Становление социального страхования в индустриальном обществе

Ключевой предпосылкой возникновения социального страхования на этапе крупного машинного производства стала материальная зависимость наемных работников от единственного источника их доходов — заработной платы. Ее потеря по причинам объективного и массового характера (болезнь, несчастный случай, старость, утрата места работы) полностью лишала работника и его семью средств к существованию. Потребовалась принципиально новая форма социальной защиты, которая бы включала, как существующие подходы — самоответственностъ и личную предусмотрительность, так и новые — социальную справедливость и солидарную взаимопомощь.

Однако понимание того, что в рыночных условиях самозащита для подавляющего числа лиц, занятых наемным трудом, объективно невозможна, приходило постепенно¹. Массовое обнищание населения, неудачные эксперименты с принудительным трудом в работных домах Англии и общественными работами во Франции, неэффективность государственного вспомоществования, нарастание социального протеста способствовали осознанию необходимости создания нового института социальной защиты, включающего в себя договорные (основа — трудовой договор) и публично-правовые отношения (по поводу защиты работников от массовых и объективных по характеру социальных рисков)^[1][2].

Принцип личной ответственности, рассматривавшийся в традиционном (аграрном) обществе как базовый в организации социальной защиты индивида, в индустриальном обществе был дополнен принципом солидарной взаимопомощи работников (между собой) и принципом солидарной ответственности работодателей за социальную защиту нанимаемых ими работников.

Во многом это было связано с ростом актуальности для наемных работников индустриального общества социальных рисков их материальной обеспеченности (их вероятность, масштабы и неотвратимость наступления). Особенно остро стоял вопрос, связанный с возрастанием рисков производственного травматизма, когда зачастую было невозможно определить виновных лиц в произошедших несчастных случаях на производстве, а следовательно, и решить вопрос о том, кто несет ответственность за причиненный ущерб здоровью и трудоспособности работников в соответствии с существовавшими гражданско-правовыми отношениями.

В 1860—1880-е гг. в Германии, Англии и Франции эта проблема привлекала внимание не только политиков, но и ученых, профсоюзных лидеров. Так, немецкие ученые во главе с А. Вагнером и Г. Ф. Шмоллером (около 100 профессоров различных университетов Германии) образовали в 1872 г. Союз социальной политики, участники которого разработали программу государственно регулирования социальных вопросов, получившей впоследствии название программы катедер-социализма¹.

Важнейшим направлением научных исследований катедер-социалистов стала разработка теории социального страхования. Адольф Вагнер обосновал необходимость имущественной ответственности предпринимателей за вред, причиненный жизни и здоровью рабочих, и предложил в качестве юридического и финансового механизма такой ответственности ввести обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве.

Кроме того, Вагнер заложил теоретические основы для формирования института обязательного социального страхования. Самым важным в вопросах социального страхования ученый считал решение задачи принуждения работодателей (с помощью закона) к страхованию работающих от типичных видов социальных рисков: на случаи болезней, несчастных случаев на производстве, старческой нетрудоспособности. Экономической основой этого он называл приемлемый уровень заработной платы. Идею о купле-продаже наемного труда Вагнер считал не только антиэкономичной, но и бесчеловечной.

В качестве возможных мер, направленных на компенсацию экономического превосходства капиталистов, Вагнер предлагал государственное регулирование и выравнивание возможностей двух социальных партнеров, а также набор демократических процедур и законов с помощью создания рабочих коалиций, международных ассоциаций рабочих, третейских судов, предоставление легитимных возможностей для проведения стачек и забастовок. Приоритет при этом он отдавал социальным реформам, направленным на улучшение положения трудящихся, имеющим своей задачей обеспечение мирной социальной эволюции^[3][4].

Следует отметить, что взгляды Вагнера на необходимость широкого применения мер государственного социального регулирования имели объективную основу. Со второй половины XVIII в. и на протяжении всего XIX в. многократно возрастает (и становится соизмеримой с сельской) доля городского населения, занятого постоянным индустриальным трудом; основным источником дохода наемных работников является заработная плата; вводятся обязательное школьное образование и призывная армия.

Эти условия жизнедеятельности, порождаемые ими способы социализации и характер трудовой деятельности в больших коллективах (школах, армиях и фабриках) благоприятно отразились на становлении грамотного работника и позволили воспитать политически активного гражданина, чувствующего свою идентичность со всей политической системой.

В конце XIX в. происходит расширение электоральной базы (путем предоставления избирательного права гражданам) для избрания представительных органов власти, формируются политические партии социал-демократической направленности как механизмы агрегации и артикуляции требований наемного труда.

