Государственная социальная политика

Российская Федерация в соответствии с Конституцией является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В качестве критериев для оценки степени социальности государства выступают: соблюдение права на свободу человека; гарантии в проведении государством последовательной социальной политики, ориентированной на реально возможные инвестиции «в человека»; обеспечение стандартов достойной жизни для большинства граждан; адресная поддержка наиболее уязвимых групп населения; гарантия создания благоприятных условий для реального участия граждан в выработке и социальной экспертизе управленческих решений на всех уровнях власти; соблюдение прав и гарантий, признающих и реализующих систему социального партнерства в качестве основного механизма достижения общественного согласия; гарантии социальной ответственности; соблюдение прав и гарантии, ориентированные на укрепление семьи, духовное, культурное, нравственное развитие граждан, на бережное отношение к наследию предков и преемственность поколений, сохранение самобытности национальных и исторических традиций.

Государственная социальная политика — целенаправленная деятельность государства по управлению общественными процессами и отношениями в социально-культурной сфере. Она должна быть соотнесена с конкретно-историческими обстоятельствами, подкреплена финансовыми ресурсами и рассчитана на определенные этапные социальные результаты. Принципами государственной политики в социальной сфере являются: экономическая свобода человека и признание права предпринимателей, лиц наемного труда и их профсоюзов на тарифную автономию на основе социального партнерства; доверие к регулирующей роли рынка; ответственность государства «за игру» рыночных сил, выработку законодательства, создание соответствующих условий для упорядочения течения экономической и социальной жизни; социальная справедливость и социальная солидарность общества; тендерное равенство; участие граждан в государственном управлении, общественной и государственной жизни. Социальная политика реализуется государством в основных сферах социальных отношений: оплата, охрана, рынок труда, занятость и безработица; регулирование доходов населения; демография, семья, материнство и детство, молодежь; социальная защита; пенсионное обеспечение; социальное обслуживание; социальное страхование; образование, профессиональная переподготовка, повышение квалификации; наука; здравоохранение; обеспечение жильем, коммунальными и бытовыми услугами; культура; физическая культура, спорт, туризм; экологическая безопасность; защита социальных прав всех категорий граждан. Соответственно этим сферам выделяют направления социальной политики.

В основе типизации социальной политики лежат типы состояний общественной системы, соответственно выделяют:

• 1) социальную политику в социально устойчивых обществах;
• 2) социальную политику в обществах, находящихся в системных кризисах; 3) социальную политику в обществах, находящихся в состоянии деформации; 4) социальную политику переходного периода. Мировой опыт государственного управления фиксирует две модели реализации социальной политики: 1) сакрально-патерналистская, характеризуется полной ответственностью государства за все, что связано с социальной сферой, абсолютное исключение форм участия граждан; 2) либеральная, представленная тремя вариантами — социал-демократическим, корпоративным, собственно либеральным.

Социальная политика характеризуется множественностью целей и функций. Инструменты государственной социальной политики — социальное законодательство; система государственных социальных стандартов (социальные нормативы и нормы). Методами разработки и реализации социальной политики являются социальное целеполагание, социальное прогнозирование, социальное программирование. Социальное целеполагание — разработка и закрепление в практике государственного управления целевых социальных ориентиров. По сути, это формирование показателей намеченного развития социальной сферы государства на определенный период. Результат социального целеполагания на долгосрочную перспективу — долгосрочная стратегия социального развития. В среднесрочной перспективе — это разработка целевых социальных нормативов дохода и потребления (уровень оплаты труда, размер прожиточного минимума, обеспеченность граждан жильем и т. д.); в краткосрочной перспективе — это разработка экономически подкрепленного, гарантируемого государством уровня социального продвижения. Социальное прогнозирование — деятельность государства по разработке прогнозов социально-экономического развития страны. Прогнозируются демографическая ситуация (уровень рождаемости, смертности, численность и половозрастная структура населения и т. д.), состояние миграционных процессов, уровень безработицы, среднедушевого дохода и пр. Экономическое и социальное прогнозирование тесно взаимосвязаны. Социальное прогнозирование может быть отраслевым (здравоохранение, демография, культура), территориальным (федеральный и региональным уровень). Продуктом деятельности государства по социальному планированию являются минимальные государственные социальные стандарты, плановые показатели отраслевого развития (с обязательным экономическим обоснованием). Основа государственного социального планирования — социальное программирование — выражается в разработке государственных целевых программ, например, «Культура России», «Старшее поколение», «Преодоление последствий радиационных аварий» и т. д.

