Административные и ведомственные границы и их отличительные черты и функции

Конституция устанавливает главные принципиальные положения, которые, действуя непосредственно, могут также трансформироваться и конкретизироваться в государственно-правовых нормах субъектов федерации. Конституция не может и не должна охватывать всю сферу правового регулирования. Конкретизация и детализация ее норм неизбежно приводили бы к «размыванию» Основного закона страны.

Конституционное регулирование в Российской Федерации должно осуществляться с учетом ее федеративного характера. Юридический фундамент правовой системы российского многонационального государства составляют, наряду с Конституцией, высшие государственно-правовые акты субъектов федерации — конституции и уставы. При этом федеральный и субъектный уровни в конституционном законодательстве имеют свою особую направленность, определяемую спецификой правового статуса соответствующих государств и государственных образований, региональные и иными условиями деятельности.

Конституция Российской Федерации, конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов действуют строго согласованно в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Это предполагает дальнейшую законодательную работу по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов федерации[9,с.347].

Сказанное в полной мере относится к проблеме конституционного регулирования, административно-территориальной организации российского государства. Многие аспекты этого комплекса общественных отношений на разных этапах развития законодательства России находили свое отражение как в Основном законе, так и в иных источниках государственного права. Среди них— порядок и основания изменения правового статуса административно-территориальных единиц, границ между ними, классификация населенных пунктов и их признаки, передача территории или ее части из одной административно-территориальной единицы в другую, основные этапы и звенья административно-территориального процесса, участие граждан в решении этих вопросов и др.

Согласно ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство и территория Российской Федерации. Данное положение сформулировано в Основном законе России с учетом имеющегося опыта правового регулирования территориальных вопросов в других странах. Более того, крайне необходимо и в дальнейшем использовать апробированные практикой юридические формулы, имеющиеся в конституционных законах федеративных государств, для совершенствования конституционного регулирования административно-территориального устройства Российской Федерации.

Не случайно в п. 1 ст. 67 Конституции РФ находим созвучие содержания юридической формулы: «Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними». Сам факт конституционного определения территории государства — существенная гарантия его территориальной целостности, ибо для изменения территории необходимо изменение самой Конституции.

Другая важная конституционная гарантия территориальной целостности России заключается в том, что решение всех вопросов, касающихся защиты территории государства от посягательств со стороны внешних и внутренних недругов, находится в компетенции исключительно федеральных властей. Так, согласно ст. 71 Конституции РФ, оборона и безопасность, внешнеэкономические отношения РФ, определение статуса и защиты государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа отнесены к ведению Российской Федерации[9,с.349].

Необходимо также отметить, что очень важной гарантией, обеспечивающей целостность территории России, является тот факт, что в Конституции РФ отсутствуют предписания, предусматривающие право субъектов федерации на односторонний выход из федерации (право сецессии).

Конституционное регулирование АТУ и обеспечение территориальной целостности Российской Федерации находится в прямой зависимости также от того, какие вопросы территориальной организации отнесены к предметам ведения федерации, и от способа, который был применен при конституционном разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами.

Анализируя положения Конституции Российской Федерации можно констатировать, что в исключительном ведении федерации отнесены территориальные вопросы, которые по своему характеру обеспечивают экономическую, политическую, правовую, социально-культурную, экономическую и информационную целостность федеративного государства.

Приведенные выше примеры убедительно доказывают, что в вопросах правового регулирования территориальной организации, федеративных государств роль федеральных органов значительна, что обеспечивает их территориальную целостность.

Следует особо подчеркнуть, что исключительно важной гарантией сохранения территориальной целостности российского государства является конституционно установленный примат федерального права над правом субъектов федерации в вопросах, относящихся к исключительному ведению федерации, а также сфере совместного ведения РФ и ее субъектов.

Вместе с тем для определения конституционных основ административно-территориального устройства большое значение имеет вопрос о соотношении между федеральной Конституцией и конституциями и уставами субъектов федерации. Это соотношение базируется на том, что высшие акты субъектов федерации, соответствуя Конституции Российской Федерации, конкретизируют ее и предусматривают определенные механизмы реализации.