Правовыми предпосылками формирования идеи социального государства выступало создание в результате буржуазных революций основ правового государства и утверждение в законодательстве и практике многих стран Западной Европы прав и свобод граждан.

На фоне формирующейся системы прав человека все более рельефно обозначался кризис теории крайнего либерального индивидуализма, отводившей государству ограниченную роль «охранителя» существовавших прав и свобод от каких-либо посягательств (в том числе, со стороны государства) и не допускавшей вмешательства государства в сферу материальных условий существования граждан.

В реальной жизни воздействие экономических, социальных, правовых и политических факторов на организацию общественной жизни проявлялось в том, что на фоне бурного развития производительных сил и роста национального богатства происходило расслоение общества, усиливалась поляризация между богатством и бедностью, углублялись классовые противоречия и росла социальная напряженность.

Все это требовало поиска способов реагирования на сложившуюся ситуацию. В итоге «повернуться» к социальным проблемам государство заставили две причины: первая — небывалое обнищание «пролетарского населения», приводящее к люмпенизации рабочего класса, усилению социальной напряженности, сопровождающейся открытыми протестами рабочих против сложившегося общественного порядка; вторая — осознание общественностью необходимости государственного регулирования условий воспроизводства населения.

В этой связи государство должно было определить свою роль в организации общественной жизни на основе соблюдения баланса между свободной экономикой и поиском способов и путей устранения несправедливости, порождаемой рыночными отношениями.

Таким образом, в промышленно развитых странах Западной Европы в конце XIX в. сложился комплекс предпосылок для создания принципиально нового института социальной защиты.

Во-первых, существовавшее фабричное законодательство не включало в свое предметное поле социальную защиту работников при несчастных случаях на производстве. Возмещение вреда здоровью и трудоспособности работников проходило с помощью гражданско-правовой ответственности (в форме деликатных отношений) и судебных решений. На фоне высоких темпов индустриализации стала очевидной необходимость перехода от гражданского договорного права к массовому и обязательному страхованию работников наемного труда.

Во-вторых, развитие рабочего движения и формирование профсоюзов все настоятельнее требовало введения обязательного пенсионного страхования, позволяющего обеспечивать минимальный доход в старости, а также обязательного медицинского страхования. Это во многом было связано с изменившейся демографической ситуацией середины и конца XIX в., характеризующейся высокими темпами роста доли пожилого населения и необходимостью в связи с этим поиска стабильного источника их дохода, который мог бы заменить им заработок не только вследствие инвалидности, но и в случае преклонного возраста.

В-третьих, в это же время все более очевидным становится вопрос, связанный с необходимостью оказания медицинской помощи работающим и членам их семей, социальной поддержки безработных, организационно-правовые формы которых могли быть основаны на универсальных принципах: обязательности страхования работодателями наемных работников для случаев наступления для них типичных социальных рисков утраты трудоспособности или места работы; изыскания источников дохода с помощью регулярного внесения страховых взносов с целью аккумуляции достаточных по объему финансовых ресурсов для предоставления целевой поддержки.

Система социальной защиты работников нуждалась в коренной модернизации, которую можно было провести на основе уже существовавших страховых механизмов в коммерческой сфере — страхования не только зданий и финансовых ресурсов, но и работников, которые представляют не меньшую ценность, чем материальные ресурсы.

Таким образом, вопрос повышения качества труда, более высокой профессиональной квалификации работников требовал формирования новых механизмов воспроизводства рабочей силы на основе придания им нормативного регламентирования затрат на социальную защиту работников от социальных рисков.

При этом существовавшие в то время добровольные формы личного накопления и взаимного страхования были неспособны решать задачи социальной защиты работников на приемлемом уровне. Это было связано с тем, что величина заработной платы и большие размеры семьи не позволяли малоквалифицированным работникам, которые составляли большинство рабочей силы, осуществлять какие-либо накопления. Лишь редкие категории лиц наемного труда могли делать небольшие сбережения.

Кроме того, добровольные формы накопления и страхования как способы социальной защиты не могли быть эффективными по большинству видов социальных рисков (инвалидности, болезни, утраты кормильца, несчастных случаев), поскольку страховые случаи могли наступить в молодом возрасте, в котором люди объективно не имеют возможности накопить достаточные средства. Более того, работники с низкими заработками или работники, занятость которых носила непостоянный характер, не всегда могли вступать в общества взаимного страхования или продолжать регулярно выплачивать требующиеся взносы после приема в члены таких обществ.

