Методика антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов

^[1]

Общие положения Методика определяет типичные коррупционные факторы и проявления коррупциогенности нормативных правовых актов и их проектов (далее также нормативных правовых актов), а также правила предупреждения их появления, выявления и устранения при подготовке и принятии нормативных правовых актов, при экспертизе ранее принятых нормативных правовых актов.

Коррупционными факторами в настоящей Методике признаются положения нормативных правовых актов (в том числе дефекты норм и правовые формулы), которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении нормативного правового акта, в том числе могут быть непосредственной основой коррупционных практик либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, допускать или провоцировать их. Нормы (нормативные правовые акты, их проекты), содержащие коррупционные факторы, признаются коррупциогенными нормами.

Основная цель применения настоящей Методики — предотвращение коррупциогенности нормативных правовых актов за счет предупреждения, обнаружения и устранения типичных и иных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности.

Основные принципы организации антикоррупционной экспертизы:

• — обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;
• — оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;
• — обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
• — компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
• — сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) возложено на прокуратуру Российской Федерации, Минюст России, а также на соответствующие органы, организации, их должностных лиц.

Прокуроры проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц в ходе осуществления своих полномочий по вопросам, касающимся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона; социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Минюст России проводит антикоррупционную экспертизу проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, — при проведении их правовой экспертизы; проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов — при проведении их правовой экспертизы; нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований — при их государственной регистрации; нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации — при мониторинге их применения.

Институты гражданского общества и граждане также могут проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), но за счет собственных средств.^[2]

• в) типичные коррупционные факторы системного характера;
• г) проявления коррупциогенности.
• 2.2. Типичные коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти. К ним относятся: широта дискреционных полномочий; определение компетенции по формуле «вправе»; завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права; злоупотребление правом заявителя; выборочное изменение объема прав; чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; юридико-лингвистическая коррупциогенность; принятие нормативного правового акта органа исполнительной власти «сверх компетенции»; заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта органа исполнительной власти.
• 2.2.1. Широта дискреционных полномочий.

Необходимые для принятия решения дискреционные полномочия, позволяющие служащим действовать, но усмотрению, не должны осуществляться произвольно.

О широте дискреционных полномочий свидетельствуют отсутствие или неопределенность сроков принятия решения, неопределенность условий и оснований принятия того или иного решения, наличие дублирующих полномочий разных служащих и органов власти.

2.2.2. Определение компетенции по формуле «вправе».

Для органа власти право и обязанность образуют полномочие, поэтому (в большинстве случаев) право органа не может устанавливаться как диспозитивная возможность совершения тех или иных действий, зависящая от усмотрения конкретного исполнителя.

На наличие данного фактора указывают формулировки «орган вправе», «орган может», «орган реализует свое право на…» и аналогичные им.

2.2.3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.

Требования (условия), необходимые для реализации субъектом своего права или исполнения обязанности, не могут быть обременительными и (или) трудновыполнимыми.

О предъявлении завышенных требований свидетельствует наличие открытых (неисчерпывающих) перечней документов, подаваемых заявителем, или оснований для отказа ему, использование субъективнооценочных формулировок оснований для отказа в реализации права.

2.2.4. Злоупотребление правом заявителя.

В определенных случаях отсутствие четкой регламентации прав заявителя может прикрывать возможности дискреционного поведения должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

На данный фактор может указывать предоставление заявителю права альтернативно, а не свободно выбирать способ или сроки совершения действия в рамках уже начавшейся административной процедуры.

2.2.5. Выборочное изменение объема прав.

Нормативным правовым актом не должна предусматриваться возможность устанавливать исключения из общего порядка для граждан и организаций, зависящая от усмотрения должностного лица.

На наличие данного фактора указывает нерегламентированная возможность предоставления привилегий, а также установление запретов и ограничений для граждан и организаций.

• 2.2.6. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества. Детализация норм закона в подзаконных актах не должна приводить к вмешательству исполнительной власти в компетенцию законодателя. На наличие данного фактора проверяются все бланкетные нормы.
• 2.2.7. Лингвистическая неопределенность.

Использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, нарушение иных общепризнанных правил юридической техники свидетельствует о наличии коррупционного фактора, поскольку это расширяет дискреционные полномочия должностного лица, государственного или муниципального служащего.

2.2.8. Принятие нормативного правового акта «сверх компетенции».

Орган исполнительной власти должен принимать нормативные правовые акты строго в рамках своей компетенции, в противном случае происходит вторжение в сферу законодателя или другого органа исполнительной власти. О наличии данного фактора говорит принятие акта в нарушение компетенции органа исполнительной власти, определенной в законе и (или) положении о данном органе.

