Методика проведения аудита эффективности расходования бюджетных ассигнований на разработку долгосрочных инвестиционных проектов и программ

Государственная инвестиционная деятельность в России тесно связана с уровнем развития коррупции в стране, ибо во многом в этой сфере осуществляются многочисленные схемы злоупотреблений должностных лиц, выражающиеся во многом в неэффективных, нерациональных тратах бюджетных средств, в первую очередь на бумаготворчество — беллетристическое представление нереалистических планов, недейственных методик и рекомендаций проведения инвестиционной деятельности, которая на практике (из-за недостатка средств на цели именно капитальных вложений в реальный сектор экономики) не осуществлялась на протяжении многих лет в требуемом объеме. Речь идет о дорогостоящих для Правительства РФ, региональных бюджетов (а по источнику формирования бюджетных средств — для налогоплательщиков) документах разного уровня качества разработки, многие из которых нецелесообразно было бы вообще разрабатывать или их разработка могла бы осуществляться в рамках текущей работы государственных служащих министерств и ведомств. Данный вывод подтверждается также официальными проверками Счетной палаты РФ, которые не охватывают все «инвестиции» в бумаготворчество, направленные по факту на выполнение нецелесообразных или некачественно выполненных научно-исследовательских работ (НИР) и научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок (НИОКР), осуществляемых под эгидой реализации приоритетов инвестиционной политики России. Речь идет о действовавших в России начиная с 1990;х гг. схемах межличностного обогащения никому не известных авторов как специалистов этой низкокачественной формально-бюрократической надстройки в российской коррупционной экономике, финансируемой по необоснованно завышенным расценкам и темам, не актуальным для развития страны.

Вопросы российской практики

О дорогостоящем по удельным затратам бюджетном финансировании разработок документов —результаты официальных заключений Счетной палаты РФ

По официальному заключению Счетной палаты РФ, «анализ основных стратегических документов субъектов Российской Федерации (объектов мероприятия) показал, что они носят во многом декларативный характер, имеют недостаточный уровень проработки». Несмотря на многолетнюю (в течение 20 лет) реализацию проектов и программ в России, за все время применения программно-целевого планирования так и не был создан «механизм реализации стратегий социально-экономического развития путем формирования портфелей проектов и программ, направленных на достижение конкретных целей и ключевых показателей развития»^[1].

В связи с этим оценку соответствия планов и (или) программ планируемым целям развития страны, российских регионов и муниципальных образований, ожиданиям населения, а также уровня точности расчетов эффективности и достижимости заявленных результатов данных планов и (или) программ целесообразно проводить на основе разработанных, официально принятых и опубликованных в открытой печати критериев, наиболее важными из которых нужно считать следующие.

1. Полный (а не выборочный) учет затрат на стратегическое (в данном случае) планирование (а шире — на принятие всех без исключения нормативных правовых актов, вне зависимости от их содержания).

Документы должны приниматься в ёмкой, краткой форме, быть исчерпывающими по своему формату и не наносить ущерба стране, регионам (отрасли, отдельным производителям и населению), муниципальным образованиям своими непродуманными положениями и нередко — очевидным лоббированием решений в сложившихся коррупционных группировках или участия в работе некомпетентных кадров.

Необходимо осуществлять заблаговременную проработку перечня нормативных правовых актов (уже принятых) и намечаемых к разработке и принятию по плану, чтобы эта работа была упорядочена, а не производилась спонтанно (в данном перечне необходимо формализовать систему отчетности контролируемого органа и в табличной форме представить — Ф. И. О. инициатора, стоимость разработки проекта нормативного правового акта, количество разработчиков, время разработки — выполнения государственного и муниципального заказа, время утверждения документа, сроки его выполнения, Ф. И. О. и структуры, ответственные за исполнение данного документа, процедуру размещения государственного заказа). Примерная форма контроля за целевым и производительным расходованием бюджетных средств на нормотворчество представлена в табл. 2.1. Предложенное автором название формы: «Учет эффективности и результативности использования бюджетных средств и рабочего времени, затраченных на разработку и процедуры принятия и исполнения нормативных правовых актов (по тематике: стратегическое планирование, отраслевое управление, социальная политика, прочие виды нормотворчества).

Примерная форма контроля за целевым и производительным расходованием бюджетных средств на нормотворчество.

Таблица 2.1

Иными словами, в целях как пресечения долгосрочных деяний по многолетней схеме по сути незаконного присвоения бюджетных средств узкими группами лиц, так и их предупреждения в дальнейшем путем перераспределения существенной доли затрат с бумаготворческой деятельности на реализацию конкретных инвестиционных вложений необходим строгий учет расходования бюджетных средств на разного рода методические (не законодательные) инициативы и рекомендации необязательного для исполнения характера, включающий совокупную оценку всех затрат и дополнительное (но, вероятно, непроизводительное) расходование бюджетных средств, и затраты рабочего времени государственных и муниципальных служащих с переводом в стоимостные показатели через стоимость их одного рабочего часа, и затраты на наем помещений на цели обсуждения, другие расходы, оцениваемые по стоимости (как трансакционные издержки, оцениваемые с точки зрения общественной целесообразности их несения).

Поэтому предлагается проводить ежегодный анализ двух форм компетентными органами власти и независимыми аудиторами на регулярной основе — аудит эффективности (целевого использования и оценки производительности) бюджетных расходов на заказ, разработку внутри системы государственной и муниципальной службы силами государственных служащих — для сравнения качества разработки — уже действующих нормативных правовых актов и планируемых к разработке, или осуществления более действенного контроля за подготовкой и реализацией всех без исключения нормативных правовых актов в России. Такая методика учета всех затрат, ушедших на подготовку документов, позволила бы существенно сократить эту статью непроизводительного использования бюджетных средств и повысить эффективность и результативность работы аппарата государственной и муниципальной службы.

