообогащенного урана как в рамках Соглашения между Правительством РФ и Правительством США от 18 февраля 1993 г. «Об использовании высокообогащенного урана, извлеченного из ядерного оружия», так и по контрактам на реализацию природного сырьевого компонента низкообогащенного урана, не связанным с Соглашением. По соглашению российский обогащенный уран хранится на территории США с 1993 г. Минатом не представил Счетной палате документы, подтверждающие обязательства Правительства США по сохранению и возврату складских запасов урана, а также по натуральной или финансовой компенсации в случае их расходования. Данный пример является иллюстрацией того, что Государственная Дума не может в реальности применить ответственность к лицам, которых считает виновными в преступлениях.

Интересные положения об ответственности парламентариев содержит закон Московской области от 2 ноября 2005 г. № 230/2005;03 «О Правительстве Московской области» :

" Члены Правительства Московской области, являющиеся руководителями исполнительных органов государственной власти Московской области, назначение которых на должность было согласовано Московской областной Думой, немедленно освобождаются от должности в случае выражения им недоверия Московской областной Думой (п. 6). В случае же обращения Московской областной Думы к губернатору Московской области с предложением о рассмотрении вопроса о соответствии должностного лица, замещающего должность первого заместителя Председателя Правительства Московской области, первого заместителя Председателя Правительства Московской области — министра Правительства Московской области, заместителя Председателя Правительства Московской области, заместителя Председателя Правительства Московской области — министра Правительства Московской области, заместителя Председателя Правительства Московской области — руководителя аппарата Правительства Московской области, министра Правительства Московской области, занимаемой должности Губернатор Московской области обязан в месячный срок принять решение и известить об этом Московскую областную Думу" (п. 7).

Не лучше обстоит дело и с контролем со стороны третьей (судебной) ветви власти.

Очень сложную схему организации уголовной ответственности государственных должностных лиц предусматривал УПК РФ, п. 2 ч. 1 ст. 448 которого, в частности, определял суд полномочным органом возбуждения уголовного дела в отношении Генерального прокурора РФ. Это неправильно, поскольку данная статья возлагала на суд не свойственную ему функцию обвинения. В дальнейшем редакция этого пункта была изменена. Однако КоАП РФ проявляет тенденцию к расширению числа составов, по которым решение об административном наказании принимает мировой судья, тем самым подменяя обычную активную администрацию.

Прокуратура и суд в качестве инструментов контроля режима законности наделены правом, в частности, вызова соответствующих должностных лиц для дачи показаний.

При выявлении случаев нарушения законности суд вправе вынести частное определение и направить его в соответствующие организации или соответствующим должностным лицам, которые обязаны в течение месяца сообщить о принятых ими мерах (ч. 1 ст. 226 ГПК РФ).

Внутриведомственный и подведомственный контроль. Государственный надзор и вневедомственный контроль за соблюдением законодательства РФ о государственной гражданской службе РФ в соответствии со ст. 67 Закона № 79-ФЗ обязаны осуществлять специально уполномоченные государственные органы, определяемые федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Обычно власть в силу своего классового самосознания не слишком беспокоит своих верных исполнителей, государственных служащих, и создает для них условия некоей недосягаемости, стабильности. Но до определенных пределов. Когда напряжение от бестолковой деятельности доверенного лица в государственном аппарате превышает некоторую величину, применяется ряд аппаратных методов воздействия.

Одним из самых простых способов является формирование контрольных каналов «обратной связи» субъектов государственной власти с населением. Представляется, что таким образом должна быть обеспечена прозрачность действий от имени государства его представителей, в частности, в органах управления открытых акционерных обществ, однако их отчеты не публикуются.