• 2.2.9. Заполнение законодательных пробелов подзаконным актом. Установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона может нарушать права граждан и организаций. Данный фактор присутствует, если подзаконный нормативный правовой акт регулирует вопросы, составляющие предмет закона.
• 2.3. Типичные коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов. Данные типичные коррупционные факторы связаны с наличием правового пробела — отсутствием регулирования того или иного вопроса. Пробел может образовываться как в случае «устранения» нормативного правового акта от регулирования, так и при невключении в текст нормативного правового акта превентивных антикоррупционных норм, регулирующих возможность привлечения к ответственности сл}'жащих за правонарушения и контроль за их деятельностью.

К ним относятся: наличие пробела в регулировании; отсутствие административных процедур; отсутствие конкурсных (аукционных) процедур; отсутствие запретов и ограничений для государственных, муниципальных служащих в конкретной области деятельности; отсутствие ответственности государственного (муниципального) служащего за правонарушения; отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными служащими; нарушение режима прозрачности информации.

2.3.1. Наличие пробела в правовом регулировании.

Отсутствие той или иной нормы дает возможность восполнения пробела в ходе правоприменения, по усмотрению исполнителя. О наличии фактора свидетельствует отсутствие норм, касающихся того или иного вида деятельности, реализации закрепленной за органом функции.

2.3.2. Отсутствие административных процедур.

Принятие решения должно совершаться по определенной процедуре, заранее известной из текста нормативного правового акта как государственному или муниципальному служащему, так и гражданам и организациям.

Данный фактор присутствует, если не определены порядок и сроки осуществления действия органом власти (государственным или муниципальным служащим).

2.3.3. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур.

Осуществление действий, связанных с выбором претендента на предоставление конкретного права, предпочтительно осуществлять в соответствии с конкурсной (аукционной) процедурой.

О наличии данного фактора говорит закрепление административного порядка предоставления конкретного права, а также широта дискреционных полномочий при проведении конкурсов (аукционов).

2.3.4. Отсутствие запретов и ограничений для государственных и муниципальных служащих.

В нормативные правовые акты, относящиеся к регулированию деятельности государственных и муниципальных служащих в потенциально коррупциогенных областях (управление публичным имуществом, налоговые и таможенные отношения и др.), целесообразно включать специальные запреты и ограничения антикоррупционной направленности.

2.3.5. Отсутствие ответственности государственных и муниципальных служащих.

В нормативном правовом акте должны содержаться нормы об ответственности государственных и муниципальных служащих за нарушения, которые корреспондируют соответствующим актам о юридической ответственности, а также нормы о возможности обжалований действий государственных и муниципальных служащих.

2.3.6. Отсутствие контроля за государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными служащими.

Нормативный правовой акт должен содержать нормы, обеспечивающие возможность контроля, в том числе общественного, за наиболее значимыми направлениями деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.

• 2.3.7. Нарушение режима прозрачности информации. Нормативный правовой акт должен содержать нормы, повышающие информационную открытость государственных органов, органов местного самоуправления. О наличии этого фактора свидетельствуют нормы, устанавливающие закрытость для граждан и организаций информации, имеющей значение для принятия решения по конкретному делу, равно как отсутствие в нормативном правовом акте норм, устанавливающих возможность и порядок получения такой информации.
• 2.4. Типичные коррупционные факторы системного характера.

В этой группе объединены типичные коррупционные факторы, обнаружить которые можно при системном анализе нормативного правового акта, оценивая не отдельные нормы, а весь его текст. К ним относятся: ложные цели и приоритеты; нормативные коллизии; «навязанная» коррупциогенность.

2.4.1. Ложные цели и приоритеты.

Нормативный правовой акт должен иметь ясные цели и приоритеты, отвечающие реальным потребностям правового регулирования.

На данный фактор могут указывать объективная нецелесообразность принятия нормативного правового акта, избыточность регулирования вопроса, противоречие норм нормативного правового акта продекларированным им целям.

2.4.2. Нормативные коллизии.

Нормативный правовой акт, полностью или в части противоречащий другому нормативному правовому акту, создает для государственных и муниципальных служащих возможность произвольного выбора акта, подлежащего применению в конкретном случае. На наличие данного фактора указывает любой вид коллизии (иерархической, внутренней, темпоральной и пр.), если возможность ее разрешения зависит от волевого решения должностного лица, государственного или муниципального служащего.

2.43. «Навязанная» коррупциогенность.

Подзаконный нормативный правовой акт может содержать коррупциогенные нормы в силу того, что коррупциогенен соответствующий отраслевой законодательный акт или иной нормативный правовой акт большей юридической силы. Данный коррупционный фактор обнаруживается путем выявления соответствующих коррупционных факторов в отраслевом законодательном акте или ином нормативном правовом акте большей юридической силы.

2.5. Типичные проявления коррупциогенности.