Таким образом, всю конституционную материю, охватывающую административно-территориальное устройство, можно разделить на четыре группы, К первой группе необходимо отнести нормы, содержащиеся в Конституции РФ. Ко второй группе можно отнести нормы, которые содержатся в Конституции РФ и Федеративном договоре, конституциях и уставах субъектов федерации. К третьей группе целесообразно отнести нормы, содержащиеся только в конституциях и уставах субъектов федерации. Наконец, четвертая группа могла бы охватывать нормы актов субъектов федерации и органов местного самоуправления, связанных с решением конкретных вопросов административно-территориального устройства и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Административно-территориальное устройство российского государства представляет собой деление территории России и субъектов федерации на структурные единицы —.территориальные образования, которые являются необходимой организационной основой функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, участия граждан в управлении государственными и общественными делами, эффективного использования природных и материальных ресурсов, создания необходимых условий для удовлетворения социально-экономических, политических и духовных потребностей населения.

Необходимо особо подчеркнуть, что законодательство о регулировании АТУ субъектов Российской Федерации должно основываться на Конституции РФ, Федеративном договоре, федеральном законодательстве, конституциях (уставах) и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.

Задачами законодательства об административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации должно стать установление принципов образования, изменения и упразднения административно-территориальных единиц и населенных пунктов и их учета и регистрации, обеспечение единства правового регулирования административно-территориальных преобразований, создание территориальных основ системы органов государственной власти и органов местного самоуправления, удовлетворения интересов и потребностей населения[9,с.355].

Для четкого правового регулирования административно-территориальных вопросов в субъектах Российской Федерации необходимо разграничить предметы ведения между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. В юридической литературе и в законодательстве, когда речь идет о разграничении предметов ведения, иногда говорится о разграничении компетенции. Данная неточность приводит к отождествлению двух разных вопросов: о разграничении предметов ведения между субъектами отношении разных рангов АТУ и о разграничении компетенции между отдельны ми видами органов (органов исполнительной власти субъекта и местной администрации) — с другой стороны. Эти вопросы взаимосвязаны и в то же время они совершенно разные.

Предметы ведения субъектов РФ, городских, сельских поселений и иных муниципальных образований по решению вопросов АТУ — это круг конституционно (уставно) зафиксированных проблем, по которым, в зависимости от субъекта РФ, соответствующие органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления конкретного субъекта РФ компетентны принимать решения.

3.2 Совершенствование административного устройства России

Реализация крупномасштабной по своей сути программы перехода к рыночным отношениям в стране, формирование новых федеративных отношений невозможно без совершенствования АТУ российского государства.

По каким критериям следует формировать новые субъекты федерации, новые АТЕ. Какими они должны быть — крупными или малыми, насколько их рубежи должны совпадать с реальным этнокультурным, экономическим природным членением территории? Как формировать новые российские АТЕ: «сверху», то есть административным путем, или «снизу», путем неизведанного у нас «административного саморайонирования»? Эти вопросы тесно связаны с прошлым, современным и будущим административно-территориальным устройством России.

Политическая и экономическая реформа не может успешно осуществляться без учета интересов многочисленных наций и народностей, сложных межэтнических отношений во многих субъектах федерации и административно-территориальных единицах.

Территориальное устройство должно обеспечивать[9,с.366]:

процесс самостоятельности и расширения самоуправления государственных и автономных образований Российской Федерации в рамках Федеративного договора и Конституции РФ;

стремление всех национальностей России использовать процесс преобразований для обеспечения благоприятной среды обитания, хозяйственной и социальной основы жизнедеятельности, политических и государственно-правовых гарантий, а также культурных условий для сохранения и развития народов, этнокультурных общностей, составляющих население страны;

достижение и укрепление межнационального согласия, доверия и партнерства народов, устранение причин для противоречий и этнических конфликтов, соблюдение принципов паритета и равенства условий для представителей различных национальностей;

меры по ликвидации явных межэтнических диспропорций, выравниванию уровней развития народов, учету исторических культурных традиций в сфере хозяйственной деятельности, по осуществлению программ и проектов национально-культурного характера.

Национальный аспект АТУ должен заключать в себе четкий курс на сочетание процессов федерализации и самоопределения с программой преобразования экономики субъектов. Возрождений национальных традиций и сохранение хозяйственной специфики различных народов в ходе реформы АТУ не должно стать преградой на пути модернизации образа жизни, освоения достижений цивилизации, средством консервации, отживших и неэффективных экономических структур и социальных институтов.