Важнейшим механизмом реализации государственной социальной политики является социальная защита, понимаемая в российском правовом поле как совокупность гарантированных государством мер, направленных на минимизацию влияния факторов, снижающих качество жизни граждан. Это защита и от возможных нарушений прав, свобод личности, и от административного произвола, и от преступных посягательств на жизнь, здоровье, собственность, честь и достоинство человека, других вредоносных факторов. Согласно определению Международной организации труда социальная зашита как комплекс мер включает: 1) стимулирование стабильной, оплачиваемой трудовой деятельности; 2) предотвращение и компенсацию части доходов в случае возникновения основных социальных рисков посредством социального страхования; 3) предоставление социальной помощи уязвимым группам населения, не являющимся участниками системы социального страхования; 4) доступ граждан к основным правам и услугам, таким как образование, медицинская помощь. Мировой опыт свидетельствует, что наиболее эффективные и комплексные системы социальной защиты включают в себя: обязательное социальное страхование, социальную помощь, пенсионное обеспечение, систему государственных пособий. Основным источником финансирования и общим регулятором системы социальной защиты является государство.

Государственная региональная политика является методологически наименее разработанным направлением государственной политики России. Принцип размещения производительных сил, исходя из политических и экономических интересов государства, как основа региональной политики СССР был забыт при смене парадигмы развития России. В условиях экономического кризиса 1990;х гг. государство практически не уделяло внимания развитию социально-экономических отношений между регионами. Государственная политика в этой сфере регулируется «Основными положениями региональной политики в Российской Федерации», утвержденными Указом Президента РФ 3 июня 1996 г. № 803. В развитие этого правового акта были приняты федеральные законы о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». На протяжении многих лет в отсутствие единой концепции территориального (пространственною) развития страны это направление являлось элементом различных программных документов. В современных условиях актуальна разработка и принятие единого правового акта, регламентирующего содержание региональной политики России и отвечающего требованиям сегодняшнего дня.

Бюджетное выравнивание, более 10 лет являющееся генеральным направлением региональной политики, усугубило социально-экономическую дифференциацию регионов. Минрегионом России предпринимались попытки разработать альтернативную, адаптированную к российским условиям модель региональной политики. В частности, в 2005 г. Министерство выносило на заседание Правительства РФ «Концепцию стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации», основанную на принципе поляризованного развития. Суть Концепции сводилась к концентрации (мобилизации) ресурсов государства и региона в тех точках, где, как ожидается, они принесут наибольшую отдачу. На территории России предлагалось выделить несколько опорных регионов («полюса роста», «локомотивы роста»), исходя из следующих критериев: 1) в регионе наблюдается устойчивая тенденция к росту пассажиреи грузопотока; 2) наличие в регионе научно-образовательного центра мирового или федерального значения; 3) в данном регионе (городской агломерации) сформирована стратегическая инициатива, имеющая значение для всей страны; 4) данный регион должен иметь высокий научно-технический, интеллектуальный, кадровый и социально-экономический потенциал; 5) регион уже осуществляет весомый вклад в прирост ВВП страны; 6) в данном регионе существует или может сложиться стратегическое партнерство власти, гражданского общества и бизнеса; 7) в перспективе 10—12 лет данный регион может стать «девелопером» для соседних территорий. Указанным критериям удовлетворяли регионы-доноры, государственный вклад в развитие которых усугубил бы уже имеющийся разрыв темпов социально-экономического развития субъектов РФ. Концепция региональной политики на основе модели поляризованного развития была признана неперспективной, что предопределило дальнейшие разработки.