• 2. Соответствие инициируемого на платной основе документа перечню уже принятых нормативных правовых актов — с целью определения того, не является ли очередной нормативный правовой акт, бюрократический документ разъяснительного или рекомендательного характера излишним, не усложняет ли он в очередной раз и без того громоздкую, многословную, противоречивую и, как принято считать, — декларативную систему уже действующих нормативных правовых актов — необходим перечень соответствия принимаемого документа всей вертикали действующих документов.
• 3. Уровень научной состоятельности документа.

Он подтверждается следующими квалификационными признаками:

• а) наличием прогнозных показателей;
• б) опорой на сценарии будущего развития, приводимые в приложениях или остающихся вообще за рамками документов, чтобы не перегружать его излишним текстом, в которых четко проводится сравнение (в первую очередь количественных показателей) ситуации «до» и «после», а также «с» и «без» предлагаемых плановых (программных) мероприятий — именно так обеспечивается подход «не навреди», чтобы тот или иной проектно-программный документ не содержал в себе опасностей (негатива, разрушительного, а не созидательного) начала — иногда лучше оставить регион и муниципальное образование как есть, чем обязывать его следовать негативному и непроработанному документу, создающему, например, дополнительные административные препятствия для совершения каких-либо действий или открыто помогающему удерживать власть коррупционным группировкам и (или) способствовать преумножению так называемых воров в законе (или «новых русских»);
• в) проработанностью формулировок целей, задач принятого руководством области (муниципалитета) стратегического плана (программы), их обязательным количественным представлением без пространных формулировок и в соответствии с официальной статистической информационной базой;
• г) наличием четкого механизма реализации целей и задач с указанием конкретных сроков, объемов финансирования и заказчиковисполнителей под каждое мероприятие, механизма, который раскрывает каждую цель и задачу, обозначаемую в начале принимаемого документа;
• д) проработанностью его социально-экономической и бюджетной эффективности в соответствии с действующими требованиями к проведению оценки, в которых заложены общеобязательные для исполнения правила оценки эффективности принимаемых в стране инвестиционных проектов, целевых федеральных и региональных программ, а также планов, содержащих мероприятия, обязательные для исполнения на местах.
• 4. Обязательная для исполнения на местах антикоррупционная экспертиза, включающая выявление сфер интересов (групп получателей выгод от решения, принимаемого органом власти), на защиту которых может быть направлено принятие того или иного документа, а также часть результатов проверки по первому пункту данного параграфа, а именно — по экспертизе процедуры проведения торгов и оценки целесообразности выделения бюджетных средств на разработку данного нормативного правового акта, а также соответствие квалификации разработчиков выделенным средствам (их квалификация должна быть подтверждена научными трудами и другими биографическими данными).
• 5. Учет, соответствие и движение в сторону прогресса по сравнению с минимальным или максимальным уровнем (где это целесообразно) стандартов качества работ, норм потребления, норм расходов материалов, использования передовых технологий, рационального природопользования, сравнений с лучшими зарубежными и отечественными аналогами и т. д.

В связи с этим к принимаемому нормативному правовому акту должны быть представлены в виде обязательных приложений список действующих нормативных правовых актов, уже регламентирующих и регулирующих ту или иную сферу деятельности, а также список действующих нормативных правовых актов, в которых определены нормативы расчетов количественных показателей, используемых для идентификации целей и задач (например, нормы инсоляции помещений, закладываемые при строительстве жилых и офисных зданий; рациональные нормы потребления белков, жиров, углеводов, минеральных веществ и витаминов, принятые в России и за рубежом, и многое другое). Без данных перечней трудно вести экспертизу действующего документа, который разрабатывался бы без учета уже созданной прогрессивной нормативно-правовой базы (в части ее прогрессивности). А орган контроля был бы поставлен в неловкое положение, когда разработчики бы голословно утверждали, что они все учли при разработке документа, а контрольный орган вынужден был бы сам проводить необходимые проверочные мероприятия, выполняя огромную исследовательскую работу за разработчика в целях проверки его устных заключений.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Что такое инвестиционный климат и каковы методики его анализа?
• 2. Каковы основные характеристики благоприятного инвестиционного климата по сравнению с неблагоприятным?
• 3. Приведите примеры (страны мира, регионы с указанием периодов), характеризующие взаимосвязь между потоками инвестиций и изменениями инвестиционного климата.
• 4. Какие факторы выступают причинами развития неблагоприятного инвестиционного климата?
• 5. Каковы основные этапы проведения инвестиционного анализа на макроуровне?
• 6. В чем заключается проблема «бегства капиталов»?
• 7. Каковы инвестиционных потребности российской экономики и каким образом они оценены (объясните методику расчетов)?
• 8. Каковы приоритеты современной инвестиционной политики России?
• 9. В чем состоит методика оценки эффективности инвестиционной политики? За какие периоды ее целесообразно осуществлять?
• 10. Рассмотрите стратегии территориального развития. Выберите несколько одноуровневых стратегий, которые, по вашей оценке, качественно разработаны и были реалистичными (реализованы на практике) и которые некачественно разработаны (по каким признакам) и главным образом поэтому не реализуются на практике.

• [1] Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Стратегическийаудит основных направлений социально-экономического развития субъектов Российской Федерации на долгосрочный период», утвержденный решением Коллегии Счетной палаты РФ от 24.06.2011 № 35К (802)) // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2012.№ 2 (февраль). С. 193.