Эволюция индустриального общества на протяжении второй половины XVIII в. и первой половины XIX в. все в большей мере демонстрировала пределы социальной регуляции, основанной на принципах индивидуальной ответственности и гражданско-правовых условий найма при оформлении трудового договора.

Растущее богатство буржуазии сопровождалось массовой нищетой наемных работников. Поэтому идея личной предусмотрительности, рассматривавшаяся на протяжении длительного времени как способ преодоления превратностей на жизненном пути, во второй половине XIX в. уже не казалась широким слоям населения безусловно правильной для всех случаев.

Если понятие «неимущий» относилось прежде к отдельно взятому человеку, то пауперизм представлял собой уже массовое социальное явление, характеризующее положение рабочего класса: он означал появление нового общественного слоя — пролетариата, для которого были неприемлемы простые методы вспомоществования. Поэтому он стремился подвергнуть пересмотру сами основы организации общества, угрожая разрушить существовавшее веками соотношение между правом собственности и правом вспомоществования.

Массовые выступления рабочих на протяжении 1830—1860-х гг. против существовавших условий найма в Англии, Франции и Германии со всей очевидностью потребовали пересмотра бытовавшей в то время концепции индивидуалистической организации общественной жизни, поиска коллективно-солидарных форм социальной поддержки населения.

Для решения этой задачи наиболее подходящим по содержанию и форме оказалось обязательное социальное страхование (пенсионное, медицинское, от несчастных случаев на производстве), которое включало в свою орбиту солидарную ответственность не только предпринимателей, но и рабочих, а также государства.

Переход к системе обязательного социального страхования, который произошел в 1890-е гг. в Германии по инициативе О. Бисмарка, позволил осуществить стратегический прорыв в формировании наиболее эффективного института социальной защиты. Его применили сначала многие европейские страны, а впоследствии, в 1930—1960;е гг., подавляющее большинство стран мирового сообщества.

Следует отметить объективный характер формирования специализированных форм и институтов социальной защиты работников, что обусловливалось усложнением общественного производства и применением дорогостоящих машин и оборудования. Это привело к повышению внимания предпринимателей к работникам, их здоровью и профессиональным качествам. В результате крупные фирмы и государственные органы со второй половины XIX в. начинают все более активно вкладывать капитал в образование работников, их профессиональную подготовку и создание социальной инфраструктуры жизнеобеспечения человека.

Отныне выплата пенсий и пособий становится обязанностью, а не благотворительностью, а финансовая нагрузка распределяется между тремя субъектами — работодателями, работниками и государством. Тем самым были созданы крупномасштабные механизмы аккумуляции значительных по объему финансовых ресурсов, предназначение которых состояло в компенсации последствий массовых социальных рисков утраты дохода в связи со старостью, болезнью, инвалидностью и утратой кормильца.

При страховой организации перераспределения доходов между застрахованными работниками и пенсионерами (и другими бенефициариями) последствия социальных рисков оцениваются заранее с помощью использования актуарных методов, а финансовая нагрузка на субъекты страхования является для них посильной и заранее установленной.

К середине XX в. роль социального страхования в национальных системах социальной защиты становится ключевой, а в 1960—1970;е гг. развивается темпами, превышающими рост заработной платы. В итоге в странах ЕС объем финансирования социального страхования к концу XX в. составил величину в диапазоне 16—25% ВВП, что является вторым по значимости компонентом в затратах на рабочую силу после заработной платы (доля последней составляет 45—55% ВВП).

Столь крупный финансовый ресурс социального страхования позволяет обеспечивать высокие жизненные стандарты и уровни защиты для застрахованных лиц. Так, размер пенсий и других выплат составляет в развитых странах в среднем 55—75% от заработной платы для большинства получателей страховых возмещений.

Важно отметить, что в настоящее время пенсионное и другие виды социального страхования в ЭРС представляют собой развитые социальные, организационные, финансовые и медико-реабилитационные системы, органически связанные с экономикой и рынком труда, демографической и геронтологической политикой государств. Традиционно они служат трем целям:

• 1) предоставить всем гражданам минимальный уровень защиты от бедности;
• 2) защитить трудовой доход работающим (заместить его в размерах, сопоставимых с заработной платой) в случаях утраты при наступлении социальных рисков (старости, инвалидности, утраты кормильца;
• 3) предоставить старшим возрастным группам достойную пенсию, качественную медицинскую помощь и доступ к приемлемому уходу в случае длительной болезни.