Организационно-правовым инструментом формирования единого государственно-территориального пространства Российской Федерации будет дальнейшее расширение и углубление практики межсубъектных и межрегиональных договоров и соглашений.

Должны получить развитие различные формы межрегиональной экономической интеграции в виде территориальных ассоциаций, а также на основе межрегиональных соглашений. Территориальные ассоциации экономического взаимодействия, включающие в себя национально-государственные, национально-территориальные и административно-территориальные образования, должны быть созданы для координированного решения важнейших задач социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. АТУ должно способствовать[9,с.372]:

разработке и реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации, создания для этого необходимых территориальных образований;

осуществлению мероприятий по повышению эффективного территориального разделения труда, развития производства в условиях разгосударствления и акционирования предприятий;

объединению сил и средств для внедрения достижений передовых технологий, расширения производства техники для фермерских хозяйств и личных подсобных хозяйств населения;

разработке и осуществлению совместных программ по возрождению сел, малых городов, заповедных зон, охране окружающей природной среды;

формированию взаимовыгодных экономических соглашений другими субъектами РФ и АТЕ и т. д.

Территориальные ассоциации должны дать толчок решение старой проблемы управления крупными экономическими районами, ареалы которых в основном соответствуют 8−9 территориальным ассоциациям. В связи с этим необходимо пересмотреть действующую сетку экономического районирования.

Сегодня Россия не имеет адекватного интегрального экономического районирования, поскольку используемая в настоящее время сетка является частью системы экономического районирования бывшего СССР.

Территориальные различия в темпах и особенностях тесно взаимосвязанных процессов разгосударствления, демонополизации, развития предпринимательства, структурной перестройки будут в основном определяться уровнем социально-экономического развития и структурой региональных комплексов.

В мировой практике накоплен богатый опыт административно-территориальных преобразований, выработаны их принципы. Применительно к нашим условиям их можно сформулировать следующим образом:

1) территориальная смежность единиц АТУ — отсутствие или сведение к минимуму эксклавов — частей, отделенных от основной территории коридорами или естественными барьерами;

2) компактность этих единиц (измеряется множеством специально разработанных показателей);

3) пропорциональность. Число единиц АТУ каждого ранга должно вписываться в «коридор» оптимальности; их различия по площади, людности, хозяйственному потенциалу не должны быть слишком велики; в то же время АТУ должно соответствовать уровню хозяйственной освоенности и плотности населения территории;

4) преемственность. Границы АТУ должны по возможности не нарушать сложившихся границ, что сохраняет налаженную инфраструктуру, в том числе систему коммуникаций, обеспечивает сопоставимость информации;

5) соответствие членению территории в общественном сознании. Заведомо искусственные границы, без учета исторических традиций и культурных различий, будут отвергнуты населением или по меньшей мере нанесут ущерб социальной стабильности; из этого вытекает, что любые реформы могут быть эффективными только тогда, когда проводятся демократическим путем (в том числе путем «саморайонирования» населения);

6) единицы АТУ и их центры должны иметь необходимую «критическую массу» для обеспечения финансовой базы органов самоуправления, а также обеспечения населения подобающим набором услуг (в других странах с более развитой социальной и транспортной инфраструктурой административный центр часто размещается не в главном хозяйственном центре, а в среднем или даже малом городе, но для нашей страны, несмотря на издержки сверхцентрализации городской жизни, это дело будущего);

7) взаимодополняемость внутренней структуры единиц АТ высших рангов. Соблюдение пропорций между районами бедными и богатыми, узкоспециализированными или обладающими разнообразными функциями обеспечивает социальную справедливость, равную для всех граждан доступность важнейших услуг, повышает кризисоустойчивость хозяйства;

8) гибкость и адаптивность. АТУ должно относительно легче приспосабливаться к изменениям в обществе, например, учитывав перспективы освоения новых ресурсных районов, миграций, рос городских центров.

