Комплексный анализ эффективности инвестиционной политики государства

Структура анализа инвестиционной политики государства

В Российской Федерации, несмотря на проведение усложненных для теоретического осмысления и практического участия компетентных сторон действия в области формирования разрозненных между собой совокупных агрегированных потоков накапливаемых российским обществом национальных финансов, пока, к сожалению, недостаточно развито новейшее направление макроэкономических исследований под названием «анализ политик». С этим во многом связано разноплановое употребление в российском законодательстве понятия «политика», препятствующее более прогрессивному саморазвитию российского общества, уже много лет требующее своей вычитки и унификации в профессиональной среде^[1].

Анализ лежит в основе обоснования приоритетов и оценки эффективности любого из направлений государственной политики. Анализ политики включает разработку целей (приоритетов) политики и механизм их реализации, выражающийся в использовании тех или иных методов государственного регулирования, наиболее эффективных для каждой конкретной ситуации. Достижение целей (приоритетов) постоянно проверяется с помощью системы мониторинга реализации политики на основе системы оценочных показателей (критериев эффективности политики), и в случае необходимости цели корректируются. В свою очередь, любая система государственного регулирования как механизм реализации целей политик включает: а) объект регулирования (например, транспортный или агропромышленный комплекс, регион и т. п.); б) субъекты регулирования — те институты, или те государственные органы, которые этим объектом управляют со стороны государства; в) правовое поле, которое формируется на основе сложившихся в данный момент теоретических представлений и характеризует систему государственного регулирования, но при этом не всегда работает — это, так сказать, формат государственного регулирования; ситуация де-юре; г) реальную практику государственного регулирования — и то, как реализуется законодательство, и негласные правила, которые действуют в данном правовом поле; д) инструменты государственного регулирования; е) критерии оценки эффективности функционирования той или иной системы государственного регулирования; ж) зоны ответственности за выполнение государственных решений.

Сказанное выше в полной мере относится и к анализу инвестиционной политики государства, являющейся частью финансовой политики (рис. 2.3).^[2]

Рис. 2.3. Инвестиционная политика как направление финансовой политики государства^1.

И сюда следует отнести и критерии оценки эффективности функционирования той или иной системы государственного регулирования.

Вопросы теории и практики

Многообразие определений инвестиционной политики в субъектах РФ

В Законе города Москвы от 07.10.2015 № 54 «Об инвестиционной политике города Москвы и государственной поддержке субъектов инвестиционной деятельности», включающем 11 статей, инвестиционная политика определена как «комплекс правовых, экономических, организационных и иных мер, направленных на привлечение инвестиций в экономику города Москвы, обеспечение производства конкурентоспособной продукции, создание благоприятных условий для субъектов инвестиционной деятельности» (п. 1 ч. 1 ст. 3).

В Законе Санкт-Петербурга от 30.07.1998 № 185—36 «О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Санкт-Петербурга», содержащем 14 статей, определение инвестиционной политики отсутствует, текст закона начинается с изложения принципов городской инвестиционной политики:

• — доброжелательности во взаимоотношениях с инвестором;
• — презумпции добросовестности инвесторов;
• — сбалансированности публичных и частных интересов;
• — открытости и доступности для всех инвесторов информации, необходимой для осуществления инвестиционной деятельности;
• — ясности и простоты инвестиционного процесса в Санкт-Петербурге;
• — равноправия инвесторов и унифицированности публичных процедур;
• — объективности и здравого экономического смысла в принимаемых решениях;
• — неизменности принятых решений;
• — взаимной ответственности Санкт-Петербурга и инвесторов" (ст. 1).

В Законе Московской области от 16.07.2010 № 96/2010;03 «Об инвестиционной политике органов государственной власти Московской области», состоящем из 18 статей, указано, что инвестиционная политика органов государственной власти Московской области — «система форм и методов стимулирования инвестиционной деятельности, применяемых органами государственной власти Московской области для развития инвестиционной деятельности на территории Московской области, обеспечения стабильности условий деятельности инвесторов, привлечения инвестиций для решения задач социально-экономического развития Московской области» (ст. 2).

