Самое важное в государственно-частном партнерстве – партнерство

Самое важное в государственно-частном партнерстве — партнерство

Партнерство — юридическая форма организации совместной экономической деятельности нескольких физических или юридических лиц. Партнерство создается на основе договора, которым регулируются права и обязанности партнеров (пайщиков), участие в общих расходах, распределении прибыли, раздел имущества. В качестве документа, подтверждающего такие отношения, составляется обычно договор (протокол) о корпоративном партнерстве.

На заседании 3-й сессии Европейской экономической комиссии ООН, которая проходила в Женеве 18 — 19 апреля 2011 г., рассматривались проблемные вопросы развития государственно-частного партнерства (далее — ГЧП) в разных странах.

В состав участников вошли представители таких стран, как Албания, Бельгия, Босния-Герцеговина, Хорватия, Кипр, Чехия, Германия, Казахстан, Кыргызстан, Литва, Нидерланды, Польша, Македония, Молдова, Румыния, Россия, Сербия, Таджикистан, Турция, Украина, Великобритания, США, Узбекистан, Индия, Япония, Корея, Пакистан, Филиппины, Катар, Саудовская Аравия, Сирия, Зимбабве, что свидетельствует о большом внимании, которое проявляют страны к вопросу развития ГЧП.

Представители различных государств в своих докладах сообщали об имеющемся опыте по проектам ГЧП, о достигнутых успехах и допущенных ошибках.

В Румынии ГЧП применяется в области содержания тюрем.

На Филиппинах ГЧП развивается в области здравоохранения, в частности, в сфере содержания и оказания специализированных услуг в клинике.

В Турции ГЧП развивается в сфере строительства аэропортов и дорог (инфраструктуры).

В Саудовской Аравии остро стоит проблема водоснабжения, обработки сточных вод. Решение проблемы видят в развитии ГЧП.

В России в настоящее время такие проекты ГЧП, как «Аэропорт Пулково» в Санкт-Петербурге, дорога «Москва — Санкт-Петербург», находятся на стадии финансового закрытия.

Санкт-Петербург в целом рассматривается как полигон для осуществления ГЧП (принят Закон «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»). Готовится проект по строительству в г. Ханты-Мансийске 80 школ на условиях ГЧП. Планируется развитие железнодорожного транспорта на условиях ГЧП, а также реорганизация городских пространств.

В Японии работает школа ГЧП университетского уровня, которая в настоящее время разработала и внесла на рассмотрение правительства Японии программу восстановления страны после землетрясения.

Развитие инфраструктуры (автомобильный и железнодорожный транспорт, аэропорты, заводы по переработке отходов и пр.), по мнению многих экспертов, является важнейшей предпосылкой экономического роста. Инвестиции в инфраструктуру рассматриваются как эффективное вложение средств даже в условиях экономического кризиса. Инфраструктурные проекты позволяют стимулировать целые отрасли экономики, например, производство строительных материалов, металлургию, а также создавать рабочие места.

Но, учитывая высокую стоимость крупных инфраструктурных проектов, следует отметить, что для их реализации часто бюджетных средств недостаточно. Кроме того, бюджетные средства расходуются не всегда эффективно с точки зрения соотношения цены и качества результата (value for money).

Поэтому правительства многих стран приветствуют развитие ГЧП, «которое сочетает в себе лучшее из „двух миров“: частный сектор и его ресурсы, управленческие навыки и технологии, а также государственный сектор с его регулирующей деятельностью и защитой общественных интересов. Этот сбалансированный подход особенно приветствуется в предоставлении общественных услуг, которые касаются основных потребностей каждого человека».

Так что же такое ГЧП?

С одной стороны, его можно рассматривать как неотъемлемое, комплексное явление жизни современного общества, имеющее экономический и в значительной степени политический характер. Данная концепция включает в себя взаимное представительство, проведение различных мероприятий с участием представителей государства и бизнеса, соучастие в разработке и принятии законодательных и иных решений, обязательную экспертизу всех проектов нормативных правовых актов, стратегическое партнерство, социальное партнерство, целевые комплексные программы, аутсорсинг и т. д. Это любые официальные отношения или договоренности на фиксированный или неограниченный период времени между представителями государства и частного бизнеса.