Обязанность государственного служащего предоставлять сведения о доходах и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, регулируется п. 9 ч. 1 ст. 15 Закона № 79-ФЗ. Государственный гражданский служащий обязан представлять в установленном порядке сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера. Эти поступающие представителю нанимателя сведения являются сведениями конфиденциального характера, если не составляют государственную тайну (ч. 2 ст. 20 указанного Закона). Служебный характер такой информации не позволяет реализовать потенциал данного инструмента воздействия на служащих, так как не обеспечивает обществу возможности участвовать в данном виде контроля. В печати публикуются декларации только некоторых должностных лиц государства.

И наконец, еще один обычно забываемый способ контроля народа за деятельностью государственных служащих — обязательная сдача в государственные архивы служебных материалов. Поскольку государственная служба — публичная, общественная, то все образующиеся вследствие деятельности государственных служащих материалы—документы, вещественные проявления и т. д. — представляют собой свидетельства деятельности государства и обязаны сохраняться как государственное имущество, обладающие иммунитетом. Сдача всех документов в государственный архив кроме всего прочего становится зачастую и единственной возможностью соблюсти права человека, когда он разыскивает своих родственников, уточняет стаж работы для установления пенсии, во исполнение своего права требует предоставления сведений о себе, накопленных в государственных органах, и т. п.

Иные юрисдикционные способы контроля. Административное право знает три основных и массу вспомогательных организационных способов контроля режима законности в деятельности государственных органов и их должностных лиц. Эти формы вполне согласуются с тремя основными способами организации защиты прав граждан от действий администрации, должностных лиц государства, когда эти действия совершены, по мнению гражданина, с превышением власти или с нарушением его прав:

• а) административный;
• б) судебный;
• в) административная юстиция.

В схематичном виде формы организации контроля за законностью деятельности государственного гражданского служащего представлены на рис. 5.

Рис. 5. Формы организации контроля деятельности государственных служащих: 1 — административный контроль; 2 — судебный контроль, 3 — административная юстиция.

Наиболее действенным и естественным способом контроля за качеством выполнения гражданским служащим его обязанностей в рамках административного способа охраны прав граждан является постоянное и непосредственное наблюдение его непосредственного начальника. Характерные черты контроля законности деятельности гражданского служащего в порядке подчиненности — непосредственная связь и взаимозависимость начальника и подчиненного. Этим обусловлен и уровень требовательности к законности действий подчиненного гражданского служащего.

В зарубежных странах существует масса иных, вспомогательных способов контроля законности действий администрации, которые требуют специфического изучения. К ним относятся: посредничество, например в странах Азии и Африки (в странах Южной Азии оно заключается в поиске патрона для разрешения конфликта); ампаро в странах Латинской Америки, обращение к церковному суду в странах Арабского Востока, Израиле; институт омбудсмена или его аналоги в странах Скандинавии, Латинской Америки; колдовство в странах Африки южнее Сахары; обращение к правящей партии в странах социалистической ориентации (Китай, Вьетнам, Куба, КНДР, Конго и т. д.); специальные суды при международных организациях и многие другие. Сравним некоторые из них по основным признакам процедуры для выяснения их качеств и приемлемости (табл. 3).

Таблица 3. Способы контроля законности деятельности государственных служащих

Сравнение показывает, что суды административной юстиции, в частности дисциплинарные суды как их разновидность, — эффективный способ участия граждан в контроле за качеством государственной службы. Гражданин гораздо последовательнее прокуратуры или других служащих государства, по должности участвующих в судебных заседаниях, выступает в защиту своих интересов и интересов общества, он инициативен и бескомпромиссен. Поэтому суды административной юстиции по вопросам государственной службы необходимы, они являются четвертым постулатом теории правового государства. Объявление Российской Федерации правовым государством только в Конституции РФ искажает теорию правового государства, так как без административной юстиции правовое государство не существует, а в РФ таких судов нет.