Закон Хабаровского края от 23.11.2011 № 130 «О государственной инвестиционной политике в Хабаровском крае», представленный 23 статьями, определяет государственную инвестиционную политику в крае как «систему мер по созданию благоприятных условий для осуществления инвестиционной деятельности в крае, направленную на обеспечение стабильности условий деятельности субъектов инвестиционной деятельности, привлечение инвестиций для решения задач социально-экономического развития края» (ст. 2).

Закон Архангельской области от 24.09.2010 № 188—15−03 «О государственной политике Архангельской области в сфере инвестиционной деятельности», включающий 11 статей, установил, что инвестиционная политика Архангельской области — это «составная часть социально-экономической политики, проводимой органами государственной власти Архангельской области и направленной на осуществление капитальных вложений на территории Архангельской области и совершенствование их структуры в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития Архангельской области» (ст. 2).

Не содержит определения инвестиционной политики и Закон Брянской области от 09.06.2015 № 41−3 «Об инвестиционной деятельности в Брянской области», состоящий из 24 статей, устанавливая в то же время, что «инвестиционная политика в Брянской области основывается на системе приоритетов — определении стратегических направлений инвестиционного развития Брянской области, в рамках которых возможно обеспечить максимальную экономическую, бюджетную и социальную эффективность реализуемых в регионе инвестиционных проектов, в том числе за счет высокой производительности труда, энергетической эффективности, внедрения передовых технологий в целом» (ст. 4).

При многообразии определений инвестиционных политик регионов России в принятых региональных законах не указываются государственные органы, ответственные за ее реализацию, показатели, с помощью которых осуществляется ее мониторинг и измеряется ее эффективность, и ответственность (в случае неэффективной ее реализации).

В ряде российских регионов (в Калининградской области, Приморском крае, Тюменской области и др.) не стали принимать специальный закон по инвестиционной политике или поддержке инвестиционной деятельности в регионе.

Применительно к любому направлению экономической политики различают две группы инструментов: административные (лицензирование, сертификация, требования к регистрации, требования к представлению отчетности, установление фиксированных цен и т. п.) и экономические (налогообложение, влияние на ценообразование экономическими методами, регулирование кредитования и т. п.).

Инвестиционную политику составляют следующие элементы:

• • формы и методы мобилизации внутренних источников инвестиций;
• • формы и методы привлечения иностранных капиталов;
• • принципы, методы, каналы размещения привлеченных капиталов;
• • взаимосвязь инвестиционной политики со структурной политикой;
• • взаимосвязь инвестиционной политики со становлением рыночной инфраструктуры в стране;
• • взаимосвязь инвестиционной политики и денежно-кредитной политики Центрального банка;
• • взаимосвязь длительных инвестиций и краткосрочных вложений, инвестиционной политики и платежно-расчетного механизма в экономике.

Параметры эффективной инвестиционной политики в современной их трактовке на международном уровне представлены в Рамочной концепции ОЭСР в области инвестиций 2015 года, Рамочной концепции инвестиционной политики в целях устойчивого развития ЮНКТАД^[3], Принципах ответственного инвестирования ООН, Кодексе либерализации движения капиталов ОЭСР 2013 года, рекомендациях Всемирного банка и МВФ. В частности, в Рамочной концепции ОЭСР лучшие практики инвестиционной политики базируются на применении понятий «эффективность» и «производительность». В данном контексте делается акцент на механизмах оценки экономического эффекта реализации инвестиционных проектов, их окупаемости, а также согласования с целями экономического развития страны и ее участия в глобальных цепочках добавленной стоимости. Подчеркивается необходимость развития человеческого капитала как одного из ключевых факторов экономического роста при ориентации на реализацию модели «зеленого» роста, учета интересов широких слоев населения посредством вовлечения заинтересованных сторон (стейкхолдеров) в обсуждение, выработку и осуществление мер государственной инвестиционной политики, делается акцент на механизмах, позволяющих инвесторам и общественности четко отслеживать и контролировать деятельность государства, повышении прозрачности законодательства, применении действенных мер в правоприменительной практике в сфере инвестиционных отношений.

