Особенности государственного управления эколого-правовым режимом водопользования

Государственное управление эколого-правовым режимом водопользования представляет собой деятельность органов государственной власти, направленную на наиболее рациональное, эффективное и комплексное использование водных объектов, их изучение, восстановление и охрану, а также предотвращение негативного воздействия вод и ликвидацию его последствий.

Управление в области использования и охраны водных объектов осуществляется по бассейновому принципу, что позволяет обеспечить регулирование использования и охраны водных объектов в пределах их водосборных бассейнов. ВК РФ разделил территорию России без привязки к конкретным регионам на 20 бассейновых округов — Балтийский, Баренцево-Беломорский, Двинско-Печорский, Днепровский, Донской, Кубанский и др. (ст. 28 ВК РФ).

Бассейновый округ является основной единицей управления в области использования и охраны водных объектов.

Для обеспечения рационального использования и охраны водных объектов создаются бассейновые советы, осуществляющие разработку рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в границах бассейнового округа. В состав бассейновых советов входят представители уполномоченных Правительством РФ федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также представители водопользователей, общественных объединений, общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России. Рекомендации бассейновых советов учитываются при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов (ст. 29 ВК РФ).

Водный кодекс РФ разграничивает компетенцию между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в сфере использования и охраны водных объектов (ст. 24—27 ВК РФ), в частности по вопросам владения, пользования и распоряжения водными объектами, находящимися соответственно в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны водных объектов является Минприроды России.

Росводресурсы, находящиеся в ведении Минприроды России, в установленной сфере деятельности осуществляют:

• — владение, пользование и распоряжение водными объектами, отнесенными к федеральной собственности;
• — разработку, утверждение и реализацию в установленном порядке схем комплексного использования и охраны водных объектов;
• — государственный мониторинг водных объектов и организацию его проведения;
• — ведение государственного водного реестра, включая государственную регистрацию договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договору водопользования, а также прекращения договора водопользования;
• — ведение Российского регистра гидротехнических сооружений;
• — гидрографическое и водохозяйственное районирование территории РФ;
• — установление режима пропуска паводков, наполнения и сработки (выпуска воды) водохранилищ;
• — меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов РФ, а также в отношении водных объектов, по которым проходит государственная граница РФ;
• — мероприятия, но охране водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов РФ и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов РФ, в соответствии с перечнем таких водоемов, установленным Правительством РФ, а также по охране морей или их отдельных частей, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, и меры по ликвидации последствий указанных явлений.

Ряд функций в области использования и охраны водных объектов осуществляет Росгидромет — государственный учет поверхностных вод и ведение государственного водного реестра в части поверхностных водных объектов; государственный мониторинг водных объектов в части поверхностных водных объектов, мониторинг уникальной экологической системы озера Байкал (в пределах своей компетенции).

Росприроднадзор осуществляет государственный надзор за использованием и охраной водных объектов; государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море РФ.

Органы санитарно-эпидемиологического надзора наблюдают за выполнением водопользователями санитарных правил по содержанию водоемов, а также водопокрытых и прилегающих к ним земель, водоохранных зон водных объектов.

Росрыболовство обеспечивает условия рационального использования, сохранения и воспроизводство водных биоресурсов.

Рациональное использование водных объектов должно обеспечить научно обоснованное распределение вод между водопользователями с учетом первоочередного удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения, охрану вод и предупреждение вредного воздействия как их, так и на них. Планирование рационального использования водных объектов призвано обеспечить реализацию указанных целей. Для осуществления рационального использования, восстановления и охраны водных объектов на основе водохозяйственных балансов, схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, данных государственного водного реестра разрабатываются федеральные, в том числе бассейновые, и территориальные программы.

Для оценки количества и степени освоения доступных для использования водных ресурсов в границах речных бассейнов составляются водохозяйственные балансы. Они представляют собой расчеты потребностей водопользователей в водных ресурсах по сравнению с доступными для использования водными ресурсами в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности и являются составной частью схем комплексного использования и охраны водных объектов (см. постановление Правительства РФ от 30.12.2006 № 883 «О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменения в эти схемы»).