С другой стороны, ГЧП находит выражение в конкретном соглашении (договоре, пилотном проекте), позволяющем решать вопросы национального уровня и развивать ту сферу, которая стратегически важна для государства.

Определяющим в термине «государственно-частное партнерство» является слово «партнерство».

Суть партнерства заключается в следующем. Государство инициирует привлечение частного партнера в зону своей компетенции. Эта зона охватывает такие сферы, как осуществление государством услуг населению, управление объектами государственной собственности, обеспечение развития производственной и социальной инфраструктуры, как страны в целом, так и административно-территориальных единиц (обеспечение объемов, доступности и достойного качества здравоохранения, образования и других социальных услуг, охрана окружающей среды, накопление национального богатства и сохранность наследия, рациональное освоение и использование недр и других природных ресурсов, экологическая и экономическая безопасность и т. д.). В условиях динамичных перемен и неуклонного возрастания требований к качеству предоставляемых услуг все это ведет к значительным и растущим денежным затратам со стороны государственного бюджета, дефицит которого для обеспечения решения названных задач испытывают государства во всем мире. По своей сути партнерские проекты носят долгосрочный стратегический характер и исходят из конкретной проблематики ответственности государства перед обществом.

Анализ законодательства зарубежных стран позволяет сделать вывод о том, что ГЧП рассматривается именно как юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество органов (организаций) публичной власти и субъектов частного предпринимательства в отношении объектов, находящихся в сфере непосредственного государственного интереса и контроля, а также публичных услуг (осуществляемых государством). Данное сотрудничество предполагает объединение ресурсов и распределение рисков между партнерами, осуществляемое в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное государственное и общественное значение. Это так называемое контрактное ГЧП.

Например, Законом Республики Польша «О государственно-частном партнерстве» ГЧП определено как сотрудничество государства и частного партнера на базе контракта о государственно-частном партнерстве в выполнении государственной задачи. Контракт ГЧП является договором, носящим общественный характер, имеющим высокий уровень сложности, заключенным между многими лицами (сторонами контракта) на многолетний период. Закон устанавливает, что договор о ГЧП может служить средством реализации проекта, если это является выгодным для государственного интереса, причем более выгодным, чем иные способы реализации этого проекта. Выгодой для государства являются: экономия расходов государственной организации, более высокий стандарт предоставляемых услуг или меньшее неудобство для окружения.

В ряде стран СНГ (Украина, Россия, Молдова, Кыргызстан и др.) уже приняты законы о ГЧП, анализ которых позволяет утверждать, что ГЧП — это взаимовыгодное среднеи долгосрочное сотрудничество между государством и частным партнером для осуществления деятельности публичного интереса, основанное на способности каждого партнера распоряжаться соответствующим образом ресурсами, рисками и доходами.

Вместе с тем до появления ГЧП в законодательстве уже содержались нормы, позволяющие взаимодействовать государству и частному бизнесу для решения стоящих перед ними задач: для частного бизнеса это получение прибыли, а для государства — получение дивидендов в форме управления налоговыми поступлениями, повышение общего уровня производства и усиление конкурентоспособности продукции и услуг на внутреннем и внешнем рынках.

Такими формами взаимодействия являются:

• — инвестиционные отношения, регулируемые Инвестиционным кодексом Республики Беларусь (далее — ИК);
• — концессионные отношения, регулируемые ИК;
• — гражданско-правовые отношения, регулируемые § 4 «Поставка товаров для государственных нужд» главы 30 Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее — ГК);
• — создание свободных экономических зон;
• — участие государства в управлении хозяйственными обществами, акции (доли в уставных фондах) которых принадлежат Республике Беларусь либо административно-территориальным единицам, и т. д.

На первый взгляд данные правоотношения можно отнести к ГЧП, однако анализ их сущности свидетельствует о том, что они не являются партнерскими.

В частности, инвестиционная деятельность имеет много общего с ГЧП. По существу ГЧП — результат значительной эволюции понятия инвестирования, существенным отличием которого являются особые цели инвестирования и распределение рисков. Отнесение инвестирования к ГЧП неверно потому, что инвестирование — более широкое явление и понятие. ГЧП является особой формой соединения и реализации публичных и частных инвестиций именно на партнерских условиях, но не наоборот.