Взаимное положительное влияние организации заработной платы и социального страхования друг на друга привело к «тихой революции» в области доходов населения западных стран и существенному повышению качества жизни наемных работников и членов их семей. Это стало возможным благодаря тому, что в ЭРС к середине XX в. сложилась модель заработной платы и социального страхования, представляющая фактически единое целое доходов наемных работников. И это — главный урок для России и других стран Центральной и Восточной Европы, сталкивающихся со значительными трудностями в процессе создания подлинно страховых институтов обязательного пенсионного и других видов социального страхования.

Формирование эффективных институтов социального страхования — одна из важнейших задач, которую пришлось решать российскому социуму в процессе экономических и социальных преобразований, проводимых с начала 1990;х гг. За 30-летний период эта задача решена только частично. От успешного ее решения в полном объеме будет зависеть качество жизни россиян в среднеи долгосрочной перспективе, развитие экономики, а также степень сплоченности социума.

Что удалось сделать? Создать основные экономические и правовые механизмы пенсионного и медицинского страхования, страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональной заболеваемости с помощью следующих мер:

• — законодательно введены страховые платежи для финансирования пенсионной системы и системы обязательного медицинского страхования;
• — сформированы в основном страховые механизмы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
• — сформированы отдельные механизмы пенсионного страхования.

Оценивая состояние дел в данной сфере, следует отметить, что наряду с положительными достижениями в системе социального страхования имеется ряд серьезных недоработок. Они касаются как законодательного оформления институциональной базы, так и создания условий для эффективного функционирования финансовых механизмов. Размеры пенсий и пособий все еще по покупательной способности и коэффициенту замещения составляют примерно 65—70% от их показателей 1990 г., доступ к качественной медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования (ОМС) затруднен для большинства застрахованных.

Поэтому на очереди стоит решение трех задач:

• 1) завершение формирования институциональной базы социального страхования, позволяющей повысить возможности застрахованных лиц в вопросах зарабатывания достойной по размеру пенсии и получения доступа к качественной медицинской помощи;
• 2) формирование новых страховых институтов профессиональных пенсий, социального страхования в связи с безработицей, страхования по уходу;
• 3) создание условий для эффективного функционирования финансовых механизмов, обеспечивающих интересы застрахованных лиц и сбалансированность бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Ориентирами при этом выступают: доведение уровней страховой защиты пенсионеров до общепринятых стандартов МОТ, а также расширение доступа для населения системы качественной медицинской помощи с помощью ОМС. А это потребует увеличения финансовых ресурсов в 1,6 раза (примерно на 4,0—6,0% ВВП), что сопряжено с большими трудностями.

Следует отметить, что согласия по поводу путей усовершенствования системы пенсионного и медицинского обеспечения в экспертном сообществе нет. Предлагаются различные меры, которые зачастую не только мало реалистичны, но, главное, не способны привести к желаемым результатам. Например, предлагается ввести механизм добровольных индивидуальных накоплений, что носит паллиативный характер, идут споры по поводу повышения пенсионного возраста и отмены обязательного характера института накопительных пенсий, которые, хотя и важны сами по себе как проблемы, но могут только частично снять вопрос финансовой несбалансированности пенсионной системы. А ведь речь должна идти о решении более амбициозных для страны задач: как поднять уровень пенсий для большинства работающих до стандартов МОТ, как обеспечить связь взносов и качественной медицинской помощи в системе ОМС.

Примечательно, что за рамками дискуссий остаются более крупные (по масштабу) и более трудные (по характеру) вопросы, оказывающие на функционирование социального страхования определяющее влияние:

• — как поднять традиционно низкую для России заработную плату для большинства работающих?
• — как увеличить долю занятых на постоянной основе, которая за последние 20 лет уменьшилась почти в 2 раза?
• — как снизить крайне высокий уровень теневого рынка труда?
• — как повысить низкую производительность труда?

Следует отметить, что сложность решения вопроса формирования институтов социального страхования в России еще связана с тем, что их создание совпало по времени с необходимостью ответа на новые вызовы времени, обусловленные кардинальными изменениями в структуре занятости населения, уменьшением его численности и высокими темпами старения населения.

• [1] Зидер Р. Социальная история семьи в Западной и Центральной Европе (конецXVIII—XX вв.): пер. с нем. М.: ВЛАДОС, 1997.
• [2] Роик В. Д. Основы социального страхования: учебник / Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации. М., 2007. С. 54—75.
• [3] Дословно в переводе с немецкого — социализма кафедральных профессоров.
• [4] Вагнер А. Социальный вопрос. С. 9—10.