Схемы комплексного использования и охраны водных объектов содержат систематизированные материалы исследований и проектных разработок о состоянии водных ресурсов, их перспективном использовании и охране водных объектов. Схемы разрабатываются на срок не менее 10 лет для каждого речного бассейна в целях распределения водохозяйственных и иных мероприятий для удовлетворения перспективных потребностей общества в водных ресурсах, обеспечения рационального использования и охраны водных объектов, а также для предотвращения и ликвидации вредного воздействия вод.

Для разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов осуществляется гидрографическое районирование территории РФ. Гидрографическими единицами являются речной бассейн и подбассейн реки, впадающей в главную реку речного бассейна.

Для разработки водохозяйственных балансов осуществляется водохозяйственное районирование территории РФ — деление гидрографических единиц на водохозяйственные участки.

Схемами комплексного использования и охраны водных объектов устанавливаются:

• — целевые показатели качества воды в водных объектах на период действия этих схем;
• — перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов;
• — водохозяйственные балансы;
• — лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимиты сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, иодбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности;
• — квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, иодбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности в отношении каждого субъекта РФ;
• — основные целевые показатели уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод, перечень мероприятий, направленных на достижение этих показателей;
• — предполагаемый объем необходимых финансовых ресурсов для реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов.

Схемы комплексного использования и охраны водных объектов разрабатывают и утверждают Росводресурсы с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, а также органов государственной власти субъектов РФ при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. При разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов учитываются рекомендации бассейновых советов.

Схемы реализуются органами государственной власти и органами местного самоуправления путем планирования па их основании и осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на удовлетворение фактической потребности и потребности в перспективе в водных ресурсах, планомерное сокращение антропогенного воздействия на водные объекты, обеспечение рационального использования и охраны водных объектов, а также предотвращение негативного воздействия вод.

Нормирование в области использования и охраны водных объектов заключается в установлении лимитов водопользования (воден потребления и водоотведения), а также в разработке и принятии стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны водных объектов.

Нормативы допустимого воздействия на водные объекты (допустимого совокупного воздействия всех источников, расположенных в пределах речного бассейна или его части, на водный объект или его часть) разрабатывают Росводресурсы с участием Росрыболовства, Росгидромета и Роспотребнадзора на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах и в соответствии с методическими указаниями по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты и утверждают указанные нормативы при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы¹.

Государственный мониторинг водных объектов^[1][2] представляет собой систему наблюдений, оценки и прогноза изменений состояния водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, собственности физических и юридических лиц.

Государственный мониторинг водных объектов является частью государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) и осуществляется в целях:

• — своевременного выявления и прогнозирования негативного воздействия вод, а также развития негативных процессов, влияющих на качество воды в водных объектах и их состояние, разработки и реализации мер по предотвращению негативных последствий этих процессов;
• — оценки эффективности осуществляемых мероприятий по охране водных объектов;
• — информационного обеспечения управления в области использования и охраны водных объектов, в том числе для государственного надзора в области использования и охраны водных объектов.

Государственный мониторинг водных объектов включает:

• — регулярные наблюдения за состоянием водных объектов, количественными и качественными показателями состояния водных ресурсов, а также режимом использования водоохранных зон, зон затопления, подтопления;
• — сбор, обработку и хранение сведений, полученных в результате наблюдений;

внесение сведений, полученных в результате наблюдений, в государственный водный реестр;

— оценку и прогнозирование изменений состояния водных объектов, количественных и качественных показателей состояния водных ресурсов.

Государственный мониторинг водных объектов состоит:

• — из мониторинга поверхностных водных объектов с учетом данных мониторинга, осуществляемого при проведении работ в области гидрометеорологии и смежных с ней областей;
• — мониторинга состояния дна и берегов водных объектов, а также состояния водоохранных зон;
• — мониторинга подземных вод с учетом данных государственного мониторинга состояния недр;
• — наблюдений за водохозяйственными системами, в том числе за гидротехническими сооружениями, а также за объемом вод при водопотреблении и сбросе вод, включая сточные воды, в водные объекты.