Что касается договора концессии, то его в большей степени можно отнести к отношениям ГЧП, если в нем будут предусмотрены партнерские отношения, однако анализ статей 54 — 56 ИК, регламентирующих заключение полного концессионного договора, концессионного договора о разделе продукции, а также концессионного договора об оказании услуг (выполнении работ), не позволяет этого сделать.

Очевидно, что остальные вышеперечисленные формы взаимодействия государства и частного бизнеса по своей сути не могут носить партнерский характер.

Среди признаков, подтверждающих, что договор является договором о ГЧП, можно выделить следующие:

• — особенный субъектный состав, действующий на паритетных началах (всегда присутствуют публичный и частный партнеры);
• — заключение договора о ГЧП определяется целью, которая носит общественно значимый характер;
• — содержание договора о ГЧП не сводится к какому-либо одному из поименованных в ГК или ином законе договору;
• — в договоре о ГЧП обязательно предусматривается распределение рисков между участниками.

Любая деятельность государства в сфере гражданских отношений задана его функциями. Существенная разница между участием в ГЧП и предоставлением земельного участка или объекта недвижимости частному бизнесу (инвестору) состоит в том, что публичный субъект предоставляет инвестору государственное имущество для достижения прежде всего целей инвестирования, которые ведут, по определению, к извлечению прибыли инвестором и лишь опосредованно имеют социальную значимость. Инвестор получает возможность извлекать прибыль, но при этом сам несет все связанные с этим риски и обязан выплатить публичному субъекту деньги за приобретение или использование объекта и выполнить иные инвестиционные условия. Иной цели у публичного субъекта, кроме выполнения функции по предоставлению имущества, может и не быть. Да и объект, возведенный инвестором, может быть не связан с транспортом, инфраструктурой и социальной сферой (например, здание под офисы).

При ГЧП цели извлечь прибыль сопутствует не менее важная цель — добиться общественно значимого полезного результата в соответствующей сфере. Общественно значимые цели подразумевают, как правило, создание, реконструкцию или модернизацию инфраструктурных объектов (дороги, мосты, трубопроводы и иные сооружения), объектов энергетики, жилищно-коммунального комплекса, здравоохранения, образования и т. п., а также оказание публичных услуг.

Любое соглашение о ГЧП — это не поименованный в законе, смешанный договор (п. 2 и 3 ст. 391 ГК). Содержание отношений при ГЧП подразумевает их длящийся характер. Если брать отношения публичного и частного партнеров, то, как правило, их можно разделить на несколько этапов в зависимости от того, по какой схеме осуществляется ГЧП (например, проектирование — строительство — эксплуатация — передача). Каждому этапу схемы соответствуют свое правовое содержание, права и обязанности, закрепляемые в соглашении о ГЧП.

Распределение рисков между публичным и частным партнерами означает, что ГЧП по существу не может быть отнесено в чистом виде к предпринимательской деятельности, которая определяется как самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (ст. 1 ГК). В этом существенное отличие ГЧП от иных форм взаимодействия государства и бизнеса.

Таким образом, ГЧП можно определить как взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров для одновременного получения прибыли и достижения общественно полезных целей, основанное на соединении денежных и иных вкладов партнеров и таком распределении рисков, которое допускает частичное освобождение частного партнера от предпринимательских рисков, обычных при соответствующей деятельности.

Каждое соглашение о ГЧП — творческий продукт, поскольку должно отвечать требованиям достижения каких-то конкретных общественно значимых целей и социальных задач. Кроме того, в рамках ГЧП часто реализуются уникальные, не имеющие аналогов, проекты.

В качестве примера можно привести проект утилизации отходов в Ванкувере. Администрация города Ванкувер (провинция Британская Колумбия в Канаде) приняла решение о совместном соглашении с частным сектором о модернизации захоронения промышленных отходов (включая утилизацию метана и углекислого газа), оказывающих серьезное воздействие на глобальное изменение климата, для использования в коммерческих целях.