Сам государственный служащий также вправе обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой. К таким спорам ст. 69 Закона № 79-ФЗ в настоящее время относит разногласия по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта. Ранее ч. 2 ст. 9 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» в число таких спорных вопросов включала проведение квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержание выданных характеристик, прием на государственную службу, ее прохождение, реализацию прав государственного служащего, переводы на другую государственную должность государственной службы, дисциплинарную ответственность государственного служащего, несоблюдение гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего, увольнение с государственной службы. Для реализации данного положения Закона требовался специальный дисциплинарный суд — одна из разновидностей судов административной юстиции. В настоящее время эти функции в соответствии со ст. 70 Закона № 79-ФЗ обязаны выполнять комиссии государственного органа по служебным спорам и суд общей юрисдикции.

Предложение сократить число специальных органов, уполномоченных разрешать вопросы о применении административной ответственности должностных лиц, выдвигает М. В. Ермоленко. Автор полагает, что при таком разнообразии уполномоченных органов административная практика не может быть единообразной, а это подрывает режим законности, так как применение правовой нормы в разных ситуациях зависит от усмотрения конкретного ведомства и его должностных лиц. Разная правоприменительная практика ведет к отрицанию права как единых требований, обращенных к разным лицам.

В целом судебная практика по делам, связанным с обращениями государственных служащих для защиты своих прав, невелика. Например, в г. Рязани суд рассматривает в среднем одно-два таких дела в течение года.

Основным документом для защиты прав гражданина при их нарушении административными властями до сих пор считается мало востребованный гражданами Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866−1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Согласно ст. 6 этого Закона на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений).

Интересное предложение о создании своеобразного органа административной юстиции вносит Я. И. Кузьминов: «Процедура изгнания с государственной службы и лишения чина (звания) должна быть изъята из рук начальства и передана специальным судам чести, состоящим из отставных чиновников, назначаемых пожизненно. Исполнительная власть по своему произволу может не использовать неугодного чиновника, но не уволить его с госслужбы». Похожими государственными органами, с деятельностью которых связана ответственность государственных служащих, являются квалификационные коллегии судей, Положение о которых утверждено Высшей квалификационной коллегией судей РФ 15 июля 2002 г. на основании ст. 14 Федерального закона от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации». Оно распространяется на деятельность всех квалификационных коллегий судей.

Общественный контроль. Некоторые ученые предлагают наряду с государственной формой организации контроля применять и общественную (например, партийный контроль). В коммунистической системе мышления такое участие общественности символизирует переход человечества от государственной к коммунистической, негосударственной форме организации общественных связей. Другие сторонники внедрения этого способа организации контроля за деятельностью администрации видят в нем торжество «гражданского общества» как некоего конкурента государства в области контроля за законностью деятельности государственного аппарата. На самом деле это рецидив коммунистического мышления, подрывной вариант замены государства какими-то другими формами, вплоть до мафиозных группировок.

Федеральная программа «Реформирование государственной службы РФ (2003—2005 годы)» ожидала от ее выполнения «создание условий для открытости и подконтрольности деятельности аппаратов государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу». Обеспечение открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю провозглашено одной из задач Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009—2013 годы)», утв. Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261. Такая позиция не может быть принята юристами. Реальный субъект права, перед которым государственный служащий отвечает, подменяется неопределенным субъектом — гражданским обществом. На самом деле единственным субъектом требований к государственному служащему со стороны пресловутого гражданского общества является гражданин. Именно он и никто иной имеет право предъявить в суде иск к государственному должностному лицу за его действия или бездействие. Безответственная и лоббирующая свой узкий интерес группировка под узурпированным названием «общественность» способностью качественно оценить уровень служебного поведения государственного служащего обладать не может. Это приводит к размыванию власти. Только компетентный, а потому и квалифицированный начальник должен контролировать своих служащих. Пропагандируемое А. А. Гришковцом привлечение института гражданского общества к контролю за деятельностью государственного служащего, по сути, является маскировкой отсутствия надлежащего служебного, действительного государственного контроля.

Сама многочисленность контролирующих организаций говорит об их неэффективности, а может быть — и об умысле на дезорганизацию государственного аппарата.