Потенциальные инвесторы, работая на свой страх и риск, — подчеркнуто в Рамочной концепции ОЭСР в области инвестиций, — постоянно проводят сравнение затрат по инвестиционным проектам и программам, перспективам ведения бизнеса в альтернативных расположениях. Они включают следующие затраты:

• — на капитал (долговые обязательства и выпуск акций);
• — труд (квалифицированный и низкой квалификации, скорректированный для производительности);
• — промежуточные вложения (местные и связанные с импортом);
• — инфраструктуру (транспорт, телекоммуникации, энергию и т. д.);
• — оформление прав на землю;
• — административные (соответствие действующим нормам права);
• — налогообложение;
• — коррупцию;
• — информацию и затраты на исследования^[4].

Как следует из большинства публикаций независимых экспертов, применительно к России в настоящее время следует говорить не о нехватке в стране капиталов, а о нерациональном их использовании, об их утечке из страны, замораживании сбережений в тезаврации иностранной валюты населением, отвлечении капиталов на финансирование бюджета, в результате чего образуется порочный круг сжатия налогооблагаемой базы, обескровливания производства и новых потребностей государства в заимствованиях на денежном рынке.

И очевидно, что на решение этих значимых проблем и должен, в свою очередь, быть нацелен выбор приоритетов будущей инвестиционной политики государства в России.

Инвестиционная политика в России — некоторые оценки международных

организаций

В Обзоре инвестиционной политики за 2006 г. эксперты ОЭСР характеризуют инвестиционную политику следующим образом:

• — для поддержки развития и диверсификации российской экономики необходимо увеличение международных инвестиций;
• — несмотря на достигнутый прогресс, уровень ограничений, распространяющихся на прямые иностранные инвестиции и оцененных в соответствии с методикой индекса ограничений ПИИ, остается выше среднего уровня ОЭСР;
• — недостаточная прозрачность политики остается серьезным препятствием на пути инвестиций^[5].

На сайте Всемирного банка представлен комментарий изменения места России в рейтинге Global Doing Business report (Ведение бизнеса) в 2017 г., измеряющем качество макроэкономической среды по 11 показателям, которые охватывают цикл ведения бизнеса, включая регистрацию предприятия, получение разных разрешительных документов, подключение к электросетям и, в случае возникновения проблемных ситуаций, вопросы, связанные с решением спорных контрактов и закрытием бизнеса. Уточнено, что в Докладе не рассматриваются распространенность взяток и коррупции, способность компаний получать доступ к рынкам, производительность компаний и их склонность к инновациям, качество рабочей силы, качество инфраструктуры (например, дорог) и уровень развития финансовой системы: по сравнению с 2012 г. она переместилась с 124-го места на 40-е. По представлению Всемирного банка, Россия добилась дальнейших важных улучшений в трех областях, напрямую связанных с инвестиционной деятельностью в стране, а именно:

• — в регистрации предприятий — два шага в процедуре регистрации предприятий в Москве были объединены в один; оплата пошлины за государственную регистрацию была совмещена с процедурой регистрации, в среднем процесс регистрации предприятий в России занимает порядка 10 дней;
• — получении разрешений на строительство — осуществлено сокращение числа процедур и времени, необходимых для получения разрешений на строительство;
• — подключении к электросетям — снизилась стоимость подключения к ним^[6].

Важное значение в осуществлении инвестиционной деятельности в любой стране мира имеют государственные инвестиции как самостоятельный объект исследования.