Частный партнер взял на себя работу по проектированию, финансированию и строительству теплоэлектростанции. Он использует газ, получаемый из органических отходов, в качестве альтернативного источника энергии, продаваемой частным партнером для местных промышленных целей. Высвобождающееся в процессе производства электроэнергии тепло, преобразуемое потом в горячую воду, продается частным партнером большому тепличному комплексу с целью отопления. Частная компания (частный партнер) и городская администрация Ванкувера (государственный партнер) участвуют в доходах от продажи электричества и тепловой энергии.

Государственному партнеру принадлежит место захоронения отходов, он также осуществляет управление свалкой, которая расположена на земле, находящейся в его собственности.

Частное партнерство обеспечивается компанией по производству электроэнергии.

Компания BC Hydro, British Columbia Crown Corporation, подотчетная Министерству энергетики и природных ресурсов Канады, является покупателем и дистрибьютором электричества, получаемого посредством комбинированного производства тепловой и электрической энергии.

Еще одним частным партнером является агропромышленный сектор, покупающий горячую воду, получаемую в процессе производства электроэнергии, и использующий ее при тепличном производстве.

Договор о ГЧП был подписан сроком на 20 лет. В соответствии с этим договором государственный партнер продолжает осуществлять управление захоронением отходов (мусорной свалкой). Строительство 2,9 км трубопровода было осуществлено частным партнером с целью сбора и передачи газа с места захоронения отходов близлежащему аграрному комплексу посредством строительства между ними электростанции по комбинированному производству электрической и тепловой энергии. Частный партнер осуществил разработку проекта, финансирование и строительство электростанции по комбинированному производству электрической и тепловой энергии. В качестве сырья используется газ из органических отходов для производства электроэнергии (7,4 МВт в год), которая поставляется в жилые дома (от 4 тыс. до 5 тыс.). Продажу электроэнергии для коммунальных нужд осуществляет компания BC Hydro — частный партнер проекта.

Как уже отмечалось, высвобождающееся в процессе производства электроэнергии вторичное тепло, преобразуемое затем в горячую воду, продается частным партнером большому тепличному комплексу (32 акра) по выращиванию томатов с целью отопления. Использование газов из органических отходов в большей степени, нежели их переработка посредством сжигания, способствует сокращению выбросов углекислого газа в атмосферу и может быть приравнено в количественном выражении к удалению 6 тыс. машин с магистралей Канады.

Городской партнер не обеспечивает никаких выплат частным партнерам, участвующим в проекте, но гарантирует поставку газов из органических отходов в течение 20 лет согласно контракту. Городской партнер тем самым принимает риск ограничения поставок в рамках договора, но в то же время минимизирует этот риск посредством сохранения ответственности по управлению системой сбора газа. Общий объем инвестиций в проект со стороны частных партнеров составил около 10 млн. дол. Со стороны частного партнера было подписано соглашение о приобретении электроэнергии компанией BC Hydro и двадцатилетнее соглашение о продаже тепловой энергии с владельцем тепличного комплекса. Доходы от продажи электроэнергии поступают частному партнеру за вычетом 10%, которые поступают государственному партнеру. Текущие эксплуатационные расходы государственного партнера по добыче и производству газа из органических отходов составляют около 250 тыс. дол. в год, а выплаты, получаемые от продажи частным партнером электроэнергии и горячей воды, — около 400 тыс. дол. в год.

Среди социально-экономических преимуществ такого договора о ГЧП можно выделить следующие:

• — проект способствовал созданию дополнительных (около 300) рабочих мест;
• — городской партнер получает доход, позволяющий возмещать текущие эксплуатационные расходы;
• — проект ГЧП преобразовал дорогостоящую программу по защите окружающей среды в более эффективную программу и создал дополнительный источник дохода для города.

Для окружающей среды очевидны следующие преимущества:

• — сокращение выброса парникового газа примерно на 200 тыс. т в год, что соответствует выбросам углекислого газа примерно от 40 тыс. автомобилей;
• — проект способствовал добыче около 500 тыс. ГДж энергии в год, что соответствует потребностям в электроэнергии от 3 тыс. до 4 тыс. домохозяйств;
• — проект будет способствовать сокращению ежегодных объемов использования природного газа почти на 20%.

Представленная модель применения технологии взаимодействия государственного и частного партнеров активно и успешно используется во многих странах.

партнерство риск утилизация отход.