В данной группе объединены положения, которые при определенных условиях могут свидетельствовать об уже свершившихся фактах коррупции (коррупционные индикаторы) и (или) способствовать проявлению коррупционных факторов (предкоррупционные факторы). К ним относятся: формально-техническая коррупциогенность; непринятие нормативного правового акта (бездействие); нарушение баланса интересов.

2.5.1. Несоблюдение требований формально-технического характера.

О наличии данного проявления коррупциогенности свидетельствуют нарушения, выявляемые в ходе юридико-технической экспертизы нормативных правовых актов, в том числе порядка принятия и (или) формы нормативного правового акта. Указанные нарушения могут быть обусловлены коррупционными интересами или способствовать им в будущем.

2.5.2. Непринятие нормативного правового акта (бездействие).

Неусгановление сроков принятия нормативного правового акта, принятие которого предусмотрено подлежащим экспертизе (непринятие нормативного правового акта). Замена общеобязательных правил поведения индивидуальными правоприменительными актами в силу отсутствия предусмотренного нормативного правового акта стимулирует произвольное административное усмотрение. Данное проявление коррупциогенности обнаруживается в отсутствии сроков для издания нормативных правовых актов, чье принятие предусматривается в анализируемом нормативном правовом акте. Оно обнаруживается также в фактическом отсутствии.

• (непринятии) нормативных правовых актов, чье принятие предусматривается в анализируемом нормативном правовом акте.
• 2.53. Нарушение баланса интересов.

Наличие данного проявления коррупциогенности обнаруживается в нормативном закреплении привилегий за одним из группы субъектов в ущерб другим, что может свидетельствовать о коррупционном интересе при подготовке и применении нормативного правового акта.

• 3. Основные правила проведения экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность
• 3.1. Эффективность экспертизы (анализа) нормативных правовых актов и их проектов на предмет предотвращения включения в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и выявления таких положений (далее — экспертиза нормативных правовых актов на коррупциогенность) определяется ее системностью, достоверностью и проверяемостью ее результатов. Для обеспечения системности, достоверности и проверяемости результатов экспертизы проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность необходимо соблюдать следующие правила.
• 3.2. Экспертизу коррупциогенности каждой нормы нормативного правового акта и изложение его результатов необходимо проводить единообразно — в составе и последовательности типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности, предложенной в Таблице типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности.
• 3.3. Каждая норма нормативного правового акта должна быть проверена на наличие/отсутствие каждого типичного коррупционного фактора и проявления коррупциогенности.
• 3.4. Каждый типичный коррупционный фактор и проявление коррупциогенности должны быть проверены на их присутствие/отсутствие в каждой норме нормативного правового акта,
• 3.5. Типичные коррупционные факторы и проявления коррупциогенности выявляются и указываются независимо от того, включены ли они в нормативный правовой акт умышленно или непреднамеренно, без оценки этих обстоятельств.
• 3.6. Любой выявленный в ходе экспертизы типичный коррупционный фактор (проявление коррупциогенности) должен быть устранен из нормативного правового акта.

В рамках анализа коррупциогенности норм разрабатываемого нормативного правового акта, проводимого непосредственно разрабатывающими его специалистами, это правило выполняется самими разработчиками.

По результатам экспертизы коррупциогенности проекта или ранее принятого нормативного правового акта эта работа проводится на основе заключений по результатам экспертизы на коррупциогенность в порядке, установленном для разработки и принятия (утверждения) соответствующих нормативных правовых актов.

• 3.7. Выявленные в ходе анализа нетипичные положения, которые могут способствовать коррупции, указываются в заключении по результатам экспертизы коррупциогенности нормативного правового акта и подлежат устранению в том же порядке, что и коррупционные факторы и проявления коррупциогенности, признанные типичными.
• 4. Оформление результатов экспертизы
• 4.1. Вывод об отсутствии или наличии в проекте или в ранее принятом нормативном правовом акте типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности, иных положений, способствующих созданию условий для проявлений коррупции, формулируется в заключении и пояснительной записке.
• 4.2. В случае выявления в нормативном правовом акте (его проекте) положений, способствующих созданию условий для проявлений коррупции, эти положения излагаются в соответствующей последовательности.
• 4.3. В документе, отражающем результаты экспертизы на коррунциогенность, в обязательном порядке предусматриваются рекомендации по доработке проекта нормативного правового акта.

  Заключение

  подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом.

• [1] Материал подготовлен на базе рекомендаций, разработанных Э. В. Талапинойи В. Н. Южаковым в Центре стратегических разработок.
• [2] Типичные коррупционные факторыи проявления коррупциогенности 2.1. В ходе экспертизы (анализа) нормативного правового акта (его проекта) на коррупциогенность подлежат выявлению и устранению следующие типичные коррупционные факторы проявления коррупциогенности: а) типичные коррупционные факторы, связанные с реализациейполномочий органа власти; б) типичные коррупционные факторы, связанные с наличием правовыхпробелов;