Заключение

Проведенный анализ темы дает возможность сделать некоторые выводы. АТУ рассматривается в основном в двух аспектах: во-первых, это одна из сторон территориальной организации государства, то есть той объективной социальной структуры, которая подразделяется на территориальные подсистемы и компоненты, элементы и части; во-вторых, это деление территории государства на части, соответствующие исторической природе, задачам и функциям федерального государства, а также соответствующая этому делению организация системы органов государственной власти и органов местного самоуправления.

АТУ (деление) выступает как субъективное, но неизбежное и необходимое проявление объективной стороны территориальной организации государства.

АТУ субъектов РФ во многом имеет субъективный характер и может быть «правильным» и «неправильным». Однажды возникнув, это АТУ субъектов РФ становится фактором территориальной организация российского государства, в том числе процессов социально-экономического развития, этнического и национально-политического размежевания, разграничения режимов природопользования и т. п.

В наиболее общем виде влияние АТУ можно определить следующим образом: если АТУ в основном соответствует территориальному разделению труда, тенденциям его развития и сложившимся на этой основе новым экономическим институтам, то АТЕ способствуют дальнейшему развитию территориальной организации государства в реализующейся политике. Если названного соответствия нет, то АТУ способствует изменению территориальной организации государства в новом направлении ее развития.

АТУ может быть в руках российского государства и его субъектов мощным рычагом целенаправленного воздействия на все стороны социально-экономического развития. Мощь этого рычага обусловлена многочисленностью, разветвленностью и повсеместностью аппарата административно-территориальных органов государственной власти и органов местного самоуправления. И эта мощь оказывается тем большей, чем более дробным является само АТУ, с одной стороны, и чем дольше остаются «выключенными» рыночные экономические механизмы, способные по-новому воздействовать на все развитие общества.

Влияние АТУ на общественное развитие происходит по нескольким направлениям, соотношение которых по их значимости может существенно варьироваться в зависимости от целого ряда местных и федеральных условий.

Несмотря на то, что Конституцией Российской Федерации за субъектами федерации закреплено право решения всех вопросов их административно-территориального устройства, это не означает, что федеральные органы должны быть полностью исключены из правового регулирования данных вопросов. Думается, что на основе Конституции РФ и Федеративного договора следует установить четкий механизм взаимодействия федерации и ее субъектов в сфере правоприменения и правотворчества, благодаря которому можно будет избежать противопоставления «центра» и субъектов, упорядочить экономические и политические связи, создать стройную правовую систему. Также необходимо продолжать практику, когда важные изменения, связанные с АТУ, доводились до сведения высших законодательных и исполнительных органов страны. Это, в свою очередь, позволит полнее учесть интересы как субъектов федерации, так и России в целом.

Список используемой литературы

Конституция Российской Федерации. — М.: Омега-Л, 2008. ;

63 с Александрова Т. Е. Экономическая и социальная география Российской Федерации. — М.: [б. и.], 2010.

— 303 с.

Бабашкина А. М. Государственное регулирование национальной экономики. — М.: Финансы и статистика, 2009. — 477 с.

Глазунова Н. И. Система государственного и муниципального управления. — М.: Проспект, 2009. — 630 с.

История отечественного государства и права / И. В. Архипов [и др.]. — М.: Проспект, 2009. — 294 с.

Кашанина Т. В. Основы российского права. — М.: НОРМА-ИНФРА.М, 2009. — 782 с.

Козлова Е. И. Конституционное право России. — М.: Проспект, 2010. — 603 с.

Марченко М. Н. Правоведение. — М.: Проспект, 2010. — 416 с.

Омельченко Н. А. История государственного управления в России. — М.: Проспект, 2010. — 463 с.

Основы государства и права/ И. А. Андреева [и др.]. — М.: Юристъ, 2009. — 458 с.

Основы права / В. В. Блажеев [и др.]. — М.: Проспект, 2010. — 384 с.

Парахина В. Н. Муниципальное управление. — М.: Кно

Рус, 2010. — 489 с.

Правоведение / С. П. Басалаева [и др.]. — М.: Проспект, 2010. — 617 с.

Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. — СПб. [и др.]: Питер, 2009. — 367 с.

Халиков М. И. Система государственного и муниципального управления. — М.: Флинта: МПСИ, 2008. — 447 с.

Широков А. Н. Муниципальное управление. — М.: Кно

Рус, 2010. — 244 с.

http://www.tatar.ru