Государственный мониторинг водных объектов проводится в границах бассейновых округов с учетом особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей. Мониторинг осуществляют Росводресурсы, Роснедра и Росгидромет с участием уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ.

В целях информационного обеспечения комплексного использования водных объектов, целевого использования водных объектов, их охраны, а также планирования и разработки мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий формируется государственный водный реестр.

Государственный водный реестр представляет собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, собственности физических и юридических лиц, об их использовании, о речных бассейнах, бассейновых округах^[3].

В государственном водном реестре осуществляется государственная регистрация договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей, но договорам водопользования, а также прекращения договоров водопользования.

В государственный водный реестр включаются, в частности, общие сведения о водных объектах; сведения об использовании водных объектов, в том числе о водопотреблении и сбросе вод, включая сточные воды, в водные объекты; о водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах, зонах затопления, подтопления и других зонах с особыми условиями их использования; гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах; договорах водопользования и решениях о предоставлении водных объектов в пользование; разрешениях на захоронение донного грунта в морях или их отдельных частях; иных документах, на основании которых возникает право собственности на водные объекты или право пользования водными объектами.

Ведение реестра осуществляют Росводресурсы, сведения в реестр представляют министерства и ведомства, определенные п. 12 Положения о ведении государственного водного реестра, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28.04.2007 № 253, а также органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Предоставление водопользователями сведений, подлежащих включению в государственный водный реестр, носит обязательный характер.

Данные государственного водного реестра являются основой для принятия управленческих решений в области использования и охраны водных объектов. Они служат для оценки и прогнозирования изменений гидрологических и гидрогеологических условий, ресурсов водных объектов и качества вод; разработки схем комплексного использования и охраны водных ресурсов; осуществления государственного надзора в области использования и охраны водных объектов; установления платежей, связанных с пользованием водными объектами; разрешения споров, возникающих по поводу пользования водными объектами, обеспечения водопользователей необходимой информацией о водных объектах и др.

Сведения, содержащиеся в реестре, относятся к государственным информационным ресурсам и носят открытый характер, за исключением информации, отнесенной к категории ограниченного доступа.

Государственный надзор в области использования и охраны водных объектов заключается в предупреждении, выявлении и пресечении нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований водного законодательства.

Государственный надзор в области использования и охраны водных объектов осуществляется Росприроднадзором (федеральный государственный надзор) и органами исполнительной власти субъектов РФ {региональный государственный надзор). Росприроднадзор осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы федеральный государственный надзор за водными объектами по перечню, утверждаемому Минприроды России. Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют региональный государственный надзор за водными объектами, но перечню, утверждаемому указанными органами^[4].

Задачами государственного надзора в области использования и охраны водных объектов является обеспечение соблюдения требований к использованию и охране водных объектов; особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон и зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; иных требований водного законодательства.

Государственный надзор в области использования и охраны водных объектов осуществляется посредством организации и проведения проверок указанных выше органов и лиц и мероприятий по контролю за соблюдением обязательных требований на водных объектах, принятия предусмотренных мер, но пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, систематического наблюдения за устранением выявленных нарушений.

Федеральный государственный надзор осуществляется должностными лицами Росприроднадзора, являющимися государственными инспекторами по надзору в области использования и охраны водных объектов (государственными инспекторами в области охраны окружающей среды). Порядок осуществления уполномоченными органами исполнительной власти регионального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов при осуществлении регионального государственного экологического надзора устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

• [1] См.: Постановления Правительства РФ от ЗОЛ2.2006 № 881 «О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты» и от 10.03.2000 № 208"Об утверждении Правил разработки и утверждения нормативов предельно допустимыхконцентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействийна морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моряРосс и йс кой Федсраци и «.
• [2] См.: Постановление Правительства РФ от 10.04.2007 № 219 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов».
• [3] См.: Постановление Правительства РФ от 28.04.2007 № 253 «О порядке ведения государственного водного реестра».
• [4] См.: Положение о государственном надзоре в области использования и охраны водныхобъектов, утвержденное постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 № 476.