Методы административно-правового и административно-процессуального регулирования

Свою регулятивную функцию административное право осуществляет только ему присущим определенным методом воздействия на общественные отношения, сущность которого обусловливается предметом административного права и содержанием государственноуправленческой деятельности.

Как уже отмечалось, государственное управление предполагает доминирование, преобладание воли субъекта управления над объектом, что означает подчинение одного лица другому. В системе управленческих связей субъекты таких отношений неравны, и к тому же они выполняют разные социальные роли. Такое неравенство объективно обусловлено и юридически оформляется в качестве нормы административным правом^[1].

Административно-правовой метод связан в значительной степени с властной природой государственного управления, предопределяющей неравенство сторон регулируемых общественных отношений. Объективно присущая управлению властность влечет, как следствие и как одно из своих проявлений, подчиненность одной стороны другой. Естественно, что такой стороной является тот или иной субъект (орган) исполнительной деятельности, реализующий принадлежащие ему полномочия государственно-властного характера. Отсюда метод властных предписаний, отношение власти и подчинения, для которых характерно решение вопросов по воле одной стороны.

Для понимания формулы (власть — подчинение) необходимо уяснить ее юридическое содержание: одна сторона в управленческих отношениях юридически властна, а другая юридически подвластна. В широком смысле слова это вовсе не означает обязательного организационного подчинения одной стороны другой, хотя и таковая часто имеет место. Речь идет фактически о соответствующем распределении полномочий по решению вопросов, возникающих в процессе осуществления функций исполнительной власти.

Властность административно-правового метода регулирования общественных отношений выражается не столько в подчиненности одной стороны другой, сколько в односторонности и юрисдикционной обязательности предписания соответствующего субъекта управления. Односторонность юридического воздействия как форма выражения властности, конечно, проявляется неодинаково в различных вариантах конкретных взаимосвязей субъекта и объекта управления. По отношению к предприятиям и учреждениям государственной формы собственности — это императив, приказ, прямое распоряжение, по отношению к организации другой формы собственности (частным, общественным, муниципальным) — административно-правовое регулирование.

Во взаимоотношениях органов государственного управления (должностных лиц) с гражданами подчиненность последних в организационном (административном) смысле, разумеется, отсутствует. «Подвластность» выражается в том, что соответствующий субъект государственного управления может решить самостоятельно и юридически властно тот вопрос, в котором заинтересован гражданин. У гражданина нет и не может быть полномочий по решению соответствующих вопросов. Государство определяет порядок их решения (например, по заявлениям, ходатайствам, жалобам граждан) и тот официальный государственный орган, которому предоставляются необходимые юридически властные полномочия. Руководствуясь законом, последний принимает необходимые юридически обязательные как для граждан, так и для органов государственного управления (должностных лиц) решения. То есть от одностороннего юридически обязательного волеизъявления органа государственного управления зависит удовлетворение законных притязаний граждан.

В подобного рода отношениях властность и односторонность выражается в том, что устанавливаются соответствующие юридические правила, на основе которых принятие официальных (правовых) решений по заявлениям граждан отнесено к компетенции только органов государственного управления (должностных лиц). Соответствующие органы (должностные лица), в соответствии с требованиями закона, обязаны удовлетворять законные требования граждан: эти органы и граждане в равной степени подчинены закону, который определяет именно такой порядок их удовлетворения. Но решение по заявлению выносит орган государственного управления окончательно, односторонне и юридически властно — это его односторонние функции в силу закона.

Органы государственного управления, в других случаях, устанавливают в одностороннем порядке юридически обязательные правила поведения, которыми призваны руководствоваться и граждане (правила дорожного движения, санитарно-гигиенические, паспортного режима, противопожарной безопасности и др.). Здесь также проявляется юридическая подвластность граждан, их «подчиненность» волеизъявлениям субъектов государственного управления.

Несмотря на то, что один из участников административно-правовых отношений действует от имени государства (органа, должностного лица), далеко не во всех случаях принадлежащая ему власть имеет своим непосредственным объектом другого участника (например, управленческое отношение между органом и гражданином возникает по инициативе последнего (например, подача жалобы), административная власть используется не в целях подчинения заявителя).

Кроме того, властвование, будучи выраженным юридически, вовсе не сводится к принуждению одной из сторон управленческого отношения, не сводится к «приказам», с помощью которых буквально все решается сверху соответствующим органом государственного управления. Можно обнаружить в юридических предписаниях субъектов управления множество самых различных форм воздействия на общественные отношения в сфере государственного управления: юридическое оформление прав граждан, наделение правами, поддержка инициативы, удовлетворение ходатайства, распространение рациональных форм и методов организации и деятельности управляемых объектов и т. п.^[2]

Особенности административно-правового регулирования управленческих отношений, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности, предмета административного права, можно охарактеризовать следующим образом.