В соответствии с п. 1.1 разд. I выписки из протокола оперативного совещания Совета безопасности РФ от 15 сентября 2008 г., утвержденной Президентом РФ 27 сентября 2008 г., Минрегионом России разработана Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации до 2020 г. Под региональной политикой в Российской Федерации предлагается понимать законодательно оформленную систему правовых, финансово-экономических и организационных мер, определяющих деятельность федеральных органов государственной власти, их территориальных органов, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, направленную на достижение целей и решение задач политического, экономического и социального развития регионов в соответствии с основными направлениями внутренней и внешней политики России. Цель региональной политики заключается в обеспечении сбалансированного социально-экономического развития субъектов РФ, сокращении уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни. К задачам региональной политики отнесены: 1) преодоление инфраструктурных и институциональных ограничений; 2) создание равных возможностей граждан России в реализации своих социальных и экономических прав и содействие развитию человеческого потенциала; 3) проведение целенаправленной работы по развитию федеративных отношений; 4) реформирование систем государственного управления и местного самоуправления. При этом и цели, и задачи новой Концепции вписываются в регламентированные «Основными положениями региональной политики в Российской Федерации» от 3 июня 1996 г.

Минрегионом России сформулированы следующие проблемы в сфере региональной политики: неэффективное исполнение полномочий федеральными и региональными органами государственной власти (решение — оптимизация процесса разграничения полномочий); неэффективная координация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, направленной на комплексное социально-экономическое развитие регионов; финансово-экономическая необеспеченность выполнения полномочий местного самоуправления; отсутствие целостной системы стратегического планирования развития общественной инфраструктуры; низкая эффективность инструментов бюджетного федерализма; отсутствие механизмов ответственности региональных и местных органов власти за эффективное использование средств финансовой помощи территориям — получателям трансфертов; низкая степень мотивации органов власти регионов и муниципалитетов к развитию собственного налогового потенциала.

Достоинством рассматриваемой Концепции является использование системы стратегического планирования посредством разработки и реализации согласованных концепций, доктрин, стратегий, программ и проектов (планов) развития территорий. Деятельность органов власти всех уровней должна обеспечивать формирование зон опережающего экономического роста в каждом субъекте РФ. На территориях таких зон будут создаваться перспективные территориально-производственные кластеры и единые технологические цепочки для производства продукции с высокой добавленной стоимостью. Стратегии развития субъектов РФ, имеющих выраженную сырьевую ориентацию, для обеспечения диверсификации экономики должны быть связаны с внедрением производства высокотехнологичного оборудования для добычи и переработки сырья, конверсионной продукции, с расширением сферы 1Т-коммуникаций, логистики, инжиниринга, маркетинга. Для субъектов РФ, опирающихся на исторически сложившуюся индустриальную базу, предполагается государственная поддержка инвестиционных проектов развития региональной инфраструктуры.

Центрами инновационного экономического роста могут стать: 1) крупные городские агломерации с динамично развивающейся научно-инновационной, образовательной и культурной инфраструктурой, растущей деловой активностью и сервисной сферой; 2) территориально-производственные кластеры, ориентированные на высокотехнологичные производства в приоритетных отраслях российской экономики в урбанизированных регионах и на глубокую переработку сырья на ранее неосвоснныхтсрриториях;3)туристско-рекреационные зоны с высоким уровнем оказания услуг на территориях с уникальными природно-климатическими условиями, концентрацией объектов культурного наследия, потенциалом традиционной народной культуры регионов; 4) крупные транспортно-логистические узлы и производственные комплексы. В системе стратегического планирования социально-экономического развития страны актуальны стратегии развития федеральных округов, отдельных территорий, в том числе Арктической зоны. Фактором достижения успеха в реализации поставленных в рамках региональной политики целей является соподчиненность стратегий развития, разрабатываемых всеми уровнями власти: принятые на федеральном уровне программные документы развития федеральных округов и отраслей народного хозяйства — основа для подготовки программных документов на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. В регионах подготовка планов социально-экономического развития должна строиться с учетом обоснованных предложений органов местного самоуправления по размещению региональной инфраструктуры. Результатом такой работы станет синергетический эффект от сложения и взаимодополнения природно-ресурсного и производственного потенциалов российских территорий.