О проблеме своевременного ветвления, измерения и устранения неэффективности государственных инвестиций

По представлению МВФ, «во всех странах, и особенно в развивающихся, вызывает беспокойство неэффективность процесса государственных инвестиций: нет недостатка в примерах увеличения объема государственных инвестиций, не принесшего большой пользы, поддающейся количественному измерению…

Для правильной оценки выгод и издержек увеличения государственных инвестиций в инфраструктуру важно определить макроэкономические последствия государственных инвестиций.

К инфраструктуре относятся основные сооружения, которые обеспечивают и поддерживают экономическую деятельность… Экономисты называют «базовой инфраструктурой» дороги и другие транспортные объекты, производство электроэнергии и другие коммунальные услуги, а также коммуникационные системы. Транспортные сети соединяют производителей и потребителей с рынком, коммунальные услуги предоставляют важные вводимые ресурсы, такие как энергия и вода как для производства, так и потребления, а коммуникационные сети содействуют обмену и распространению информации и знаний. Инфраструктура как таковая является необходимым вводимым ресурсом производства в экономике, дополняющим другие, более традиционные факторы производства, такие как рабочая сила и не относящийся к инфраструктуре капитал. Действительно, трудно себе представить какой-либо производственный процесс в любом секторе экономики, который не опирался бы на инфраструктуру. С другой стороны, неадекватность инфраструктуры быстро дает о себе знать — в некоторых странах перебои в энергоснабжении, дефицит водоснабжения и плохие дороги или их отсутствие негативно сказываются на качестве жизни людей и создают значительные трудности для работы фирм…

Государственный капитал и инфраструктурный капитал тесно связаны: инфраструктура является важным элементом государственных основных фондов в большинстве стран, и государственный сектор был и остается ее основным поставщиком. При этом имеют место существенные различия: государственный капитал может включать не относящиеся к инфраструктуре компоненты (такие как машины и оборудование, запасы материальных оборотных средств, ценности и землю), и услуги инфраструктуры также может предоставлять частный сектор или государственные предприятия…

В случае неэффективности инвестиционного процесса, проявляющейся в неудовлетворительном отборе, реализации и мониторинге проектов, только часть государственных инвестиций может преобразовываться в производительную инфраструктуру, сдерживая долгосрочный рост объема производства… Анализ качества управления государственными инвестициями может помочь в выявлении основных причин этой неэффективности. Например, Индекс управления государственными инвестициями присваивает странам баллы по четырем этапам управления государственными инвестициями: оценке проектов, отбору и составлению сметы, реализации и ретроспективному анализу… Эти баллы показывают, что показатели стран с формирующимся рынком обычно лучше, чем у стран с низкими доходами"^[7].

Все эти значимые тезисы являются обоснованием необходимости обособления экономики инфраструктуры в отдельную перспективную область знаний и сферы подготовки специалистов.

• [1] Подробное изложение накопленных мировой экономической наукой, практикойи законотворческой деятельностью методов оценки эффективности экономическойполитики и ее направлений и формирования на этой основе более прогрессивного российского законодательства приводится в монографии: Румянцева Е. Е. Анализ экономической политики: теория и российская практика. М.: Изд-во Российской академиигосударственной службы при Президенте Российской Федерации, 2009.
• [2] Разработано автором.
• [3] Конференция ООН по торговле и развитию — ЮНКТАД.
• [4] См.: Policy Framework for Investment. 2015, Edition. Paris: OECD, 2015. P. 16.
• [5] См.: Обзоры инвестиционной политики ОЭСР: Российская Федерация. Повышение прозрачности политики. Париж: ОЭСР, 2006.
• [6] См.: Ведение бизнеса в России [Электронный ресурс] // Всемирный банк :[офиц. сайт]. 2016, 25 окт. URL: http://www.vsemirnyjbank.org/ru/country/russia/brief/doing-business-russia (дата обращения: 25.09.2018).
• [7] Международный валютный фонд: перспективы развития мировой экономики: наследие кризиса, угрозы, неопределенность. Вашингтон, 2014, апр. С. 82—85, 113.