• 1. Для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа — предписания, выражающиеся в том, что одной стороне регулируемых отношений представлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне.
• 2. Административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношений. Волеизъявление одной стороны неравнозначно волеизъявлению другой.
• 3. Наиболее типичное выражение в конкретных управленческих отношениях находит следующая взаимосвязь между управляющими и управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически властные полномочия, которыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа исполнительной власти). Следовательно, складывается такой механизм правового регулирования, который не является результатом взаимного (т. е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых.
• 4. Властность и односторонность не исключают использование в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений. Однако использование дозволений также предписывается административно-правовыми нормами (например, в виде соответствующих разрешений).

Суть метода административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему:

• а) предписание к действию надлежащим образом в соответствующих условиях, предусмотренных данной административно-правовой нормой;
• б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, государственные служащие не вправе появляться на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения);

• в) предоставление возможности выбора одного из предусмотренных административно-правовой нормой вариантов должного поведения (например, применение к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры воздействия (наказания) либо освобождение его от ответственности);
• г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях (например, гражданин сам решает вопрос об обжаловании противоправных действий должностного лица).

Но наряду с этим право в условиях демократии использует при регулировании административно-правовых отношений и средства, близкие к гражданско-правовому методу. Право обязывает органы государственной власти заключать административные договоры, проводить конкурсы, поощрять, разрабатывать рекомендации, информировать граждан, оказывать содействие и т. д.

Таким образом, под методами административного права принято понимать способы, приемы осуществления и средства обеспечения реализации функций исполнительной власти (государственной управляющей системы и ее органов), выражающиеся в определенном воздействии на сознание и поведение людей^[3].

Проблема методов правового регулирования в настоящее время дискуссионная. До сих пор имеются два принципиально различных подхода к пониманию их содержания: 1) каждая правовая отрасль, помимо предмета, имеет и свой собственный метод; 2) все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Предпочтительной нам представляется вторая позиция, поскольку любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три основные юридические возможности: предписание, запрет, дозволение, которые в совокупности составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения.

Предписание — возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Запреты — фактически также предписания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволение — юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению^[4].

К универсальным методам административно-правового регулирования также следует отнести методы убеждения и принуждения, которые всегда присутствуют во всех видах правовых методов.

Убеждение проявляется в психологическом воздействии на объект управления, подчинении тем самым его поступков своей воле и контролю. Принуждение также содержится во всех методах правового регулирования^[5] и проявляется тогда, когда субъекты нарушают установленные правила поведения^[6].

В административно-правовых отношениях, по мнению Л. Л. Попова, немало ситуаций, когда необходимо регулировать горизонтальные общественные отношения, стороны которых находятся на одном иерархическом уровне. Тогда возникает потребность в иных методах, в качестве которых выступают взаимодействие, согласование, координация, соглашение, административный договор, суть которых сводится к следующему: установление предусмотренного данной административно-правовой нормой определенного порядка действий; запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия; предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения; допуск в определенных условиях равенства юридического положения сторон в регулируемом отношении^[7].

Выделим особенности метода регулирования административнопроцессуальных отношений, которые вытекают из самих особенностей этих отношений:

• а) в административно-процессуальном праве есть место всем трем методам — предписанию, дозволению и запрету;
• б) метод предписания является преобладающим, что вытекает из особенности управленческих отношений, в которых субъект управления воздействует на объект управления методом распорядительного типа;
• в) административно-процессуальное регулирование предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников отношений.

С учетом высказанных точек зрения и особенностей характеристик регулируемых управленческих общественных отношений в современной России понятие термина «административное право» можно сформулировать следующим образом.

Административное право — это ведущая отрасль публичного права российской правовой системы, представляющая собой системную совокупность материально-правовых и процессуальных норм, регулирующих особую группу общественных отношений, возникающих в сфере государственного управления, и характеризующихся особой связью — власти и подчинения между ее субъектами по исполнению законов и подзаконных актов с целью достижения социально-полезных результатов.

• [1] Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть ;Андрюхина Э. П. [и др.]; под ред. С. А. Старостина: учебник для магистров. М., 2016.
• [2] См.: Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 76—77.
• [3] См.: Козлов Ю. М. Административное право. М., 2005. С. 343; Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М., 2006. С. 377.
• [4] См.: Сорокин В. Д. Метод правового регулирования. Теоретические проблемы. М., 1976.
• [5] См.: Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989.
• [6] См.: Сорокин В. Д. Метод правового регулирования. Теоретические проблемы.
• [7] См. Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М., 2008. С. 39—41.